Bundeswehreinsätze im Inneren

Betriebswirtschaftliche Argumentation als Triebfeder

von Michael Berndt

Im Frühjahr diesen Jahres erregte Bundesinnenminister Schäuble Aufsehen mit seiner Forderung, die Bundeswehr verstärkt im Inland einzusetzen. Dabei dachte er an Großereignisse wie die Fußballweltmeisterschaft und an einen besonderen Beitrag der Bundeswehr zum Kampf gegen den Terrorismus. Die Argumentationskette: Die Bundeswehr verfügt über Fähigkeiten, die die Polizei nicht besitzt, diese Fähigkeiten müssen auch im Inland zur Terrorismusabwehr genutzt werden, und da Großereignisse immer auch die Gefahr terroristischer Anschläge in sich bergen, bietet sich ein Bundeswehreinsatz hier direkt an. Im Spätsommer sind diese Forderungen weitgehend aus den Medien verschwunden. Die Bundeswehrdiskussion wird beherrscht von der aktuellen Situation in Afghanistan und dem Einsatz vor der Küste des Libanon. Bundeswehreinsätze stellen sich wieder als Auslandseinsätze dar. Doch Schäubles Vorstellungen sind genau so wenig vom Tisch, wie das am 15.02.2006 vom Bundesverfassungsgericht für nicht grundgesetzkonform erklärte Luftsicherheitsgesetz. Im Entwurf des neuen »Weißbuchs zur Sicherheitspolitik«, das die Bundeskanzlerin zu einem wichtigen Arbeitsschwerpunkt der Bundesregierung für das Restjahr¹ erklärte, finden sich all diese Themen wieder. Was ist der Hintergrund für diese neue Debatte über die Erweiterung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr?

Bei der Diskussion über die Erweiterung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr erscheint es so, als ginge es der Bundesregierung um reine Machtpolitik und eine stärkere außenpolitische Rolle – auch im Verhältnis zu den USA und den anderen westeuropäischen Staaten. Wenn Exverteidigungsminister Struck von der Verteidigung Deutschlands am Hindukusch spricht, unterstreicht das diese These, es sagt aber noch nichts aus über die Hintergründe einer Erweiterung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr im Inneren unseres Landes. Bei Letzterem zeigt sich, dass nicht nur (Welt-)Ordnungsvorstellungen, Vorstellungen über die Rolle militärischer Gewalt und eine einseitige Sicherheitsdefinition bei der Erweiterung der Bundeswehr-Einsätze eine Rolle spielen, sondern auch eine betriebswirtschaftliche Zweck-Mittel-Logik.

In diesem Artikel geht es um den Zusammenhang zwischen dieser Zweck-Mittel-Logik und der Definition von Sicherheit,² darum, wie die Grenze zwischen Innerer und Äußerer Sicherheit zunehmend verwischt wird.

Verfassung wird ausgehöhlt

Im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland – in seiner mit den Notstandsgesetzen von 1968 festgelegten Fassung – heißt es in Artikel 87a: „(1) Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf… (2) Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt.“

Doch was lässt das Grundgesetz ausdrücklich zu? Im Normalzustand/Frieden lässt das Grundgesetz den Einsatz der Bundeswehr im Inland nur als humanitäre/technische Amtshilfe bei Naturkatastrophen und besonders schweren Unfällen zu (Art. 35). Im Ausland darf die Bundeswehr im Normalzustand nach Auslegung des Bundesverfassungsgerichtes von 1994 nur im Kontext von Systemen kollektiver Sicherheit zur Wahrung des Weltfriedens eingesetzt werden. Nach diesem Verständnis verbietet das Grundgesetz im Normalzustand sowohl den militärischen Einsatz der Bundeswehr im Inland, wie den rein nationalen Einsatz der Bundeswehr als militärisches Instrument im Ausland. Ausnahmeregelungen trifft das Grundgesetz für den Inlandseinsatz nur noch für die Fälle des inneren Notstandes und des Verteidigungsfalls. Nur während eines inneren Notstandes, nach Artikel 91, darf die Bundeswehr zur Unterstützung der Polizei beim Objektschutz und bei der Bekämpfung von organisierten und militärisch bewaffneten Aufständischen tätig werden (Art. 87a [4]). Und nur im Verteidigungsfall (Art. 115) darf die Bundeswehr zur Verkehrsregelung, zum Schutz ziviler Objekte und zur Unterstützung polizeilicher Maßnahmen (GG Art 87a [3]) eingesetzt werden.

Diese Regelungen scheinen klar, doch die Geschichte der Bundeswehreinsätze ist davon geprägt, dass die Einsatzmöglichkeiten zunehmend ausgedehnt wurden,³ einhergehend mit einer teils offenen, teils stillen Neuinterpretation der grundgesetzlichen Regelungen. Ein Ausdruck der offenen Neuinterpretation ist das Verfassungsgerichtsurteil von 1994.⁴ Während die sukzessiven Erweiterungen bei den Auslandseinsätzen zumeist von größeren öffentlichen Protesten begleitet wurden, trifft dies auf die Erweiterungen der Einsatzmöglichkeiten im Inneren kaum zu. Hier wurde eher im Stillen uminterpretiert und entsprechend gehandelt.

Zunächst wurde die Bundeswehr im Inland tatsächlich nur zur Amtshilfe bei Naturkatastrophen und Unfällen eingesetzt, z. B. bei diversen Hochwasserkatastrophen seit den 1960er Jahren. Später kamen Unterstützungseinsätze bei gesellschaftlichen Großereignissen und polizeilichen Großaktionen dazu. Amtshilfe mit Sanitätern und Transportkapazitäten wurden aktuell beim Weltjugendtag 2005⁵ und der Fußballweltmeisterschaft 2006⁶ geleistet, obwohl beide Ereignisse sicher nicht unter Naturkatastrophe oder besonders schweres Unglück eingereiht werden können. Für die Fußballweltmeisterschaft wurden außer den tatsächlich eingesetzten Kräften auch Einheiten bereit gehalten, die im Notfall zum Einsatz kommen sollten. Über die neutrale Amtshilfe gingen dann aber schon in den 1980er Jahren Inlandseinsätze der Bundeswehr hinaus, die als Hilfe bei der Durchsetzung bestimmter politisch umstrittener Projekte im Inland zu interpretieren sind. So unterstützte die Bundeswehr z.B. im Rahmen der Auseinandersetzungen um die Wiederaufbereitungsanlage in Wackersdorf die Polizei mit Hubschraubern zum Transport und zur Aufklärung⁷. Mit all diesen Erweiterungen änderte sich auch das eingesetzte Material. So wurden u.a. beim Hochwasser an Rhein, Main, Mosel und Saar 1995 auch Tornado-Kampfflugzeuge zur Luftaufklärung im Tiefflug eingesetzt.⁸ „Die Tornados konnten nach dieser Tiefflugerprobung ihrer neuen Aufklärungsgeräte … wenig später nach Bosnien verlegt werden“⁹ Auch die Auslandseinsätze begannen mit humanitärer Hilfe bei Naturkatastrophen, zuerst 1960 in Marokko. Und sie endeten (zunächst) bei der Möglichkeit, die Bundeswehr auch zum Kampf außerhalb der Landesverteidigung einzusetzen, wenn sie nur – wie das Verfassungsgerichtsurteil von 1994 festlegt – im Kontext von Systemen kollektiver Sicherheit – also nicht rein national – stattfinden und der Bundestag ihnen zustimmt.

Bei den Auslandseinsätzen sammelte die Bundeswehr Erfahrungen, von denen Schäuble u.a. jetzt auch bei Einsätzen im Inneren profitieren möchte. So praktizierte sie im Nachkriegs-Kosovo und im Rahmen der ISAF in Afghanistan Objektschutz und die Unterstützung polizeilicher Maßnahmen. Also genau das, was im Frühjahr diesen Jahres als Aufgabe für Inlandseinsätze in die Diskussion gebracht wurde.

Eine Gesamtbetrachtung der Erweiterungen fördert zu Tage, dass sie immer schrittweise durchgeführt wurden, so dass die jeweilige Bundestagsmehrheit sie mittragen konnte und es in der Bevölkerung keine riesigen Proteste gab. Jeder Schritt beinhaltet dabei aber bereits die Option auf den nächsten. Genau deshalb ist auch bei der neuerlichen Diskussion über den Bundeswehreinsatz im Inneren größte Skepsis angesagt.

Ökonomisierung und Sicherheitsdefinition

Die Forderung nach erweiterten Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr im Inneren wird zum einen begründet mit der veränderten Sicherheitslage und zum anderen damit, dass die Bundeswehr über Fähigkeiten verfügt, die die Institutionen, die im Inland für derartige Einsätze zuständig sind – so die Bundespolizei, die Landespolizeien, das THW, die Feuerwehren und die diversen medizinischen Institutionen –, nicht besitzen. Aufschlussreich ist dabei, dass nicht etwa der Bundesverteidigungsminister an erster Stelle die neuen Vorstellungen über den Inlandseinsatz der Bundeswehr in der Öffentlichkeit vertritt, sondern der Bundesinnenminister. Statt für die, in seinen Zuständigkeitsbereich fallende Bundespolizei neues Material zu fordern – was allerdings einer weiteren kritischen Diskussion bedürfte –, fordert er eine Neudefinition des Verteidigungsbegriffes.¹⁰

Hier zeigt sich, wie ökonomisiertes Denken Einzug in die sicherheits- und militärpolitischen Planungen genommen hat. Es geht nur noch um die Ziel-Mittel-Frage: Auf der einen Seite steht eine veränderte Rahmenlage, auf die reagiert werden muss. Auf der anderen Seite stehen bestimmte Mittel zur Reaktion zur Verfügung. Ist das Ziel, Schutz vor den neuen Sicherheitsgefahren, so sind die Mittel dazu optimal einzusetzen.¹¹ Diese verbetriebswirtschaftlichte Sichtweise wird nun auf die internen Planungen der Bundeswehr angewandt,¹² wie auch bei den Überlegungen zu neuen Einsatzmöglichkeiten. Dies ist allerdings kein Spezifikum der Sicherheits- und Militärpolitik, sondern Ausdruck einer Politikauffassung, die sich auch bezüglich anderen Politikfelder identifizieren lässt.¹³ Die Folge ist, dass der aus dem Grundgesetz herauslesbare Tenor einer Skepsis gegenüber dem militärischen Instrument, inkl. seiner Ein- und Beschränkungen, zunehmend ersetzt wird durch eine betriebswirtschaftliche Zweck-Mittel-Logik, in deren Rahmen Militär zu einem normalen – nahezu überall anwendbaren – Instrument unter anderen wird.

Diese ökonomische Logik findet sich dementsprechend genauso wieder im Konzept der Zivil-militärischen Zusammenarbeit in Afghanistan, wie in Deutschland während der Fußballweltmeisterschaft. Mit dem Kriterium des optimalen Mitteleinsatzes, wird es – scheinbar zwanghaft – notwendig, diesen auch optimal zu organisieren. Daraus folgt, dass in Friedenszeiten die Kooperation zwischen Bundeswehr und anderen Institutionen so organisiert werden muss, dass Dopplungen und lange Wege vermieden werden. Genau dazu fanden im Vorfeld der Fußballweltmeisterschaft diverse Übungen statt.

Sekundiert wird dies durch die Neudefinition der Sicherheitslage. Wird in der politischen Diskussion von einer Unsicherheit gesprochen, so wird suggeriert, dass es Ereignisse oder Entwicklungen gibt, die eine objektiv feststellbare Sicherheitsbedrohung für ein Objekt darstellen. Empirische Basis dieser scheinbar objektiven Feststellung sind dann z.B. artikulierte Absichten und identifizierte Potentiale des definierten Gegners. Zentrale Aufgabe der Regierenden ist es dann, Überlegungen anzustellen, wie dieser vorhandenen Bedrohung begegnet werden kann. In den letzten 50 Jahren haben sich aber die Kriterien für die Identifikation von Sicherheitsbedrohungen stark gewandelt¹⁴. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde (äußere) Sicherheit im wesentlichen über die militärische Bedrohung durch einen identifizierbaren Akteur mit identifizierbaren militärischen Fähigkeiten definiert. In den 1970er Jahren wurde der Sicherheitsbegriff dann – ausgehend von den Ölkrisen – zum ersten Mal erweitert. Als zusätzliche Gefahr wurden nun Entwicklungen wahrgenommen, die auf die Verwundbarkeit staatlich verfasster Gesellschaften durch Außeneinflüsse hindeuteten, z.B. die Abhängigkeit von Erdöllieferungen und damit die Verwundbarkeit im Energiebereich. Das Militärische in der Bedrohung wurde so einerseits relativiert, andererseits wurden zur Vorsorge gegen die neuen Bedrohungen gerade auch militärische Mittel in Betracht gezogen. Zu Beginn der 1990er Jahre fand dann ein zweiter Wandel statt. Unter dem Begriff des Risikos (für die eigene Sicherheit) wurde nun ein ganzes Konglomerat von Entwicklungen gefasst, denen es sowohl an Akteurscharakter wie an intendierter Bedrohung mangelte. Jegliche Entwicklung erschien nun sicherheitsrelevant. Was aber dabei der genuin militärische Beitrag zur Sicherheitsbewahrung sein sollte, blieb offen. Genau in diesem Sinne wurde in den Verteidigungspolitischen Richtlinien von 1992 festgestellt: „Diese Risiken sind aufgrund ihres Ursachencharakters nicht militärisch lösbar. Sie können auch nicht mit militärischen Potentialen ausbalanciert werden. Der mögliche Verlauf von Krisen und Konflikten lässt sich kaum nach Wahrscheinlichkeit und Bedrohungsgrad voraussagen.“¹⁵ Militär sollte also zur Risikovorsorge beitragen, obwohl es dazu nach amtlicher Auffassung gar nicht fähig war.

Mit dem 11.9.2001 kehrten dann – mit den Terroristen – wieder konkrete Akteure in die Sicherheitsdiskussion zurück, die Fähigkeiten und Absichten blieben aber diffus. Allerdings konnten nun diese Akteure herangezogen werden, um den Sicherheitsbegriff nochmals neu zu definieren. Zentral ist, dass diese Akteure und ihre verbrecherischen Aktionen den Ausgangspunkt lieferten, um Terroranschläge als kriegerische Akte zu definieren.¹⁶ Der Feind (im Sinne es eines klaren Gegners) kehrte so in die sicherheits- und militärpolitischen Planungen zurück. Es ist ein benennbarer Feind – wie diffus er auch immer sein mag. Das Problem mit diesem Feind ist, dass für ihn Landesgrenzen keine wesentlichen Schranken mehr darstellen. Die Definition der Terroranschläge als Krieg – und nicht mehr als kriminelle Akte¹⁷ – ermöglichte den umfassenden Einsatz des Militärs zur Terrorismusbekämpfung. Dieser Logik entspricht, dass Angesichts des internationalen Terrorismus eine Trennung von äußerer und innerer Sicherheit als nicht mehr problemadäquat erklärt wird, also auch nicht mehr die Beschränkung der Bundeswehr auf Friedens- und Verteidigungseinsätze außerhalb Deutschlands.

Hier wird deutlich, dass die konkrete Form der Definition von Sicherheitsbedrohungen letztlich von den politischen Entscheidungsträgern abhängt und davon, welche Instrumente diese zur Bedrohungsabwehr einsetzen wollen.¹⁸ D.h., nicht nur die Bedrohung ist Ausgangspunkt für die Auswahl der Instrumente, sondern auch das Interesse daran bestimmte Instrumente – und hier eben das Instrument Militär – einsetzen zu wollen wird zum Ausgangspunkt für die konkrete Definition der Bedrohung. Welche Entwicklungen in welcher konkreten Situation als Sicherheitsbedrohung definiert werden, hängt so auch damit zusammen, welche Gegenmittel und Strategien gerade durchgesetzt werden sollen.

Nun schließt sich der Kreis. Angesichts der identifizierten Gefahren und knapper Ressourcen erscheint es politisch eher durchsetzbar, das Militär zur Terrorismusbekämpfung einzusetzen, als im Inland anderen (zivilen) Institutionen entsprechend mehr Mittel zur Verfügung zu stellen oder in weit stärkeren Maße die Ursachen des Terrorismus zu bearbeiten. Indem das Militär zur entscheidenden Kraft im Kampf gegen den Terror erklärt wird, geht man auch der Frage aus dem Wege, ob es nicht adäquater – und langfristig auch kostengünstiger – wäre, die Ursachen des Terrorismus zu bearbeiten, als auf die Folgen zu schießen.

Die Verstetigung des Notstandes

Unter diesem Blickwinkel erscheint es nun durchaus folgerichtig, wenn demnächst erneut die Ausweitung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr im Inland auf die Tagesordnung gesetzt wird, spätestens dann, wenn es um die im Koalitionsvertrag¹⁹ festgehaltene Neuregelung des Luftsicherheitsgesetzes und die Einbringung eines Seesicherheitsgesetzes²⁰ inkl. der damit zusammenhängenden wahrscheinlich notwendigen Grundgesetzänderungen gehen wird.

Die ökonomische Zweck-Mittel-Logik führt zu einer Desensibilisierung gegenüber dem Mittel Militär und gleichzeitig führt die konkrete Sicherheitsdefinition zu scheinbar zwangsläufiger Aufgabenzuweisung an das Militär. Es wächst damit die Gefahr, dass mit der Neuregelung des Luftsicherheitsgesetzes und der Einführung eines Seesicherheitsgesetzes nicht nur kleinere Änderungen des Grundgesetzes verbunden sein werden. Nehmen wir das Terrorismusbekämpfungsgesetz und die Anti-Terror-Datei dazu, so droht ein gesellschaftlicher und politischer Zustand, der als Verstetigung des Notstandes interpretiert werden kann.

Anmerkungen

¹⁾ Vgl.: Bauchschmerzen bei Glaubensfragen. Trotz einer positiven Wirtschaftsentwicklung geht die große Koalition angeschlagen in Klausur, in: SZ 29.08.2006, S. 6.

²⁾ Auf den Zusammenhang zwischen Ordnungsvorstellungen, Sicherheitsbegriff und Gewaltdefinitionen bin ich an anderer Stelle schon eingegangen. Siehe: Berndt, Michael: Gewalt – Ordnung – Sicherheit. Die Trias zunehmender Gewöhnung an militärische Gewalt, in: Thomas, Tanja / Virchow, Fabian (Hrsg.): Banal Militarism. Zur Veralltäglichung des Militärischen im Zivilen (Cultural Studies: 13); Bielefeld 2006; S. 65-81.

³⁾ Siehe: Berndt, Michael: Einmal Hindukusch und zurück, in: Forum Wissenschaft 4/2006 (Im Druck).

⁴⁾ Zur Problematik dieses Urteils siehe: Lutz, Dieter S.: Seit dem 12.Juli 1994 ist die NATO ein System Kollektiver Sicherheit! Eine Urteilsschelte, in: Vierteljahresschrift für Sicherheit und Frieden (S+F) 4/1994; S. 186-188.

⁵⁾ Siehe dazu die Berichte auf der Domain: http://www.streitkraeftebasis.de (Download: 27.8.2006).

⁶⁾ Siehe dazu: http://www.fifawm2006.bundeswehr.de/portal/a/fifawm2006 (Download: 27.8.2006).

⁷⁾ Siehe: Amtshilfe der Bundeswehr bei Demonstrationen, in: ami (18:9-10) 1988; S. 77.

⁸⁾ Siehe dazu: Gose, Stefan: Bundeswehr im Inneren. Aufgeschoben ist nicht aufgehoben, in: ami (27:12) 1997; S. 49-54; hier S. 52.

⁹⁾ ebenda

¹⁰⁾ Siehe: Schäuble, Wolfgang: Ich kann die neuen Gefahren nicht ausblenden (Interview), in: SZ 8.4.2006; S. 10 und ders.: Das ist die WM und nicht der Kalte Krieg (Interview), in: Der Tagesspiegel 15.5.2006.

¹¹⁾ Schon ein Siebenklässler soll ja lernen, dass Wirtschaften bedeutet „die vorhandenen Mittel zur Bedürfnisbefriedigung möglichst wirksam (effizient) einzusetzen.“ (Riedel, Hartwig (Hrsg.); Politik & Co. Sozialkunde und Wirtschaft für das Gymnasien: Bd. 1: Jahrgangsband 7/8; Bamberg 2003; S. 91).

¹²⁾ Siehe dazu auch: Kantner, Cathleen / Richter, Gregor: Die Ökonomisierung der Bundeswehr im Meinungsbild der Soldaten. Ergebnisse der Streitkräftebefragung 2003 (Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr; SOWI-Arbeitspapiere: 139); Strausberg, Dezember 2004.

¹³⁾ Siehe dazu: Röttger, Bernd: Jenseits des Staates: Der Positivismus der Geschäftsführer, in: Berndt, Michael/ Sack, Detlef (Hrsg.): Global Governance? Voraussetzungen und Formen demokratischer Beteiligung im Zeichen der Globalisierung; Wiesbaden 2001; S. 147-161 und ders. Militarisierung der Politik – Entpolitisierung des Militärs. Reorganisation der Militärpolitik in der Weltzwangsgesellschaft. Beitrag zum Workshop »Deutsche Militärpolitik nach 1990« das Arbeitskreis Militärpolitikkritik der AFK am 2. und 3.7.2001 in Berlin.

¹⁴⁾ Siehe Daase, Christopher: Der erweiterte Sicherheitsbegriff und die Diversifizierung amerikanischer Sicherheitsinteressen. Anmerkungen zu aktuellen Tendenzen in der sicherheitspolitischen Forschung, in: PVS (32:3) 1991; S. 425-451 und ders.: Bedrohung, Verwundbarkeit und Risiko in der neuen Weltordnung, in: ami (21:7) 1991; S. 13-21.

¹⁵⁾ Bundesminister der Verteidigung 1992: Verteidigungspolitische Richtlinien für den Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung; Bonn (26.11.), 34 Seiten; hier S. 11.

¹⁶⁾ In der regierungsamtlichen deutschen Diskussion wird aber, ganz im Gegensatz zu der in den USA, der Begriff des Feindes explizit vermieden, obwohl er implizit, gerade über die Beteiligung an Militäraktionen im Kontext des NATO-Bündnisfalles immer mitschwingt.

¹⁷⁾ Das dies nicht zwangsläufig war, zeigt ein Blick auf Dokumente der EU und des UNO-Sicherheitsrates, die kurz nach dem 11.9.2001 verabschiedet wurden. So finden sich dort noch sowohl Formulierungen, die die Terroraktionen als „Terrorakte“ als auch als „Terrorangriffe“ titulieren. Die Titulierung „Angriff“ hat sich erst in der Folge durchgesetzt.

¹⁸⁾ Siehe: Wæver, Ole: Securitization and desecuritization, in: Wæver, Ole; Concepts of security; Copenhagen 1997; S. 211-256.

¹⁹⁾ Gemeinsam für Deutschland – mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom 11.11.2005; S. 116. (http://www.bundesregierung.de/Content/DE/__Anlagen/koalitionsvertrag,property=publicationFile.pdf, Download 1.8.2006).

²⁰⁾ Siehe: ebenda, sowie auch: Schutz vor Angriff an der Küste, in: SZ 30.3.2006; S. 6 und U-Boot-Einsatz nur im Extremfall, in: SZ 27.5.2006; S. 6.

Dr. Michael Berndt ist Friedensforscher. Er wohnt in Habichtswald bei Kassel.