in Wissenschaft & Frieden 2018-1: USA – eine Inventur

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Ein Jahr Präsident Trump

Mehr Rüstung, weniger Vereinte Nationen

von Simon Schulze

Der vorliegende Artikel zieht ein Zwischenfazit der strategischen Ausrichtung der Politik der Regierung Trump: Auf welchen Feldern setzt die US-amerikanische Administration neue Akzente und wie sind die Folgen einzuschätzen? Ist tatsächlich das »Make America great again«-Mantra das Problem oder vielleicht eher die sprunghafte und inkonsistente Politik der Trump-Administration? Eine Antwort versucht dieser Artikel zu geben, indem er zwei Aspekte näher beleuchtet, die zentral für die Pläne der US-Regierung sind und langfristige, womöglich nicht intendierte Folgen haben werden: die Politik der USA in Bezug auf die Zusammenarbeit mit anderen Akteuren bei den Vereinten Nationen sowie die Verteidigungspolitik.

Seit dem überraschenden Sieg Donald Trumps bei den US-Präsidentschaftswahlen 2016 ist mehr als ein Jahr vergangen. Nicht nur in großen Teilen der Weltöffentlichkeit sorgte sein Wahlerfolg für Unverständnis und Bestürzung, auch in akademischen Fachkreisen wurden die möglichen außenpolitischen Auswirkungen überwiegend negativ eingeschätzt. Manche spekulierten gar, das Ende der derzeitigen Weltordnung sei nahe (Foreign Affairs 2016).

Die größten Effekte von Trumps Politik lassen sich bisher allerdings in der Innenpolitik feststellen und betreffen somit überwiegend das Leben der US-Amerikaner*innen. Besonders in der Wirtschafts-, Sozial und Umweltpolitik zeigt sich, dass Trump alle Möglichkeiten ausschöpft, das Vermächtnis seines Vorgängers Barack Obama zu beseitigen (Baker 2017). Dennoch sind die Ideen, Äußerungen und Programme des US-Präsidenten auch auf der internationalen Ebene von größter Bedeutung. Mit Sorge werden die strategische Ausrichtung seiner nationalistischen Politik und seine erratische und unberechenbare Persönlichkeit wahrgenommen.

In den Vereinigten Staaten wurden bereits einige Analysen durchgeführt, die eine Einschätzung erlauben, ob und inwieweit der 45. US-Präsident tatsächlich die Stabilität des gegenwärtigen internationalen Systems gefährdet. Richard Gowan, Professor für internationale Politik an der Columbia University in New York, kommt zu dem Urteil, dass in erster Linie die Chancen für multilaterale Kooperationen und verbindliche Abkommen schwänden, da die USA nicht mehr als verlässlicher Akteur wahrgenommen würden (Gowan 2017). Besorgt ist Bruce Jentleson, der an der Duke University in North Carolina Politikwissenschaft lehrt, im Hinblick auf die Zukunft der Vereinten Nationen, die sich aufgrund der Reformpolitik des neuen Generalsekretärs António Guterres und der Forderungen von Donald Trump strukturell und inhaltlich neu ausrichten müssten (Jentleson 2017). Amitav Acharya, Professor für Internationale Beziehungen an der American University in Washington, D.C., sieht sogar die liberale Weltordnung in einer fundamentalen Legitimationskrise, die durch die Person Donald Trumps verstärkt würde, auch wenn die Ursachen struktureller Natur seien (Acharya 2017). Insgesamt ziehen die ersten Arbeiten daher ein recht negatives Resümee über die Außenpolitik der neuen US-Regierung, stellen jedoch den Fortbestand des internationalen Systems nicht in Frage.

Die Trump-Administration und die Vereinten Nationen

Nicht nur durch ihre formelle Position als Botschafterin bei den Vereinten Nationen ist Nikki Haley neben Trump die herausragende Person der US-Außenpolitik. Die persönlichen Überzeugungen und Präferenzen von Haley und Trump decken sich vielfach, außerdem genießt sie einen direkten Zugang zum Präsidenten und übt so einen größeren Einfluss auf ihn aus als andere Minister*innen. Dadurch bestimmt sie die Leitlinien der US-Außenpolitik entscheidend mit (Johnson 2017). Der vom Ralph Bunche Institute der City University New York herausgegebene Blog »PassBlue« stellt mit seinem »Nikki Haley Watch« ein hilfreiches Instrument zur Verfügung, das aktuelle Entwicklungen, Hintergrundinformationen und Einschätzungen zur Haleys Person und Politik festhält (PassBlue 2017). Denn die gewichtigen Folgen ihres Einflusses lassen sich bei mehreren Themen erkennen, u.a. bei dem Wunsch nach Reformen innerhalb der Vereinten Nationen und bei der Zusammenarbeit – oder Konfrontation – im Sicherheitsrat.

Zu den größten Kontinuitätslinien der US-amerikanischen Außenpolitik unter Donald Trump gehört der Wunsch nach einer grundlegenden Neuausrichtung der Weltorganisation. Dieses in der Vergangenheit vielfach geäußerte Anliegen wiederholte er in seiner Rede vor der Generalversammlung am 19. September 2017 (Trump 2017) und kritisierte dabei besonders die angeblich ausufernde Bürokratie und Behäbigkeit der Vereinten Nationen. Die Organisation, so Trump, müsse sich grundlegend ändern, um ihren Aufgaben gerecht zu werden und ihre Ziele zu erreichen.

Zwei konkrete Kernanliegen Trumps dürften erheblichen Einfluss auf die zukünftige Arbeitsweise der Vereinten Nationen haben: die Reform des Menschenrechtsrats und die Senkung der Beitragszahlungen der Vereinigten Staaten für Friedensmissionen der Vereinten Nationen.

Das Verhältnis der USA zu den Mitgliedern des Sicherheitsrats, insbesondere zu den anderen Vetomächten, hat sich im Jahr 2017 erkennbar verschlechtert. Im Verlauf des Jahres konnte sich der Sicherheitsrat auf 60 Resolutionen einigen, während es im Jahr zuvor noch 77 waren (United Nations Security Council 2016 und 2017). Wichtig ist aber weniger die Anzahl der Beschlüsse, sondern deren thematische Ausrichtung. Es fallen vor allem zwei Schwerpunkte auf, die im Sicherheitsrat debattiert und erfolgreich zum Abschluss gebracht werden konnten: Ein Fokus lag auf regionenspezifischen Fragen von Sicherheit und Frieden, wobei besonders Afrika und der Nahe Osten im Mittelpunkt standen. Das andere herausragende Thema war die Bekämpfung terroristischer Organisationen. Weitere internationale Herausforderungen, wie Pandemien oder der Klimawandel, spielten dagegen keine prominiente Rolle. Dazu kommt, dass auch 2017 keine Einigung über mögliche Lösungsansätze hinsichtlich der Konflikte in Syrien, im Jemen oder in der Ukraine erzielt werden konnte. Hingegen verabschiedete der Sicherheitsrat vier Resolutionen, welche die nukleare Aufrüstung Nordkoreas verurteilen und das Land mit Sanktionen belegen (S/RES/2345, 2356, 2371 und 2375). Dies spiegelt die inkohärente Zusammenarbeit zwischen den Vetomächten mit ihren oft entgegengesetzten Interessenslagen wider.

Dabei war Trump überzeugt, die Interessen der USA gegenüber den anderen Großmächten besser als Obama durchsetzen zu können. Dazu sollten zukünftig bilaterale Absprachen mit Russland und China Präferenz haben vor multilateralen Abkommen. Diese Ideen finden sich auch in Trumps Rede vor der Generalversammlung wieder. Der US-Präsident begreift sich als Verteidiger eines dogmatischen Souveränitätsverständnisses. An 21 Stellen verwendet er in dieser Rede den Begriff »Souveränität«, der zweifellos konstitutiv für die Stabilität der Beziehungen zwischen den Staaten ist. Bizarr wirkt allerdings weniger die Präferenz Trumps für gerade dieses Strukturprinzip der internationalen Politik, während z.B. Menschenrechte oder die Verantwortung der Staaten für ihre eigene Bevölkerung für ihn kaum eine Rolle spielen. Vielmehr fällt seine selektive Akzeptanz des Souveränitätsgedankens bei ausgewählten Konflikten auf. Bestimmte Länder, wie Nordkorea, Iran, Venezuela oder Kuba, deklariert er zu Feindesstaaten, für die das Souveränitätsprinzip aufgrund ihres Bedrohungspotentials für die USA und ihrer Unterdrückung der einheimischen Bevölkerung nicht zu gelten scheint. Dagegen lobt er andere autoritäre Regime, wie Saudi-Arabien, dezidiert.

Eine vergleichbar diffuse Haltung wie zu zentralen Akteuren und Prinzipien der internationalen Politik findet sich auch in der Verteidigungspolitik der US-Regierung wieder.

Die Verteidigungspolitik der Trump-Administration

Eines der wichtigsten Ziele der derzeitigen US-Regierung ist die Aufrüstung des eigenen Militärs, einschließlich des Nuklearwaffenarsenals. Waren die Verteidigungsausgaben der USA von 2009 bis zum Ende der Amtszeit Obamas kontinuierlich auf 600 Mrd. US$ gesunken (Mutschler 2017, S. 6), steigen sie mit Donald Trumps erstem Haushalt, dem für das Finanzjahr 2018, auf knapp 700 Mrd. US$ (626 Mrd. für den allgemeinen Verteidigungshaushalt sowie 66 Mrd. für laufende Militäreinsätze) (Garamone 2017), allerdings steht die Verabschiedung des Haushaltsgesetztes 2018 durch den Kongress noch aus.1 Die Erhöhung des Militäretats wird mit der allgemeinen Gefahrenlage für die Vereinigten Staaten begründet, die sich gegenüber feindlich gesinnten Staaten und terroristischen Organisationen schützen müssten.

Eine kohärente, im US-Kabinett abgestimmte Sicherheitsstrategie legte Trump mit der »National Security Strategy« (White House 2017) einen Tag nach Unterzeichnung des Verteidigungshaushaltes und fast zeitgleich mit der Abfassung dieses Artikels vor. Deshalb lassen sich die langfristigen Auswirkungen dieser Neuausrichtung noch schwer abschätzen.

Kurzfristig sind für eine mögliche Aufrüstungsspirale und eine Eskalation zwei konkrete Konflikte entscheidend. So zählt zu den Konstanten der Regierung von Donald Trump, dass das Atomabkommen mit dem Iran in Frage gestellt und die fragile Situation auf der koreanischen Halbinsel durch undiplomatische Affronts angeheizt wird. Trump interpretierte auch in seiner Rede vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen die Vereinbarung, die den Iran davon abhalten soll, Atomwaffen zu entwickeln, als „Schande für die USA (Trump 2017). Außerdem bezeichnete er in der gleichen Rede die nordkoreanische Führungsriege um Kim Jong-un als „suizidale Kriminelle“. Sowohl Iran als auch Nordkorea stellen aus seiner Sicht aufgrund ihrer Aufrüstungsprogramme eine Gefahr für den Weltfrieden dar. Auf der anderen Seite gibt es Hinweise dafür, dass die US-Administration selbst eine aktivere Rüstungspolitik betreiben und mehr militärische Infrastruktur an ausgewählte Verbündete exportieren wird. Da Donald Trump institutionalisierten Kooperationsregimen, wie der NATO, skeptisch gegenübersteht, kann man davon ausgehen, dass es keine weiteren Abkommen und Vereinbarungen auf dem Gebiet der multilateralen Rüstungskontrolle geben wird. So wird in der »National Security Strategie« nur davon gesprochen, die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen zu verhindern (White House 2017, S. 8) und das bestehende nukleare Nichtverbreitungsregime in Ostasien zu erhalten (ebenda, S. 47). Eine weiterführende, proaktive Politik scheint nicht beabsichtigt.

Auf die langfristigen Gefahren dieser Politik verwies bereits kurz vor Trumps Amtsantritt Jeffrey Knopf, Leiter eines Studienprogramms zu Nichtverbreitung in Monterey, Kalifornien (Knopf 2017). Seiner Ansicht nach macht die US-Regierung mehrere Fehler, die die hegemoniale Stellung der USA gefährdeten. Demokratisch verfasste Verbündete könnten sich nicht mehr auf die Sicherheitsgarantien der USA verlassen, weil eine Interessen- und Wertgemeinschaft für Trump nicht existiere. Dadurch bestehe die Gefahr, dass Staaten wie Japan und Südkorea selbst aufrüsten würden. Diese Entwicklung würde »realistischen« Überlegungen der Internationalen Beziehungen widersprechen und auf eine widersprüchliche und inkonsistente Politik hindeuten. Außerdem erkennten Staaten wie Nordkorea, dass Abrüstungsvereinbarungen mit den USA sinnlos seien, wenn sie unter fadenscheinigen Vorwänden aufgekündigt werden sollten, wie es die US-Regierung mit dem Iran-Abkommen anstrebe.

Fazit

Nach knapp einem Jahr an der Spitze des mächtigen Staates ist es möglich, eine erste Zwischenbilanz über die außenpolitischen Aktivitäten der Trump-Regierung zu ziehen und einen Ausblick zu wagen.

Auf der einen Seite zeigt sich, dass übertrieben pessimistische Einschätzungen nicht eingetroffen sind. Das Fundament der internationalen Ordnung zeigt eine außerordentliche Resistenz. Der Trump-Administration war es bislang nicht möglich, zentrale Institutionen der Vereinten Nationen, wie den Menschenrechtsrat, nach eigenem Gutdünken umzugestalten. Auf der anderen Seite haben die USA durch ihre Zahlungskraft ein gewichtiges Mittel zur Verfügung, um die Arbeitsweise der Weltorganisation entscheidend zu beeinträchtigen. Die Auswirkungen werden sich beispielweise bei zukünftigen Friedensmissionen der Vereinten Nationen zeigen. Ähnliches wird auch im Hinblick auf die Arbeit des Sicherheitsrats deutlich. Dieser erfüllt seine Aufgabe, Sicherheit und Frieden im internationalen System zu garantieren, weiterhin nur unzureichend. Zwar beschlossen die ständigen Mitglieder im Fall von Nordkorea weitere Sanktionen, wodurch dessen weitere Aufrüstung erschwert werden könnte. In anderen Krisenfeldern, wie Syrien, Jemen oder der Ukraine, ist hingegen keine Annäherung zwischen den USA, Russland und China erkennbar. Hier zeigt sich, dass die Vereinigen Staaten auch unter Trump andere wirkungsmächtige Akteure nicht zu Verhaltensänderungen bewegen können.

Inwieweit sich durch Trump bestimmte normative Strukturen und Prinzipien in den Internationalen Beziehungen verändern werden, lässt sich noch schwer abschätzen. Womöglich erlebt ein klassisches Souveränitätsverständnis eine verstärkte Renaissance. Da die US-Regierung diesen Ansatz sehr selektiv auslegt und den eigenen Interessen gemäß anwendet, bleibt abzuwarten, ob diese Tendenzen langfristig Bestand haben werden.

Dauerhafte Auswirkungen wird sicherlich die neue Verteidigungspolitik der USA haben. Hier deutet sich an, dass die USA selbst die Leidtragenden ihrer widersprüchlichen Politik sein könnten, wenn sich die Beziehungen zu Verbündeten verschlechtern, ohne dass sich das Verhältnis zu Rivalen, wie Russland und China, entspannt. Außerdem könnten sich die Vereinigten Staaten genötigt sehen, manche Aufgaben von Friedensmissionen der Vereinten Nationen zu übernehmen, die aufgrund der Budgetkürzungen in ihrer Arbeit eingeschränkt werden. Dies würde Trumps Zielsetzung, weniger internationales Engagement zu zeigen, ad absurdum führen.

Die US-Administration betreibt also keine kühl durchdachte und interessengeleitete, sondern eine unkalkulierbare und widersprüchliche Politik. Dies spiegelt sich in den Persönlichkeiten der führenden Protagonist*innen Donald Trump und Nikki Haley wider.

Anmerkung

1) Kurz bevor dieser Text in Satz ging, wurde Trumps Haushaltsentwurf für das Finanzjahr 2019 veröffentlicht. Dort sind für das Pentagon 686 Mrd. US$ vorgesehen, das sind 99 Mrd. mehr als in seinem Entwurf für 2018 (dpa: Hunderte Milliarden Dollar zusätzlich für Waffen und Abschottung; handelsblatt.com, 12.2.2019). Zum tatsächlichen Militäretat ­siehe William D. Hartung: Mehr als eine Billion Dollar. S. 10 in dieser W&F-Ausgabe. [die Redakteurin]

Literatur

Acharya, A. (2017): After Liberal Hegemony – The Advent of a Multiplex World Order. Ethics & International Affairs, Vol. 31, No. 3, S. 271-285.

Arieff, I. (2017): On Iran Nuclear Deal, Haley’s Dark Side Beckons. passblue.com, 3.9.2017.

Baker, P. (2017): Trump Adopts Obama Approach While Seeking to Undo a Legacy. New York Times, 13.10.2017.

Foreign Affairs (2017): Out of Order? The Future of the International System. Vol. 96, No. 1, January/February 2017.

Garamone, J. (2017): Trump Signs Fiscal Year 2018 Defense Authorization. DoD News, Defense Media Activity, 12.12.2017.

Gowan, R. (2017): The unintended international consequences of Donald J. Trump. Zeitschrift für Politikwissenschaft, Vol. 27, No. 3, S. 371-377.

Jentleson, B.W. (2017): Global Governance, the United Nations, and the Challenge of Trumping Trump. Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations, Vol. 23, No. 2, S. 143-149.

Johnson, E. (2017): Nikki Haley was Trump‘s Iran whisperer. Politico, 13.10.2017.

Kirkpatrick, L.E. (2017): On a Light Note – 10 Tips for Nikki Haley, New US Ambassador to UN. passblue.com, 9.2.2017.

Knopf, J.W. (2017): Security assurances and proliferation risks in the Trump administration. Contemporary Security Policy, Vol. 38, No. 1, S. 26-34.

Mutschler, M.M. (2017): Globaler Militarisierungsindex 2017. Bonn: Bonn International Center for Conversion.

PassBlue (2017): Nikki Haley Watch; passblue.com/category/nikki-haley-watch.

Trump, D.J. (2017): Remarks by President Trump to the 72nd Session of the United Nations General Assembly, 19.9.2017. Washington; whitehouse.gov.

United Nations Security Council (2016): Resolutions adopted by the Security Council in 2016.

United Nations Security Council (2017): Resolutions adopted by the Security Council in 2017.

White House (2017): National Security Strategy of the United States of America. Washington, 18.12.2017.

Simon Schulze, M.A., ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Internationale Beziehungen und Außenpolitik der Universität Trier.

in Wissenschaft & Frieden 2018-1: USA – eine Inventur

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