Bundeswehrreform ohne Fundament

Neue Richtlinien schreiben Defizite fort

von Sabine Jaberg

Nicht einmal drei Monate im Amt legte Verteidigungsminister Thomas de Maizière am 18. Mai 2011 seine Verteidigungspolitischen Richtlinien (VPR) vor.¹ Damit setzt er nach kurzer Findungsphase das Tempo seines Vorgängers bei der Bundeswehrreform fort. Gilt das auch für seine Programmatik?

Bereits früh deutet de Maizière eine Akzentverschiebung an: „Wir denken uns die Bundeswehr“ – anders als zu Karl-Theodor zu Guttenbergs Zeiten – „nicht nur vom Einsatz her“.² Doch folgen diesem Bekenntnis auch konzeptionelle bzw. praktische Konsequenzen? Und vor allem: Geht der neue Minister Defizite der bisherigen Reformdebatte an? Die Beantwortung dieser Fragen setzt zunächst eine Bestandsaufnahme voraus.

Ineffizienz durch Überdimensionierung und Fehlstrukturierung

Zu Guttenberg hat sich dem Auftrag des Koalitionsvertrags, „Eckpunkte einer neuen Organisationsstruktur der Bundeswehr, inklusive der Straffung der Führungs- und Verwaltungsstrukturen“ ³ zu erarbeiten, mit Elan gewidmet. Bereits im Oktober 2010 legte die Strukturkommission ihren Abschlussbericht »Vom Einsatz her denken. Konzentration, Flexibilität, Effizienz«⁴ vor. Der keineswegs überraschende Befund lautet in fast allen behandelten Teilbereichen: Ineffizienz durch Überdimensionierung und Fehlstrukturierung. Einige Beispiele mögen dies illustrieren:

Derzeit bedürfe es – so die Fundamentalkritik der Kommission – 250.000 Soldatinnen und Soldaten, um gerade einmal 7.000 in den Einsatz zu bringen.⁵ Eine Erhöhung des durchhaltefähigen Einsatzpersonals auf 15.000 sei bei gleichzeitiger Reduzierung des Gesamtumfangs auf ca. 180.000 zu realisieren – die ca. 15.000 Freiwilligen eingerechnet, die sich nach Aussetzung der allgemeinen Wehrpflicht für maximal 23 Monate bei den Streitkräften verpflichten sollen. Dementsprechend müssten durch abgebaute Hierarchieebenen frei werdende Dienstposten konsequent so umgewandelt werden, dass sie Einsatzverbänden zur Verfügung stehen.⁶

Mittels Fokussierung aufs politische wie strategische Kerngeschäft, Zusammenführung von Kompetenzen, Beseitigung von Doppelstrukturen und Auflösung des Bonner Standorts ließe sich nach Meinung der Kommission die Anzahl der Dienstposten im Ministerium von über 3.000 auf unter 1.500 senken. Von siebzehn Abteilungen und Stäben blieben nur sieben übrig. Klarere Zuständigkeiten könnten herrschender »Verantwortungsdiffusion«⁷ entgegenwirken. Die gestraffte Führungskette reichte vom Verteidigungsminister über den zum Oberkommandierenden aufgewerteten Generalinspekteur und den Befehlshaber des Einsatzführungskommandos bis hin zu den Kräften vor Ort.⁸

Infolge eines komplexen Beschaffungsprozesses erhielten die Streitkräfte bislang die geforderte Ausrüstung zumeist weder im erforderlichen Zeit- noch im geplanten Kostenrahmen.⁹ Eine zentrale Einkaufsorganisation soll hier Abhilfe schaffen. Außerdem plädiert die Kommission für eine der Automobilbranche vergleichbare »Entwicklungspartnerschaft«¹⁰ zwischen Bundeswehr und deutscher wehrtechnischer Industrie. Unter dem Strich fordert sie mehr Export und weniger Kontrolle. In der Sprache der Kommission heißt dies: „Verzicht auf deutsche Sonderlösungen zugunsten international nutzbarer Produkte“ ¹¹ sowie „Angleichung der nationalen Rüstungsexportrichtlinien an europäische Standards“.¹²

Der Kardinalfehler: unreflektierte Strukturoptimierung

Auch wenn über die militärische Sinnhaftigkeit einzelner Empfehlungen, den erwarteten Spareffekt oder das Tempo bei Aussetzung der Wehrpflicht gestritten werden mag: Die Strukturkommission hat ihren Auftrag erfüllt. Für die Engführung auf Aspekte der Organisationsoptimierung trägt die Politik die Verantwortung. Gleiches gilt für die Ausblendung jener Fragen, die vor Beginn einer Strukturreform eigentlich beantwortet sein müssten:

Erstens: Welchen Bedrohungen gilt es zu begegnen? Das erfordert eine klare Analyse und Bewertung der gegenwärtigen wie zukünftigen sicherheits- und verteidigungspolitischen Lage.

Zweitens: Welchen Beitrag können Streitkräfte zur Problembewältigung prinzipiell leisten? Das verlangt nach sorgfältiger Auswertung der über zwanzigjährigen Erfahrung mit Auslandseinsätzen.

Und drittens: Wozu dürfen Streitkräfte überhaupt genutzt werden? Das ruft nach skrupulöser Erörterung der Legalität und Legitimität ihres Einsatzes.

Nach all dem sucht man im Bericht vergebens. Stattdessen bestreitet die Kommission in der Figur einer „volatile[n] sicherheitspolitische[n] Welt“ ¹³ geradezu die Möglichkeit einer realitätskonformen Begründung. Die ungewisse Lage verlange „nach Einsatzfähigkeit, ohne die möglichen Einsatzszenarien zu kennen“.¹⁴

Wie kommt die Kommission dann zu ihren Empfehlungen? Auf drei Wegen:

Sie bekundet erstens „Respekt vor den politischen und rechtlichen Vorentscheidungen zum Auftrag der Bundeswehr“,¹⁵ wie sie insbesondere im Weißbuch 2006 niedergelegt sind. Auf diese Weise übernimmt die Kommission zum einen das umfangreiche Bedrohungsspektrum und den damit verbundenen weit gefächerten Auftragskatalog:¹⁶ Er reicht von der Konfliktverhütung über die Unterstützung von Bündnispartnern und den Schutz Deutschlands sowie seiner Bürger und Bürgerinnen bis zu subsidiären Hilfsleistungen im In- und Ausland. Hinzu gesellen sich aktuelle Themen wie Schutz der See- und Handelswege gegen Piraterie sowie Abwehrmaßnahmen im »Cyberspace«.¹⁷ Zum anderen gilt der praktische Grundsatz fort, wonach Krisen möglichst vorgebeugt werden soll, um ihre Auswirkungen auf Distanz zu halten.¹⁸ Für all das möchte die Kommission der „politischen Führung möglichst viele Optionen über das gesamte Fähigkeitsspektrum bieten“ ¹⁹ – „umgehende Verfügbarkeit hochqualifizierter Streitkräfte“ ²⁰ inklusive. Politik gilt demnach als situatives Handeln in hochkomplexen Situationen, dem strategische Festlegungen eher abträglich sind.

Zweitens ersetzt die Kommission die akribische Ermittlung des sicherheits- und verteidigungspolitisch Notwendigen durch eine eher willkürliche Festlegung des politisch Gewollten. Im offiziellen Jargon heißt dies »level of ambition«.²¹ Nach Ansicht der Kommission müsse es „Anspruch der neuen Bundeswehr […] sein, maßgeblich zur Erfüllung der sicherheitspolitischen und militärischen Zielvorgaben der NATO und der Europäischen Union beizutragen“ ²² – und zwar ohne diese kritisch zu hinterfragen.

Damit wird drittens ein Teil der Verantwortung für die Reform ausgelagert. Der Umbau zugunsten der Einsatzkräfte resultiert zum einen aus der Prämisse, dass sich „Bündnissolidarität und Bündnisfähigkeit“ heute vor allem an „nachhaltigen Beiträgen zu verschiedenen Einsatzkontingenten bemessen“ ²³ lasse. Zum anderen geht es ums nationale Prestige. Bei der Festlegung des Gesamtumfangs von ca. 180.000 Soldatinnen und Soldaten sowie der Marge von 15.000 Einsatzkräften spricht Kommissionsmitglied General a.D. Karl-Heinz Lather ausdrücklich von einer „politischen Zahl“,²⁴ die sich an den Kapazitäten Großbritanniens, Frankreichs und Italiens orientiere. „Vom Einsatz her denken“ heißt offenkundig auch: Vom Bündnis her denken, Partnern nacheifern.

Die VPR 2011: altes Denken neu verpackt

Bereits zu Guttenberg hatte eine Überarbeitung der Verteidigungspolitischen Richtlinien (VPR) von 2003 angekündigt und danach ein neues regierungsgemeinsames Weißbuch in Aussicht gestellt.²⁵ Nun liegen wenigstens die VPR vor. Der Umbau der Streitkräfte erhält damit nachträglich ein politisches Fundament. Aber ist es belastbar genug, um das Reformprojekt zu tragen? Die Antwort bedarf eines Maßstabs. Im Folgenden wird geprüft, ob und inwieweit die VPR die dargelegten Wege verlassen, auf denen die Strukturkommission einer problemangemessenen Begründung des Streitkräfteauftrags ausgewichen ist.

Der erste Weg besteht in der Fortschreibung des im Weißbuch 2006 definierten Streitkräfteauftrags. Hier nehmen die VPR eine Korrektur vor. So steht nun nicht mehr die internationale Konfliktverhütung, sondern wieder die Landesverteidigung an erster Stelle des Aufgabenkatalogs.²⁶ Dieser Verschiebung wohnt das Potential zum Kurswechsel inne. Die Bundeswehr würde demnach an ihren verfassungsgemäßen Verteidigungsauftrag rückgebunden, der auf absehbare Zeit ihres Einsatzes nicht bedarf. Denn die „unmittelbare territoriale Bedrohung Deutschlands mit konventionellen Mitteln“ gilt als „unverändert unwahrscheinlich“.²⁷ Allerdings stehen dieser Lesart andere Aussagen entgegen. Zum einen wäre da die sperrige Formel von der „Landesverteidigung als Bündnisverteidigung im Rahmen der Nordatlantischen Allianz“.²⁸ Hinzu kommt die Einordnung der „Landesverteidigung im klassischen Sinne“ ²⁹ in die Kategorie des Heimatschutzes³⁰ – und der rangiert in der Aufgabenliste noch hinter der internationalen Konfliktverhütung und der Beteiligung an Operationen der EU auf dem vierten Platz.³¹ Bildhaft gesprochen: Der Inhalt »Landesverteidigung« wird aus dem Begriff der Landesverteidigung herausoperiert und in den Begriff des Heimatschutzes implantiert. Kurz: Bündnisverteidigung ist Landesverteidigung und steht auf Platz 1; Landesverteidigung ist Heimatschutz und liegt auf Platz 4. Zum anderen relativieren Ausführungen des Ministers die vorgenommene Reihung: Sie sei „keine Rangfolge“.³² Erst wenn es beim klassischen Thema der Landesverteidigung ernst würde – und nur dann – genieße diese erste Priorität.³³ Ohnehin bestimmen die „wahrscheinlicheren Aufgaben der internationalen Konfliktverhütung und Krisenbewältigung […] die Grundzüge der neuen Struktur der Bundeswehr“.³⁴ Was der Begriff der Landesverteidigung genau meint, ist in dieser Perspektive ebenso unerheblich wie die inhaltliche Füllung des Begriffs der Bündnisverteidigung, der in der NATO längst mehr umfasst als Abwehrmaßnahmen gegen militärische Angriffe.³⁵ Der im Weißbuch abgesteckte Rahmen bleibt faktisch unangetastet – zumal der praktische Grundsatz, Krisenfolgen gegebenenfalls mit Streitkräften auf Distanz zu halten, wieder in den VPR auftaucht.³⁶

Der zweite Weg der Kommission, sich einer Begründung zu entziehen, führt über die Kategorie der nationalen Zielvorgabe bzw. des »level of ambition«. Diese erfährt in den VPR als „ein wesentlicher fähigkeits- und strukturbestimmender Leitfaktor“ ³⁷ eine Aufwertung. Das Weißbuch 2006 fokussiert noch auf quantitative Ziele: Bis zu 14.000 Soldatinnen und Soldaten sollen gleichzeitig eingesetzt werden können – aufgeteilt auf bis zu fünf Krisengebiete.³⁸ Zwar schrauben die VPR diese Zahl auf realistischere 10.000 zurück. Allerdings formulieren sie offensiv eine qualitative Vorgabe: „die Fähigkeit zur Rolle als Rahmennation, an die sich Kontingente anderer Staaten mit Streitkräftebeiträgen anlehnen können“.³⁹. Entsprechende Kapazitäten verdienten sogar „besondere Berücksichtigung“.⁴⁰ Befestigt wird dieser zweite Weg durch ein Argumentationsmuster, das es bislang nur in einen Entwurf zum Weißbuch 2006 geschafft hat. Nunmehr gilt der Einsatz von Streitkräften offiziell als „Ausdruck nationalen Selbstbehauptungswillens“.⁴¹

Der dritte Weg, den die Kommission beschreitet, lagert Verantwortung für die Reform auf Bündnispartner aus. Die VPR setzen auch ihn fort: „Bündnissolidarität und ein verlässlicher, glaubwürdiger Beitrag zur Allianz sind Teil deutscher Staatsräson.“ ⁴² Zwar räumt der Minister ein, Bündnisinteressen seien nicht stets, sondern nur „meist zugleich unsere nationalen Sicherheitsinteressen“.⁴³ Diese Einschränkung bekräftigt geradezu das immanent stimmige Fazit der VPR, wonach „Entwicklungen in der Allianz […] die deutsche Verteidigungspolitik maßgeblich [bestimmen]“.⁴⁴ Umgekehrt erhofft sich Deutschland mehr Einfluss: „Nur wer Fähigkeiten für eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung anbietet, kann im Bündnis mitgestalten.“ ⁴⁵ Diesem Kalkül entsprechend deuten die VPR die Bereitschaft zu weiterem Entgegenkommen an. So sei zu analysieren, ob und inwieweit die Zusammenarbeit in Bündnissen „rechtlichen Anpassungsbedarf“ ⁴⁶ nach sich ziehe. Obwohl Klarstellungen fehlen, liegt vor allem ein Bezug zum jeher umstrittenen Parlamentsbeteiligungsgesetz (2005) nahe: Nach dem Alternativentwurf der FDP befände heute nicht das Plenum, sondern ein besonderer Ausschuss des Bundestags über heikle militärische Operationen. Hätten sich Vorstellungen des CDU-Sicherheitsexperten Eckart von Klaeden durchgesetzt, erhielte die Regierung zu Beginn jeder Legislaturperiode sogar eine Blanko-Vollmacht.⁴⁷ Vorschläge zur Erleichterung von Bundeswehreinsätzen und zur Beschneidung parlamentarischer Mitwirkungsrechte erleben möglicherweise bald eine Renaissance.

Fazit

Die VPR schreiben die sicherheits- und verteidigungspolitischen Grundannahmen der letzten zwanzig Jahre unbesehen fort. Damit fehlt der geplanten Bundeswehrreform ein zeitgemäßes Fundament. Die Streitkräfte bleiben auf absehbare Zeit jenseits ihres grundgesetzlichen Verteidigungsauftrags »normales« Instrument der Außenpolitik. Dementsprechend denkt das Ministerium weiterhin nicht von der Einsatzvermeidung, sondern vom Einsatz her, wenn auch in quantitativ bescheidenerem Rahmen als die Strukturkommission. Hier liegt bereits der auffälligste Unterschied – von der Reduzierung der fest eingeplanten Freiwilligen von 15.000 auf 5.000 einmal abgesehen.⁴⁸ „Töten und Sterben gehören“, so de Maizière faktisch zutreffend, „dazu“ ⁴⁹ – aber wofür? Den Schutz Deutschlands? Die Sicherheit der Handelswege? Den Zugang zu Rohstoffen? Die Übernahme internationaler Verantwortung? Mehr Mitsprache in der NATO? Die VPR schließen nichts davon aus.

Anmerkungen

¹⁾ Vgl.: Bundesministerium der Verteidigung: Verteidigungspolitische Richtlinien. Berlin, 18. Mai 2011. (zit.: VPR 2011).

²⁾ Interview mit Thomas de Maizière. In: Kompass, 4/2011, S.8 f; hier: S.9.

³⁾ Wachstum, Bildung, Zusammenhalt. Der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP vom 26. Oktober 2009, S.124.

⁴⁾ Bericht der Strukturkommission der Bundeswehr Oktober 2010: Vom Einsatz her denken. Konzentration, Flexibilität, Effizienz. (zit.: Strukturkommission).

⁵⁾ Vgl. ebd., S.10.

⁶⁾ Vgl. ebd., S.31.

⁷⁾ Ebd., S.34.

⁸⁾ Vgl. ebd., S.32 und S.11.

⁹⁾ Vgl. ebd., S.36.

¹⁰⁾ Ebd., S.36.

¹¹⁾ Ebd., S.38.

¹²⁾ Ebd., S.37.

¹³⁾ Ebd., S.18.

¹⁴⁾ Ebd., S.18.

¹⁵⁾ Ebd., S.23.

¹⁶⁾ Vgl. ebd., S.16 und Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr. Berlin: Bundesministerium der Verteidigung (zit.: Weißbuch 2006), S.72.

¹⁷⁾ Vgl. Strukturkommission, S.17.

¹⁸⁾ Vgl. ebd., S.16.

¹⁹⁾ Ebd., S.18.

²⁰⁾ Ebd., S.10.

²¹⁾ Vgl. Bundesministerium der Verteidigung: Grundzüge der Konzeption der Bundeswehr. Berlin, August 2004, S.24.

²²⁾ Strukturkommission, S.3.

²³⁾ Ebd., S.26.

²⁴⁾ Guttenberg: Bundeswehrreform binnen acht Jahren. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 27. Oktober 2010.

²⁵⁾ Vgl. Rede des Bundesministers der Verteidigung, Dr. Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg, anlässlich der Bundeswehrtagung am 22. November 2010 in Dresden, S.37.

²⁶⁾ Vgl. VPR 2011, S.11.

²⁷⁾ Ebd., S.1.

²⁸⁾ Ebd., S.11.

²⁹⁾ Ebd., S.15.

³⁰⁾ Vgl. ebd., S.15

³¹⁾ Vgl. ebd., S.11.

³²⁾ „Töten und Sterben gehören dazu“. Im Gespräch: Verteidigungsminister Thomas de Maizière (CDU). In: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 27. Mai 2011. (Zit.: Töten und Sterben)

³³⁾ Vgl. ebd.

³⁴⁾ VPR 2011, S.16.

³⁵⁾ Vgl. Aktives Engagement, moderne Verteidigung. Strategisches Konzept für die Verteidigung und Sicherheit der Mitglieder der Nordatlantikvertrags-Organisation, von den Staats- und Regierungschefs in Lissabon verabschiedet am 19./20. November 2010.

³⁶⁾ Vgl. VPR 2011, S.5.

³⁷⁾ Ebd., S.12.

³⁸⁾ Weißbuch 2006, S.90.

³⁹⁾ VPR 2011, S.16.

⁴⁰⁾ Ebd., S.16.

⁴¹⁾ Ebd., S.5.

⁴²⁾ Ebd., S.7.

⁴³⁾ Regierungserklärung des Bundesministers der Verteidigung, Dr. Thomas de Maizière, zur Neuausrichtung der Bundeswehr vor dem Deutschen Bundestag am 27. Mai 2011 in Berlin. (Bulletin der Bundesregierung; Nr. 54-1 vom 27. Mai 2011), S.3.

⁴⁴⁾ VPR 2011, S.7.

⁴⁵⁾ Ebd., S.10.

⁴⁶⁾ Ebd., S.6.

⁴⁷⁾ Vgl. Berthold Meyer (2004): Von der Entscheidungsmündigkeit zur Entscheidungsmüdigkeit. Nach zehn Jahren Parlamentsvorbehalt naht ein Beteiligungsgesetz. Frankfurt/M.: Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, HSFK-Report 4/2004, S.24-35.

⁴⁸⁾ Vgl. Bundesministerium der Verteidigung: Eckpunkte für die Neuausrichtung der Bundeswehr. Nationale Interessen wahren – Internationale Verantwortung übernehmen – Sicherheit gemeinsam gestalten. Berlin, 18. Mai 2011, Zi. 1.

⁴⁹⁾ Töten und Sterben, a.a.O.

Dr. Sabine Jaberg ist Dozentin am Fachbereich Human- und Sozialwissenschaften der Führungsakademie der Bundeswehr in Hamburg und Privatdozentin für Friedensforschung an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster.