Das Biowaffenübereinkommen

Fit für die Zukunft?

von Mirko Himmel

Das internationale »Übereinkommen über das Verbot biologischer Waffen« (BWÜ) trat 1975 in Kraft und verbietet die Entwicklung, Herstellung und Lagerung von Bio- und Toxinwaffen. Allgemein wird davon ausgegangen, dass die Biowaffenarsenale vollständig abgerüstet sind; daher findet das BWÜ im Vergleich zu anderen Rüstungskontrollverträgen gegenwärtig international relativ wenig politische Aufmerksamkeit. Das mag ein Zeichen für ein aktuell als gering empfundenes Bedrohungspotential sein, ist aber vor dem Hintergrund eines fehlenden Mechanismus zur Überprüfung des BWÜ nicht wirklich zu rechtfertigen. Die 8. Überprüfungskonferenz bietet daher die Möglichkeit, bestehende Defizite anzugehen und das BWÜ vor dem Hintergrund neuer Entwicklungen in der Bio- und Gentechnologie angemessen fortzuentwickeln.

Mit der im November 2016 stattfindenden 8. Überprüfungskonferenz zum BWÜ endet die fünfjährige Arbeitsphase, der so genannte intersessionale Prozess, zwischen den regelmäßig stattfindenden Überprüfungskonferenzen. Es ist also Zeit, einmal zurück zu blicken auf bisher Erreichtes und die Frage zu stellen, was von der kommenden Überprüfungskonferenz zu erhoffen ist.1

Das BWÜ: Abrüstung und Rüstungskontrolle biologischer Waffen

Biologische Waffen werden aufgrund ihres enormen Schadpotentials für Menschen, Tiere und Pflanzen zu den Massenvernichtungswaffen gezählt.2 Nach aktuellem Wissensstand kam es bisher nicht zu einem Einsatz dieser Waffen bei Kriegshandlungen zwischen Staaten.3

Das »Übereinkommen über das Verbot der Entwicklung, Herstellung und Lagerung bakteriologischer (biologischer) Waffen und von Toxinwaffen sowie über die Vernichtung solcher Waffen«4 wurde während der Abrüstungsverhandlungen über biologische und chemische Waffen in den 1960er Jahren als eigener Vertrag ausgekoppelt, am 10. April 1972 verabschiedet und trat am 26. März 1975 in Kraft. In Verbindung mit dem Genfer Protokoll von 1925, das den Einsatz chemischer und biologischer Waffen im Kriege verbietet, zielt das BWÜ also auf das Verbot biologischer Waffen ab. Es ist damit der erste Rüstungskontrollvertrag, der eine ganze Kategorie von Massenvernichtungswaffen verbietet.

Inzwischen wird davon ausgegangen, dass sämtliche Biowaffenbestände vollständig abgerüstet und Anlagen zur Entwicklung, Testung und Produktion biologischer Waffen demontiert oder für eine zivile Nutzung konvertiert wurden. Es gibt gegenwärtig keine sicheren Anzeichen oder Hinweise auf offensive Biowaffenforschung, daher wird die Bedrohung durch staatliche Biowaffenprogramme als gering angesehen. Das BWÜ ist somit vor allem noch ein präventiver Rüstungskontrollvertrag.

Wie wahrscheinlich ist eine Wiederaufrüstung mit biologischen Waffen?

Eine Antwort auf diese Frage zu geben ist nicht ganz einfach. Aus öffentlich zugänglichen Quellen ergeben sich keine Belege für Intentionen und (politische) Motivationen, biologische Rüstungsvorhaben wieder aufzunehmen. Geheimdienstliche Einschätzungen und Analysen aus Expertenkreisen weisen dennoch immer wieder auf eine Reihe verdächtiger Staaten hin, die im Verborgenen an biologischen Waffen forschen sollen – oder vielleicht auch nicht. Solange keine eindeutigen, nachvollziehbaren Belege vorgelegt werden, sind solche Informationen mit Skepsis zu behandeln. Zurzeit werden einschlägige Informationen aus öffentlich zugänglichen Quellen ohnehin nur außerhalb des BWÜ-Regimes systematisch erfasst und ausgewertet (z.B. durch Nachrichtendienste und einige wenige Nichtregierungsorganisationen), weil es im BWÜ hierfür keinen vertraglich vereinbarten Mechanismus gibt.5 Der Abwehr möglicher bioterroristischer Aktivitäten wird gegenwärtig ein großer Stellenwert beigemessen, was unter dem Gesichtspunkt des Vorsorge- und Schutzprinzips nicht zu kritisieren ist, solange die Investitionen in Abwehrforschung und Abwehrmaßnahmen in Relation zum Bedrohungspotential bleiben.6

Welche Überprüfungsmecha­nismen stehen zur Verfügung?

An dieser Stelle drängt sich die Frage auf, welchen Beitrag das BWÜ leisten kann, um zu erkennen, ob ein Staat an biologischen Waffen für Offensivzwecke arbeitet. Die illegitime Fortsetzung des sowjetischen Biowaffenprogramms beispielsweise wurde erst dann eindeutig bekannt, als die Sowjetunion (einer der Depositarstaaten des Abkommens!) 1992 selbst die Fortexistenz des Programms zugab und die Einstellung aller entsprechenden Arbeiten ankündigte. Hier wird eine der großen Schwächen des BWÜ offenbar: das Fehlen eines Mechanismus zur Überprüfung der Vertragstreue innerhalb des BWÜ-Regimes. Dem Vertrag wurde 1972 kein entsprechendes Instrument mit auf dem Weg gegeben. Es wurde zwar versucht, diese Schwäche nachträglich durch ein Zusatzprotokoll zu korrigieren. Die entsprechenden Verhandlungen scheiterten jedoch nach über sechs Jahren im Juli 2001 aus technischen, politischen und ökonomischen Erwägungen, u.a. am Widerstand der USA.7 Das ist um so bedauerlicher, weil heute nahezu alle in der Biotechnologie führenden Nationen Mitglied im BWÜ sind, sodass ein entsprechender Überprüfungsmechanismus ein mächtiges Werkzeug zur Kontrolle des BWÜ sein könnte.

Grundsätzlich ist die Arbeit an krankmachenden Mikroorganismen, Toxinen oder anderen, potentiell gefährlichen biologischen Stoffen auch nach dem BWÜ nicht verboten, sofern diese Arbeiten friedlichen Zwecken einschließlich der Verteidigung dienen. Die Defensivforschung findet allerdings in einer Grauzone statt: Sie ist erlaubt, es wurden aber keine Grenzen definiert für Art und Umfang dieser teils sehr laborintensiven Arbeiten, die auch Tests in Versuchskammern oder im Freien beinhalten können, also Arbeiten, wie sie in offensiven Biowaffenprogrammen ebenfalls durchgeführt würden.8 Dieses Dilemma der präventiven biologischen Rüstungskontrolle wird sich vermutlich nicht auflösen lassen, und es bleibt abzuwarten, ob die anstehende Überprüfungskonferenz durch verbindliche Regeln mehr Klarheit schaffen wird.

Gibt es neuartige BWÜ-relevante biologische Bedrohungen?

Nationale Experten, Vertreter aus dem akademischen Sektor und Mitglieder internationaler Organisationen berichten bei den Treffen zum BWÜ über aktuelle Entwicklungen, z.B. in der Gentechnologie, durch die neue Risikopotentiale entstehen könnten. Ein Beispiel ist das CRISPR/Cas9-System, eine künstliche Kombination von in der Natur vorkommenden Abwehrstoffen, die von Bakterien zum Abbau eingedrungener Fremd-DNA eingesetzt wird.9 Die legitime Anwendung dieser Technologie, z.B. in der Grundlagenforschung, erlaubt eine Veränderung des Erbgutes der Zielzellen mit einer Qualität und Schnelligkeit, wie sie bisher nicht möglich war. Ein Missbrauch des Verfahrens zur gezielten Veränderung krankmachender Mikroorganismen für nicht-friedliche Zwecke ist denkbar. Ähnlich wie in den späten 1960er/frühen 1970er Jahren, als die Gentechnik aufkam und gleichzeitig das Biowaffenübereinkommen verhandelt wurde, steht offenbar wieder der Eintritt in eine neue Phase der Nutzung von Biotechnologie bevor. Dabei fehlen dem BWÜ immer noch Instrumente zur Überprüfung der Vertragstreue – eine wiederkehrend frustrierende Situation!

Welche aktuellen Ansätze zur Verbesserung des BWÜ gibt es?

Im Jahr 2014 begann die Delegation der Russischen Föderation für den Vorschlag zu werben, wieder an einem Entwurf für ein Zusatzprotokoll zu arbeiten.10 Darunter ist nicht zwingend ein ausgefeilter Überprüfungsmechanismus für das BWÜ zu verstehen, weil dieser Punkt immer noch sehr strittig sein dürfte. Vielmehr setzen die Vorschläge auf eine Bündelung verschiedener Maßnahmen, beispielsweise die Einrichtung einer Organisation für das Verbot biologischer Waffen (OVBW) und politischer Entscheidungsgremien, wie eines Exekutivrates und einer Mitgliedsstaatenkonferenz. Ein Technisches Sekretariat könnte umfangreiche Aufgaben wahrnehmen, wie die Unterstützung der Mitgliedsstaaten bei der nationalen Implementierung des BWÜ, die Untersuchung eines vermeintlichen Einsatzes biologischer Waffen oder die kontinuierliche Beobachtung neuer Entwicklungen in Wissenschaft und Technik. Diese Vorschläge sind an den Aufbau und die Funktion der in Den Haag ansässigen »Organisation für das Verbot chemischer Waffen« (OVCW) angelehnt. Ob die einzurichtende OVBW im Detail eine andere Struktur und Aufgabenverteilung benötigte, wäre Bestandteil der Verhandlungen über ein Zusatzprotokoll.

Dieser Vorschlag Russlands bringt einerseits neue Bewegungen in die notwendige Diskussion über die Stärkung des BWÜ, andererseits wird er von einigen Mitgliedsstaaten kritisch beurteilt. So tun sich bereits jetzt Schlupflöcher auf, beispielsweise wenn die Mitgliedsstaaten wie vorgeschlagen dem Zusatzprotokoll nach dem Prinzip der Freiwilligkeit beitreten. Das birgt die Gefahr, ein »Übereinkommen« eigener Art innerhalb des BWÜ zu schaffen, und kann angesichts der erforderlichen, teilweise intrusiven Elemente eines wirksamen Zusatzprotokolls keine Lösung sein. Der Vorschlag Russlands ist zwar nicht die einzige Aktivität von Mitgliedsstaaten bzw. -gruppen im Vorfeld der 8. Überprüfungskonferenz, kommt aber zumindest in den Formulierungen den erforderlichen substantiellen Verbesserungen des BWÜ nahe.

Ein Zusatzprotokoll ohne Überprüfungsmechanismen?

Bislang werden offene Fragen, z.B. zur Intention hinter bestimmten Aktivitäten in der Bioverteidigungsforschung oder zu Biotechnologiekapazitäten mit potentiell doppeltem, zivil-militärischem Einsatzzweck in einem Land, durch bi- und multilaterale Konsultationen geklärt. Solche Klärungen gestalten sich aber für nicht direkt Beteiligte innerhalb und außerhalb des BWÜ-Regimes vollkommen intransparent. Ein Überprüfungsmechanismus, der z.B. vertraglich vereinbarte Inspektionen erlaubt, wird aber weiterhin auf Widerstand stoßen, weil technische Probleme oder Fragen zum Schutz von intellektuellem Eigentum in der Biotechnologie oder zur Übernahme von Inspektionskosten nicht einfach zu lösen sind. Um effektiv zu sein, wären vereinbarte Maßnahmen so intrusiv wie möglich zu formulieren, auch das wird z.Z. kaum durchsetzbar sein.

Ein vorläufiger Kompromiss wäre die Fokussierung auf die Inspektion ausgewählter biotechnologischer Anlagen (einschließlich relevanter Impfstoffproduktionseinrichtungen), in denen beispielsweise Mikroorganismen unter kontrollierten Bedingungen in einem Bioreaktor und in Volumina oberhalb des üblichen Labormaßstabes kultiviert werden.11 Dieser Vorschlag mag Lücken aufweisen und würde nicht zwangsläufig zur Aufdeckung vertraglich verbotener Aktivitäten führen. Für einen (staatlichen) Akteur mit nicht-friedlichen Absichten würden aber die Kosten für umfänglich zu verschleiernde Forschungs-, Entwicklungs- und Produktionsaktivitäten erheblich steigen.

Es wäre daher abzuwägen, ob die finanziellen und politischen Kosten für Inspektionsmaßnahmen am Ende nicht marginal sind im Verhältnis zu dem Zugewinn an Sicherheit und vor allem an Transparenz, ohne die Vertrauensbildung zwischen den Akteuren im BWÜ schwierig zu erzielen bleibt.

Was ist von der 8. Überprüfungs­konferenz zu erwarten?

Aufgrund der gegenwärtig volatilen außen- und sicherheitspolitischen Lage weltweit lässt sich schwer abschätzen, zu welchen Ergebnissen die 8. Überprüfungskonferenz kommen wird. Von einer zurückhaltenden Fortentwicklung des Übereinkommens bis hin zu überraschenden Vorstößen einzelner Staaten bzw. Staatengruppen ist alles möglich. Folgende Entwicklungen könnten einzeln oder in Kombination eintreten:

• Der bisher nur beschränkt erfolgreiche intersessionale Prozess wird mangels Alternative bis zur 9. Überprüfungskonferenz fortgeführt, ggf. mit veränderter Agenda und Schwerpunktthemen. Dies käme einem Stillstand im Entwicklungsprozess des BWÜ gleich.
• Der intersessionale Prozess wird ersetzt durch die Einrichtung einer/mehrerer Offener Arbeitsgruppen zur Bearbeitung konkreter Themen (z.B. Entwicklung eines Mechanismus zur Gewinnung und Nutzbarmachung von Informationen aus Wissenschaft und Technik innerhalb des BWÜ-Regimes). Deutschland und die EU sind bereits aktive Unterstützer dieses begrüßenswerten Ansatzes.
• Der so genannte Peer-Review-Prozess wird weitergeführt mit dem Ziel, eine steigende Anzahl Vertragsstaaten in das freiwillige System wechselseitiger Vor-Ort-Besuche von relevanten Einrichtungen einzubinden und so die Transparenz im BWÜ zu erhöhen. Dieser Ansatz könnte durch die Weiterführung gemeinsamer Übungen zur Untersuchung vermeintlicher Einsätze biologischer Waffen im Rahmen des Generalsekretärsmechanismus der Vereinten Nationen ergänzt werden. In beiden Fällen bringt Deutschland sich bereits aktiv ein und stärkt somit diese interessanten Ansätze.
• Die Stärkung der kleinen BWÜ-Implementationsunterstützungseinheit (ISU, ausgestattet mit drei Personen) durch mehr personelle und infrastrukturelle Mittel würde die Wahrnehmung erweiterter Aufgaben, wie Informationssammlung und Aufbereitung für die Nutzung durch die Vertragsstaaten, innerhalb des BWÜ ermöglichen. Die ISU ist prädestiniert dafür, eine verbesserte und entsprechend mandatiert auch aktivere Rolle in der Koordination von Aktivitäten im BWÜ zu übernehmen.
• Die Implementierung klar definierter Maßnahmen, um die internationale Zusammenarbeit in der friedlichen Nutzung der Biotechnologie im Sinne von Artikel X des BWÜ zu stärken, wird vereinbart. Die Diskussionen um Artikel X verliefen in der Vergangenheit nicht unproblematisch, bieten aber die Chance, einen weiteren Mehrwert des BWÜ für einige Mitgliedsstaaten zu generieren, indem ihr Kooperationsbedarf besser mit den verfügbaren Angeboten in Ländern mit gut entwickelter Biotechnologie zusammengebracht wird. Das Kooperationsgebot im BWÜ war sicherlich auch als Lockmittel gedacht, um möglichst viele Staaten in den Vertrag zu holen (selbst wenn sie kein Biowaffenprogramm hatten), und weniger als ein Instrument der Entwicklungshilfe angelegt. Dieser kooperative Geist könnte für Verhandlungen über Maßnahmen zur Stärkung des BWÜ wieder belebt werden.
• Es wird tatsächlich eine Arbeitsgruppe mit dem Mandat zur Ausarbeitung von Entwürfen für vertraglich bindende Instrumente zur Stärkung des BWÜ (z.B. durch ein Zusatzprotokoll) ausgestattet, und diese Arbeitsgruppe arbeitet die Entwürfe bis zur 9. Überprüfungskonferenz aus. Das sollte für alle Vertragsstaaten weiterhin das anzustrebende Ziel bleiben!

Die zurückliegenden Erfahrungen mit den Treffen zum BWÜ lassen es als wenig wahrscheinlich erscheinen, dass der intersessionale Prozess einfach wie gehabt fortgesetzt wird. Vielleicht gelingt es den Mitgliedsstaaten vor diesem Hintergrund bei dieser Überprüfungskonferenz, die Chance für eine substanzielle Stärkung des Biowaffenübereinkommens wirklich zu nutzen. Die Welt hätte einen verbesserten Schutz vor einer Wiederaufrüstung biologischer Waffen verdient!

Anmerkungen

1) Der Beitrag spiegelt die eigene Meinung des Autors wieder.

2) Biologische Waffen bestehen aus einem biologischen Kampfstoff (v.a. Bakterien, Viren, Pilze oder biologische Toxine, die jeweils waffentauglich gemacht wurden) und einem Träger- und Ausbreitungssystem (z.B. zum Versprühen lungengängiger Biokampfstoffe).

3) Jeremias, G; Himmel, M. (2015): Biologische Waffen. In: Jäger, T. (Hrsg.): Handbuch der Sicherheitsgefahren. Wiesbaden: Springer Fachmedien, S. 275-285.

4) Eine deutsche Übersetzung des BWÜ stellt die Schweizerische Eidgenossenschaft unter admin.ch/ch/d/sr/c0_515_07.html zur Verfügung.

5) Es bleibt den Mitgliedstaaten allerdings vorbehalten, unter Verwendung relevanter Informationen innerhalb des BWÜ aktiv zu werden, um z.B. bestimmte Erkenntnisse untereinander zu debattieren, Deklarationen abzugeben oder einen politischen Entscheidungsprozess zu initiieren.

6) Es mag als Paradoxon biologischer Waffen gelten, dass sie einerseits von vielen Experten für im Grunde untauglich für die moderne Kriegsführung gehalten werden, andererseits aber ihre bloße Erwähnung als Begründung für massive Abwehrforschung dient, deren Ausmaß in einigen Staaten, beispielsweise in den USA, über das für einen potentiellen Bioterroristen technisch Machbare überraschend deutlich hinauszugehen scheint.

7) Zu den Hintergründen und Implikationen dieser Entscheidung siehe z.B. Hunger, I. (2005): Biowaffenkontrolle in einer multipolaren Welt – Zur Funktion von Vertrauen in internationalen Beziehungen. Frankfurt/New York: Campus.

8) Es soll den Wissenschaftlern und Militärangehörigen in diesen Forschungseinrichtungen sowie den politisch Verantwortlichen keinesfalls die Fähigkeit zur Entscheidung über die (ethisch) vertretbaren Grenzen dieser Arbeiten abgesprochen werden. Aber gelegentlich drängt sich der Eindruck auf, dass dies die einzige Sicherheitsbarriere wäre, die in der Praxis greifen würde, um einen ausufernden Wettlauf zwischen der Generierung neuer biologischer Bedrohungspotentiale und der Entwicklung entsprechender Abwehrmechanismen zu verhindern. Das BWÜ würde dazu formal keinen Beitrag leisten.

9) Ledford, H. (2015): CRISPR, the Disruptor. Nature Bd. 522 Nr. 7554, S. 20-24.

10) Das Papier »Strengthening the BWC through a legally binding instrument« ist auf der Webseite des Genfer Büros der Vereinten Nationen (unog.ch) unter »BWC Meeting of Experts 2014« und dort unter dem »Side Event« vom 5. August 2014 zu finden.

11) Der Einsatz von Bioreaktoren ist keinesfalls zwingend für die Biokampfstoffproduktion. Eine Alternative wäre es z.B., eine Batterie von Schüttelkolben oder bei viralen Erregern eine große Anzahl Hühnereier zur Anzucht zu verwenden. Schwellenwerte vorzugeben ist zudem eine unflexible Maßnahme und sollte nicht über die Unsicherheit hinwegtäuschen, ob damit wirklich alle relevante Anlagen erfasst werden, erscheint aber aus regulatorischer Sicht als ein tragbarer Kompromiss.

Dr. Mirko Himmel ist Biochemiker und arbeitet in der Forschungsstelle Biologische Waffen und Rüstungskontrolle am Carl Friedrich von Weizsäcker-Zentrum für Naturwissenschaft und Friedensforschung der Universität Hamburg.