Australien zwischen Asien und Europa

Wohin geht die Reise?

von Daniel Lambach

Die australische Außen- und Sicherheitspolitik wird von der Frage geprägt, ob Australien eine europäische oder eine multikulturelle Nation ist. Während konservative Parteien die europäische Vergangenheit betonen, heben Labor und ihre Verbündeten die asiatisch geprägte Zukunft des Landes hervor. Daraus ergeben sich unterschiedliche Sichtweisen auf die regionale Politik, in der Australien seinen Platz zwischen etablierten und aufstrebenden Mächten sucht.

Australiens Außen- und Sicherheitspolitik erfährt wegen seiner Rolle in der Region und seiner Allianz mit den USA zunehmend an Aufmerksamkeit. Zwei brisante Aspekte, die in Fachkreisen diskutiert werden, sind bspw. die Rolle der militärischen US-Basen in Australien sowie seine ambivalente Atomwaffenpolitik, die zwischen Ablehnung (siehe die Berichte der »Canberra Commission on the Elimination of Nuclear Weapons« 1996 sowie der »International Commission on Nuclear Non-Proliferation and Disarmament« 2009) und Akzeptanz (Schutz durch den US-amerikanischen Nuklearschirm, Uranhandel mit Indien) schwankt. Der nachstehende Beitrag fokussiert gleichwohl auf einen anderen Aspekt: die ständige Auseinandersetzung der australischen Gesellschaft mit ihrer Identität.

Diese befindet sich seit ihrer Gründung als Strafkolonie des britischen Empire in einem beständigen Prozess der Selbstfindung. Nach der Unterwerfung und Verdrängung der einheimischen Bevölkerung wurde die angelsächsisch geprägte Gesellschaft nach dem Goldfund 1851 mit einer Einwanderungswelle aus Asien konfrontiert, auf die sie abwehrend reagierte. Australische Gewerkschaften protestierten außerdem gegen den »Import« von Arbeitskräften aus den Inselkolonien im Südpazifik, die als so genannte Vertragsknechte (indentured servants) auf Plantagen eingesetzt wurden. Ende des 19. Jahrhunderts hatten die meisten australischen Territorien Gesetze erlassen, die die Zuwanderung aus Asien und Ozeanien deutlich einschränkten.

Mit der Unabhängigkeit des australischen Commonwealth 1901 wurden die Regelungen vereinheitlicht und verschärft. Dies markierte den Beginn der »Politik des weißen Australiens« (White Australia Policy), welche die asiatische Einwanderung nahezu verbot und insbesondere die Bevorzugung angelsächsischer EinwanderInnen ermöglichte. Australien verstand sich politisch und kulturell als untrennbarer Teil des britischen Commonwealth.

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs geriet diese Politik ins Wanken. Die japanischen Luftangriffe auf das nordaustralische Darwin hatten die Verwundbarkeit des dünn besiedelten Landes demonstriert. Die Chifley-Regierung (1945-1949) argumentierte, Australiens Bevölkerung müsse wachsen, um seine Sicherheit zu garantieren, und empfahl ein jährliches Bevölkerungswachstum von 1%, das vor allem durch Zuwanderung erreicht werden sollte. Beschränkte sich diese zunächst vor allem auf Ost- und SüdeuropäerInnen, wurden auch die Hürden für AsiatInnen nach und nach gesenkt. Zwischen 1973 und 1975 beseitigte die Regierung Whitlam die letzten Spuren rassistischer Diskriminierung aus den Einwanderungsgesetzen und setzte der Politik des weißen Australiens ein Ende.

Identitätskonflikte der politischen Lager

In dieser historischen Entwicklung wird die zentrale Konfliktlinie der australischen Gesellschaft deutlich: Inwieweit versteht man sich kulturell der »Anglosphäre« zugehörig, inwieweit versteht man Australien als Teil Ozeaniens und Asiens? Diese Positionen lassen sich den beiden wichtigsten Parteien des Landes zuordnen: der liberalkonservativen Liberal Party of Australia und der sozialdemokratischen Australian Labor Party. Während sich die Liberalen stärker der europäischen Tradition verhaftet fühlen, waren Labor-Regierungen seit Whitlam eher bereit, Australien als multikulturelle Einwanderungsgesellschaft anzuerkennen.

Da Liberale und Labor ihre Selbstbilder über Konstruktionen von Zugehörigkeit und Fremdheit erzeugen, ist es kein Wunder, dass Unterschiede in der Außen- und Sicherheitspolitik stark hervortreten. Der Vergleich verschiedener, in Tabelle 1 aufgeführter Regierungen der vergangenen Jahrzehnte macht das deutlich. (Frasers Außenpolitik war sehr moderat und wich nicht allzu sehr von der Whitlams ab.)

Die Regierungen Hawke und Keating folgten einem Rollenverständnis von Australien als »gutem Weltbürger« (good international citizen). Entscheidend geprägt wurde dies von Außenminister Gareth Evans (1988-1996). Dieser verstand Weltbürgertum als gemeinschaftsorientiertes Handeln aus Eigeninteresse: Durch ein beispielhaftes Verhalten in der internationalen Diplomatie sollte das weltweite Ansehen Australiens verbessert werden, um dadurch wiederum Unterstützung für die eigenen Ziele zu erhalten. In einer zunehmend interdependenten Weltgesellschaft könne sich Australien nicht von grenzüberschreitenden Problemen isolieren, sondern sollte sich an deren Bewältigung beteiligen. Konkret bedeutete das ein klares Engagement für humanitäre Positionen, Multilateralismus, insbesondere die Vereinten Nationen, Menschenrechte sowie Entwicklungshilfe und eine Absage an Rassismus und Apartheid.

In dieser Phase war Australien sehr aktiv in der Schaffung und Stärkung internationaler Allianzen und Organisationen. Die Gründung der asiatisch-pazifischen wirtschaftlichen Zusammenarbeit (Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC) 1989 ging auf eine Initiative von Hawke zurück. Gleiches gilt für die 1986 gegründete »Cairns-Gruppe«, eine aus 19 Ländern bestehende Allianz großer Agrarproduzenten, die bei GATT/WTO-Verhandlungen zur Liberalisierung der Agrarmärkte gemeinsame Interessen vertritt. Die Regierung verteidigte andererseits aber auch die indonesische Annexion Osttimors 1975. Zwar war diese bereits von der Fraser-Regierung anerkannt worden, dennoch schlossen die Labor-Regierungen aus strategischen Gründen wichtige Verträge mit Indonesien und hielten sich mit Kritik an den andauernden Massakern und Menschenrechtsverletzungen zurück.

Die Howard-Regierung orientierte ihre Außenpolitik an anderen Maßstäben. Sie kritisierte, dass Labor die nationalen Interessen Australiens zu wenig beachtet habe, verschärfte die Einwanderungsgesetze und setzte auf eine vorbehaltlose Unterstützung der USA im »globalen Krieg gegen den Terror«. Den Wendepunkt markierte die australische Leitung von INTERFET, einer multilateralen Friedensmission im Auftrag der UN, die Gewaltausbrüche nach dem Unabhängigkeitsreferendum in Osttimor 1999 eindämmen sollte. Zwar konnte das Engagement noch im Sinne des alten Multilateralismus gesehen werden, der Tonfall der Howard-Regierung ließ es jedoch in einem anderen Licht erscheinen. Howard hatte nach seinem Amtsantritt 1996 bei jeder Gelegenheit die europäische Identität Australiens betont, auch wenn er hinzufügte, dass dies einer produktiven Zusammenarbeit mit asiatischen Ländern nicht im Wege stehe (Leaver 2001). Die Betonung kultureller Distanz, kombiniert mit dem forschen militärischen Engagement in Osttimor, ließ jedoch Warnsignale in mehreren südoasiatischen Ländern schrillen, am meisten natürlich in Indonesien.

Diese Position wurde in den Folgejahren ausgebaut. Australien trat gegenüber seinen Nachbarstaaten machtbewusster auf. Höhepunkt waren die Jahre 2003 und 2004, als Australien die regionale Eingreiftruppe RAMSI (Regional Assistance Mission to Solomon Islands) aufstellte, um im Bürgerkrieg auf den Salomonen zu intervenieren. Zwar geschah dies mit Zustimmung der salomonischen Regierung und vieler Inselstaaten, dennoch erzeugte es als nicht von den Vereinten Nationen mandatierte Intervention eine Unsicherheit darüber, inwieweit das ein Präzedenzfall für das künftige Verhältnis von Australien zu seinen Nachbarn sein könnte. Verschärft wurde die Unsicherheit durch die angespannten Beziehungen mit Papua-Neuguinea, bei der beide Seiten in den Verhandlungen um ein Entwicklungshilfepaket einiges diplomatisches Porzellan zerschlugen und in (neo-) koloniale Rhetorik verfielen, sowie mit Osttimor, als beide Länder eine offene Auseinandersetzung um die Ziehung ihrer Seegrenze führten (Lambach 2006). Ferner setzte die Howard-Regierung stark auf ihre Allianz mit den USA und beteiligte sich an der Irakinvasion 2003. Dies basierte auf Howards Überzeugung, dass Australien Teil einer globalen »Anglosphäre« sei, die die durch die angelsächsische Kultur geprägten Länder miteinander verbinde. Bald zirkulierte ein Slogan, der dem Premierminister (anscheinend fälschlicherweise) zugeschrieben wurde, wonach Australien der »Hilfssheriff« der USA in Südostasien sei (Leaver 2001, S.16).

Mit dem Labor-Wahlsieg 2007 setzte Premierminister Kevin Rudd neue Akzente. Rudd ist ein ehemaliger Diplomat und studierter Sinologe – deutlicher hätte der Wandel der australischen Außenpolitik kaum personifiziert werden können. Seine Regierung, ebenso wie die seiner zwischenzeitlichen Nachfolgerin Julia Gillard, besann sich auf die Tradition des »guten Weltbürgers« und begann die Beziehungen zu Indonesien, China und anderen südostasiatischen Ländern wieder zu stärken. Diese Hinwendung nach Asien verdeutlicht das 2012 erschienene Weißbuch der Regierung, »Australia in the Asian Century«. Darin wird Australien als Teil der asiatisch-pazifischen Region und als multikulturelle Einwanderungsgesellschaft dargestellt. Die Beziehungen zu den asiatischen Nachbarn werden als tiefgehend beschrieben, dennoch sieht das Weißbuch auf australischer Seite Entwicklungsbedarf: „Wir müssen unsere starken sozialen Fundamente, inklusive unserer nationalen Institutionen, unserer kulturellen Vielfalt und unserer nach außen blickenden Gesellschaft, verstärken.“ (Australian Government 2012, S.2) Dazu soll die Asien-Kompetenz der gesamten Bevölkerung durch eine prominentere Platzierung asiatischer Sprachen, Geschichte und Kulturen in den Curricula der Bildungseinrichtungen verbessert werden. Australien sieht sich in dem Weißbuch als Garant regionaler Stabilität, aber nicht mehr vorbehaltlos an Amerikas Seite, sondern durch bilaterales und multilaterales Engagement unter Einbeziehung der USA und Chinas.

Gleichwohl gibt es Gemeinsamkeiten zwischen den politischen Lagern (Baringhorst 2010, S.29). Beide teilen die Unterstützung für Freihandel, insbesondere für landwirtschaftliche Güter, deren Export für Australien eine wichtige Einnahmequelle ist. Beide möchten die enge Allianz mit den USA bewahren, wenngleich die Gewichtung unterschiedlich ausfällt. Auch stimmt man überein, dass die Handelsbeziehungen zu Ostasien ausgebaut werden sollten. Nicht zuletzt räumen beide Lager Indonesien eine Sonderstellung in der Außenpolitik ein; allerdings wird dieses bevölkerungsreiche Land von den Liberalen eher als latente Bedrohung verstanden, während Labor es eher als potenziellen Partner begreift.

Australische Sicherheitspolitik

Die australische Sicherheitspolitik baut auf zwei Schwerpunkte: Australien in seinen Beziehungen zu Asien sowie Australien als Hegemon im Südpazifik. Beide Schwerpunkte auszutarieren birgt die Gefahr von Gegensätzlichkeit, wie auch die aktuellen Rüstungspläne der Regierung zeigen.

2013 hat das Verteidigungsministerium ein neues »Weißbuch« herausgegeben. Darin richtet es die australische Verteidigungsstrategie auf die »indo-pazifische« Region aus – ein Neologismus, der die Region zwischen Ostafrika, Südasien und den pazifischen Inselstaaten südlich des Äquators beschreibt (Medcalf 2012). Von besonderer Bedeutung sei der Bogen, der Indien, Südostasien und Nordostasien verbindet. Der »Indo-Pazifik« wird als Region im Wandel dargestellt, die stark durch das amerikanisch-chinesische Verhältnis geprägt ist, was durch die sicherheitspolitische Hinwendung der USA zum asiatisch-pazifischen Raum verstärkt wird. Auch Indien wird als aufstrebende Regionalmacht wahrgenommen. Im Indo-Pazifik gibt es keine übergreifende Sicherheitsarchitektur, sondern eine Ansammlung subregionaler Arrangements. Die Interaktion in dieser Region zeigt sowohl Kooperation (z.B. in der ASEAN) als auch Konflikte (z.B. über Seegrenzen im Südchinesischen Meer). Das erzeugt ein komplexes Umfeld, auf das die australische Sicherheitspolitik nur begrenzten Einfluss ausüben kann.

Die australische Regierung ist daran interessiert, dass der regionale Wandel friedlich verläuft und dass die vorhandenen Interdependenzen zwischen den verschiedenen Nationen ausgebaut werden. Hier hat die Sicherheit des Schiffsverkehrs Priorität. Der Indische Ozean ist der wichtigste Schifffahrtskorridor weltweit (Australian Government 2013, S.13). Dazu setzt Australien auf eine Intensivierung seiner Beziehungen mit allen regionalen Mächten sowie eine Stärkung multilateraler Foren. Die Regierung sieht keinen Widerspruch zwischen ihrer Allianz mit den USA und einem guten Verhältnis mit China (Australian Government 2013, S.11). Besonderes Augenmerk gilt dem Inselarchipel in Südostasien, insbesondere Indonesien, da es der einzig realistische Ausgangspunkt für militärische Angriffe auf australisches Territorium ist und sieben der zehn größten Handelspartner Australiens in dieser Region liegen. Während Indonesien in früheren Berichten mehr oder weniger deutlich als Risiko dargestellt wurde, hebt das aktuelle Weißbuch stärker die Möglichkeiten zur kooperativen Sicherheit hervor.

In Ozeanien ist Australien die unumstrittene Hegemonialmacht. Lange Zeit war es nicht Willens, diese Rolle offen anzunehmen, und agierte zurückhaltend im Umgang mit den Inselstaaten. INTERFET und RAMSI stellten einen Kulturbruch dar. Seither wird die Region stärker als Gefahrenquelle gesehen und als potenzielle Operationsbasis von Terroristen, Kriminellen und Menschenschmugglern bezeichnet. Insbesondere zu Zeiten der Howard-Regierung kursierte der Begriff eines »Krisenbogens« („arc of instability“, vgl. Ayson 2007), der Australien umgebe. Unter der Labor-Regierung ist die Rhetorik gegenüber Ozeanien weniger konfrontativ geworden, die Bereitschaft zu militärischen Interventionen hat nachgelassen. Gleichwohl hebt das Verteidigungsweißbuch weiterhin die Risiken in der Region hervor, warnt vor dem wachsenden Einfluss anderer Mächte und fordert ein kontinuierliches Engagement: „[W]ir werden weiterhin eine Quelle wirtschaftlicher, diplomatischer und nötigenfalls militärischer Unterstützung sein müssen.“ (Australian Government 2013, S.15)

Dies stellt unterschiedliche Anforderungen an das australische Militär. Einerseits soll die Territorialverteidigung Priorität haben, andererseits möchte es Streitkräfte für Interventionen in Krisenstaaten der Region bereithalten. Ersteres erfordert der Geographie Australiens wegen eine weitreichende Luft- und Seeaufklärung sowie entsprechende Kapazitäten, um eventuelle Angriffe zu stoppen, letzteres erfordert bewegliche, mobile und flexibel ausgebildete Bodentruppen und Transportkapazitäten. So ist es wenig verwunderlich, dass es unterschiedliche Lager in der australischen Sicherheitspolitik gibt: Während die Traditionalisten die territoriale Verteidigung für wichtiger halten, fordern die Transformationalisten einen weiteren Umbau der Streitkräfte (Hirst 2007). Den Widersprüchen im Verteidigungsweißbuch merkt man die unterschiedliche Handschrift dieser beiden Lager an.

Neue Regierung – wohin geht die Reise?

Am 7. September 2013 wurde in Australien gewählt. Die Labor-Regierung verlor gegen eine Koalition von Oppositionsparteien unter Führung der Liberalen. Neuer Premierminister ist Tony Abbott. Im Wahlkampf hatte die Außen- und Sicherheitspolitik kaum eine Rolle gespielt. Zwar hatten beide Parteien eine Erhöhung des Verteidigungsetats in Aussicht gestellt, um die teuren Anschaffungen neuer Rüstungsgüter (z.B. U-Boote) zu finanzieren. Es ist jedoch unklar, ob dies angesichts anderer Wahlversprechungen umgesetzt wird.

Dennoch wird diese Wahl richtungsweisend für die australische Außenpolitik sein. Der bisherige Oppositionsführer Tony Abbott hat sich bislang nicht auf diesem Feld profiliert, ist aber ein ausgewiesener Konservativer; es ist zu erwarten, dass er sich an Howards Politik orientiert, um sich darüber das nötige Ansehen zu erarbeiten. Dies bedeutet eine bedingungslose Unterstützung der USA und eine vorsichtigere Position gegenüber China und anderen asiatischen Ländern. Nach ersten Äußerungen aus dem Kabinett wird auch mit einer härteren Linie in der Flüchtlingspolitik und einer Kürzung der australischen Entwicklungshilfe zu rechnen sein. In manchen Fragen wird sich zwar wenig ändern – beispielsweise legt auch der neue Verteidigungsminister David Johnston eine Priorität darauf, die freien Handelswege auf dem offenen Meer zu sichern. Dennoch hat sich die australische Wahlbevölkerung offenbar dafür entschieden, sich wieder stärker seiner europäischen Vergangenheit zu besinnen.

Literatur

Australian Government (2012): Australia in the Asian Century. White Paper. Canberra: Commonwealth of Australia.

Australian Government (2013): Defence White Paper 2013. Canberra: Commonwealth of Australia.

Ayson, Robert (2007): The »Arc of Instability« and Australia’s Strategic Policy. Australian Journal of International Affairs, Vol. 61, Nr. 2, S.215-231.

Baringhorst, Sigrid (2010): Australien. In: Andreas Dittmann/Wolfgang Gieler/Matthias Kowasch (Hrsg.): Die Außenpolitik der Staaten Ozeaniens: Ein Handbuch. Paderborn: Schöningh, S.23-40.

Hirst, Christian (2007): The Paradigm Shift: 11 September and Australia’s Strategic Reformation. Australian Journal of International Affairs, Vol. 61, Nr. 2, S.175-192.

Lambach, Daniel (2006): Security, Development and the Australian Security Discourse. Australian Journal of Political Science, Vol. 41, Nr. 3, S.407-418.

Leaver, Rod (2001): The Meanings, Origins and Implications of »The Howard Doctrine«. Pacific Review, Vol. 14, Nr. 1, S.15-34.

Medcalf, Rory (2012): A Term Whose Time Has Come: The Indo-Pacific. The Diplomat, 4. Dezember 2012.

Dr. Daniel Lambach ist Vertretungsprofessor für Internationale Beziehungen an der Universität Duisburg-Essen. Seine Forschungsschwerpunkte sind fragile Staatlichkeit, Territorialität sowie Sicherheits- und Entwicklungspolitik.