Das Parlament als Friedenswächter?

Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts

von Martin Kutscha

Am 30. Juni 2009 verkündete das Bundesverfassungsgericht das Urteil im Zusammenhang mit den – u.a. von der Bundestagsfraktion »Die Linke« – eingereichten Verfassungsbeschwerden gegen das Zustimmungsgesetz zum Lissabon-Vertrag. Hinsichtlich zukünftiger militärischer Interventionen der EU sieht das Gericht im Deutschen Bundestag das zentrales Gremium um sicherzustellen, dass diese in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz erfolgen – eine idealistische Sichtweise.

Ursprünglich als reine Wirtschaftsorganisation gegründet, etabliert sich die EG/EU inzwischen mehr und mehr auch als Militärmacht. Schon im Vertrag von Amsterdam aus dem Jahre 1997 wurde die „schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik“ gefordert (Art. 17 Abs. 1 EU-Vertrag). Ab 1998 wurden dann durch Beschlüsse des Rates Schritt für Schritt verschiedene Untergremien und Einrichtungen geschaffen, die sich mit der Entwicklung und Koordinierung der militärischen Komponente befassen.¹ 2001 erhielt die Europäische Union einen eigenen Militärstab, und bereits im Jahre 2003 fanden die ersten Militäreinsätze unter dem Signum der EU statt, nämlich »Concordia« in Mazedonien und »Artemis« im Kongo.²

Zur Legitimation solcher Einsätze auch für die Zukunft sollen entsprechende Bestimmungen im 2007 ausgehandelten Vertrag von Lissabon, der an die Stelle des gescheiterten Verfassungsvertrages treten soll, dienen: Zwar bekennt sich die Union in Art. 3 Abs. 1 des neuen EU-Vertrages u. a. zur Förderung des Friedens. Art. 42 Abs. 1 dieses Vertrages enthält jedoch eine Ermächtigung zu „Missionen außerhalb der Union zur Friedenssicherung, Konfliktverhütung und Stärkung der internationalen Sicherheit in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen. Sie erfüllt diese Aufgaben mit Hilfe der Fähigkeiten, die von den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden“. Noch deutlicher spricht dann Art. 43 Abs. 1 des Vertrages von „Kampfeinsätzen im Rahmen der Krisenbewältigung einschließlich Frieden schaffender Maßnahmen und Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten. Mit allen diesen Missionen kann zur Bekämpfung des Terrorismus beigetragen werden, unter anderem auch durch die Unterstützung für Drittländer bei der Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet“.

Die friedenspolitische Brisanz dieser Ermächtigungen folgt aus der Konturlosigkeit solcher Begriffe wie »Krisenbewältigung« oder »Terrorismus« – Krisen und Terrorismus kann es schließlich auf den verschiedensten Schauplätzen rund um die Welt und aus ganz unterschiedlichen Ursachen geben. Richtig schreibt ein Kritiker des Vertrages: „Der Begriff des Terrorismus ist ungeklärt und unklar. Mit der Annahme des Terrorismus lässt sich daher jeder Einmarsch in ein Drittland und die Besetzung eines Drittlandes rechtfertigen. Damit misst sich die Union ein Recht zum Kriege (ius ad bellum) zu, das sie zu Angriffskriegen ermächtigt, welche mit den oben genannten Zwecken nicht gerechtfertigt werden können. Das Gewaltverbot ist ein Grundpfeiler des modernen Völkerrechts (Art. 2 Abs. 1 UNO-Charta). Es verbietet Interventionen, auch die humanitäre Intervention. Der Weltfrieden rechtfertigt den Einsatz militärischer Gewalt auch nur, wenn dies der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen beschließt (Art. 42 UNO-Charta)“.³

Nicht weniger bedenklich ist die Bestimmung in Art. 42 Abs. 3 des Vertrages: „Die Mitgliedstaaten verpflichten sich, ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern“. Damit enthält der Vertrag von Lissabon eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur militärischen Aufrüstung, die alle Abrüstungsschritte der Vergangenheit ad absurdum führt.

Die hier dargestellten problematischen Bestimmungen des Vertrags von Lissabon zur künftigen Militärpolitik der EU sowie die Festschreibung der „offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ veranlasste die Bundestagsfraktion der Partei »Die Linke«, gegen das deutsche Zustimmungsgesetz ein Organstreitverfahren beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe anhängig zu machen. Gerügt wurde von der Fraktion u. a., dass mit einer Beteiligung Deutschlands an Militäreinsätzen der EU, zu denen der Vertrag von Lissabon ermächtige, die in Art. 26 des Grundgesetzes normierte Verpflichtung zur Friedensstaatlichkeit missachtet werde. Mit Recht wurde in der Antragsschrift auch daran erinnert, dass die deutschen Streitkräfte nach Art. 87a Abs. 2 des Grundgesetzes grundsätzlich auf die Aufgabe der Verteidigung beschränkt sind. Soweit Soldaten der Bundeswehr im Rahmen eines internationalen „Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit“ gemäß Art. 24 Abs. 2 des Grundgesetzes eingesetzt werden, müssen die verfassungsmäßig vorgeschriebene Zweckbestimmung dieser Systeme, nämlich die „Wahrung des Friedens“ , sowie die verbindlichen Regeln dieses System, also insbesondere das prinzipielle Gewaltverbot der UNO-Charta, strikt eingehalten werden.⁴ Durch die militärpolitischen Ermächtigungsnormen des Vertrags von Lissabon, so die Kritik der Bundestagsfraktion, würde die Geltung dieser verpflichtenden Vorgaben des deutschen Grundgesetzes in gravierender Weise in Frage gestellt.

Nachdem auch von anderer Seite Verfassungsbeschwerden gegen das Zustimmungsgesetz zum Lissabon-Vertrag erhoben worden waren, verkündete das Bundesverfassungsgericht sein Urteil schließlich am 30. Juni 2009⁵: Das Zustimmungsgesetz selbst sei mit dem Grundgesetz vereinbar, allerdings müsse das die Mitwirkungsrechte von Bundestag und Bundesrat in EU-Angelegenheiten regelnde Begleitgesetz geändert werden, da es den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Mitwirkung dieser deutschen Verfassungsorgane nicht genüge.

Ermahnungen aus Karlsruhe

In seinem Kern versucht das umfangreiche Urteil des höchsten deutschen Gerichts, den Vertrag von Lissabon durch die Brille des deutschen Grundgesetzes zu lesen und zu interpretieren. Recht deutlich werden die Demokratiedefizite des Entscheidungssystems der EU benannt, die auch nicht durch eine partielle Stärkung der Rechte des europäischen Parlaments wettgemacht würden. Im Gegensatz zu den vollmundigen Beteuerungen vieler Politiker konstatiert das Gericht nüchtern: „Der Vertrag von Lissabon führt nicht auf eine neue Entwicklungsstufe der Demokratie“.⁶ In Anbetracht dieser Situation verspricht sich das Bundesverfassungsgericht Abhilfe durch eine Stärkung der Mitwirkungsrechte der nationalstaatlichen Parlamente⁷ sowie durch das Kontrollrecht der Verfassungsgerichtsbarkeit, um den „unantastbaren Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes“⁸ vor einer Preisgabe bei weiteren Integrationsschritten der EU bewahren zu können.

Nicht ohne ein gewisses Pathos erinnert das Gericht an die Aussagen unserer Verfassung zur Friedenswahrung: „Die Präambel des Grundgesetzes betont nach den Erfahrungen verheerender Kriege, gerade auch unter europäischen Völkern, nicht nur die sittliche Grundlage verantworteter Selbstbestimmung, sondern auch den Willen, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen….Das Grundgesetz will die Mitwirkung Deutschlands an internationalen Organisationen, eine zwischen den Staaten hergestellte Ordnung des wechselseitigen friedlichen Interessenausgleichs und ein organisiertes Miteinander in Europa….Es bricht mit allen Formen des politischen Machiavellismus und einer rigiden Souveränitätsvorstellung, die noch zu Beginn des 20. Jahrhunderts das Recht zur Kriegsführung – auch als Angriffskrieg – für ein selbstverständliches Recht des souveränen Staates hielt“.⁹ Diesen historisch wohlbegründeten Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts kann nur zugestimmt werden.

Im Hinblick auf die oben dargestellten Ermächtigungen im Lissabon-Vertrag zu militärischen »Missionen« einschließlich von „Kampfeinsätzen im Rahmen der Krisenbewältigung“ legt das Gericht dann allerdings eine erstaunliche Lesart zu Grunde: „Der Wortlaut des Vertrags von Lissabon verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht, nationale Streitkräfte für militärische Einsätze der Europäischen Union bereitzustellen“.¹⁰ Aber sollen die militärischen »Missionen« der Union nach Art. 42 Abs. 1 des EU-Vertrages nicht gerade „mit Hilfe der Fähigkeiten, die von den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden“, durchgeführt werden? Und was bedeutet die in Abs. 3 desselben Artikels enthaltene Verpflichtung der Mitgliedstaaten, „ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern“? Es ist zwar richtig, dass schon wegen des im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik geltenden Einstimmigkeitsprinzips kein Mitgliedstaat gegen seinen Willen zu einer Beteiligung an einer militärischen Operation der EU verpflichtet werden könnte¹¹; aber kann es als erwiesen gelten, dass der im Rat anwesende Regierungsvertreter Deutschlands bei Abstimmungen dem Friedensgebot des Grundgesetzes immer strikte Beachtung zollt? Die Beteiligung Deutschlands an der Bombardierung Jugoslawiens im Jahre 1999 ohne ein Mandat des UNO-Sicherheitsrates¹² gibt insoweit wenig Anlass zu Optimismus hinsichtlich der Verfassungstreue der verantwortlichen Politiker.

Das Bundesverfassungsgericht setzt seine Hoffnungen indessen auf den Bundestag, der jedem Einsatz bewaffneter Streitkräfte seine Zustimmung erteilen muss. Dieser Parlamentsvorbehalt für solche Militäreinsätze ist nicht explizit im Grundgesetz verankert, sondern zuerst im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 zu den Bundeswehreinsätzen in der Adria, in Somalia sowie in AWACS-Flugzeugen statuiert worden.¹³ Die verfassungsrechtliche Problematik von Bundeswehreinsätzen im Ausland wurde damit, so die berechtigte Kritik, auf eine bloße Kompetenzfrage reduziert.¹⁴ Die Bundeswehr ist danach ein »Parlamentsheer«, wie das Bundesverfassungsgericht inzwischen in mehreren Entscheidungen betont hat.¹⁵ Nach dem Urteil zum Vertrag von Lissabon soll sich daran auch nichts ändern, wenn Bundeswehreinsätze im Rahmen von militärischen »Missionen« der EU stattfinden. Dieser verfassungsrechtlichen Bindung soll sich die Bundesregierung auch bei ihrer Mitwirkung an Entscheidungen der EU-Organe nicht entziehen können: Der deutsche Vertreter im Rat sei „von Verfassungs wegen verpflichtet, jeder Beschlussvorlage die Zustimmung zu verweigern, die den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt des Grundgesetzes verletzen oder umgehen würde“.¹⁶

Ein parteiischer Wächter

Es bleibt aber zu fragen, ob sich der vom Bundesverfassungsgericht statuierte Parlamentsvorbehalt überhaupt als Korrektiv für die Militärpolitik der Regierung eignet. Schließlich hat der Deutsche Bundestag bisher zu jedem der inzwischen über 50 Anträge der Bundesregierung, bewaffnete Bundeswehreinheiten auf bestimmten Schauplätzen im Ausland einzusetzen, sein Placet erteilt.¹⁷ Abgeordnete der Regierungsparteien, die vor der jeweiligen Abstimmung ihr Unbehagen artikuliert hatten, wurden durch politischen Druck – bis hin zur Verknüpfung mit der Vertrauensfrage durch Bundeskanzler Gerhard Schröder – zur Zustimmung bewegt.

Das von einem tiefen Vertrauen in die bremsende und kontrollierende Kraft des nationalstaatlichen Parlaments durchdrungene (und deutlich die Handschrift des berichterstattenden Richters Udo Di Fabio verratende) Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon geht offenbar von einer lehrbuchgemäßen Idealvorstellung des Verhältnisses zwischen Legislative und Exekutive aus. Danach verabschiedet die Legislative nicht nur die für die »vollziehende Gewalt« verbindlichen Gesetze, sondern kontrolliert auch das Handeln der Exekutive. Mit der Realität des heutigen Parlamentarismus hat dieses Idealbild allerdings wenig gemein: Politischer Gegenspieler der Regierung als Spitze der Exekutive ist nämlich nicht das Parlament, sondern nur dessen oppositionelle Minderheit. Nur diese hat ein politisches Interesse, wirksame Kontrolle auszuüben, um Fehlentscheidungen im Bereich der Exekutive aufzudecken und anzuprangern. Das wusste auch das Bundesverfassungsgericht früher schon besser als im Urteil zum Lissabon-Vertrag: Im heutigen parlamentarischen Regierungssystem, so heißt es z. B. in einem Beschluss des Gerichts vom 2. August 1978, überwache „in erster Linie nicht die Mehrheit die Regierung, sondern diese Aufgabe wird vorwiegend von der Opposition – und damit in der Regel von einer Minderheit – wahrgenommen“.¹⁸ Wer hierfür nach anschaulichen Beispielen sucht, schaue sich nur das Verhalten von Abgeordneten der verschiedenen Fraktionen in den Untersuchungsausschüssen des Bundestages an.

Die Mehrheit des Parlaments wird regelmäßig bestrebt sein, die Regierung zu stützen, und gibt deshalb einen recht parteiischen Wächter für deren Handeln ab. Abgesehen von Ausnahmesituationen wird sie sowohl die Gesetzesvorlagen aus der Regierung (von denen manche inzwischen ja sogar von wirtschaftsnahen Anwaltskanzleien ausgearbeitet werden¹⁹) unterstützen als auch den von der Regierung gewünschten Auslandseinsätzen der Bundeswehr ihre Zustimmung erteilen. Die parlamentarische Minderheit hingegen kann den zustimmenden Beschluss mit ihren Stimmen nicht verhindern, sondern nur versuchen, die Öffentlichkeit zu mobilisieren.

Der Parlamentsvorbehalt bietet jedenfalls keine Sicherheit dafür, dass die deutschen Streitkräfte strikt nach Maßgabe der Vorgaben des Grundgesetzes und der UNO-Charta verwendet werden. Es wäre deshalb überzeugender gewesen, wenn das Bundesverfassungsgericht die fragwürdigen militärpolitischen Bestimmungen des Vertrags von Lissabon genauer unter die Lupe dieser verfassungs- und völkerrechtlichen Beschränkungen genommen hätte. Aber angesichts einer ganz großen Koalition, die jegliche Kritik am Lissabon-Vertrag als »Europafeindlichkeit« verteufelt, hätte es dazu schon sehr viel Mut bedurft.

Anmerkungen

¹⁾ Vgl. nur Oppermann, T. (2005): Europarecht, 3. Aufl. S.723 ff. (§ 33 III); kritisch Pflüger, T. (2005): Keine Rede von einer Zivilmacht EU, FR v. 9. 4. 2005.

²⁾ Vgl. Wagner, J. (2009): Außenpolitik, in: Gillen, G./v. Rossum, W. (Hg.), Schwarzbuch Deutschland, S.77 (81).

³⁾ Schachtschneider, K. A. (2008): Verfassungsrechtliche Argumente gegen den Vertrag von Lissabon. Leviathan 3/2008, S.317 (335).

⁴⁾ Vgl. im Einzelnen Kutscha, M. (2007): Konfliktverhütung durch Krieg? Verfassungsfragen an das neue Bundeswehr-Weißbuch, Wissenschaft & Frieden 2/2007, S.27 (28).

⁵⁾ Der Text des Urteils findet sich unter www.bverfg.de/entscheidungen.html sowie in der Neuen Juristischen Wochenschrift 31/2009, S.2267-2295.

⁶⁾ BVerfG a. a. O., Absatznummer (Abs. Nr.) 295.

⁷⁾ Kritisch zu diesem »Parlamentspatriotismus« Fischer-Lescano, A. (2009): Bundesverfassungsgericht: Zurück zum Nationalstaat, Blätter für deutsche und internationale Politik 8/2009, S.15 (16).

⁸⁾ BVerfG a. a. O, Leitsatz 4.

⁹⁾ BVerfG a. a. O., Abs. Nr. 222/223.

¹⁰⁾ BVerfG a. a. O. Abs. Nr. 384.

¹¹⁾ So BVerfG a. a. O., Abs. Nr. 391.

¹²⁾ Dazu z. B. Bald, D. (2005): Die Bundeswehr, S.162 ff.

¹³⁾ Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen Bd. 90, S.286 (Leitsatz 3a u. S.381 ff.); ausführlich dazu Kutscha, M. (2004): Militäreinsätze vor dem Bundesverfassungsgericht, in: Kramer, H./Wette, W. (Hg.), Recht ist, was den Waffen nützt, S.321 (328 f.).

¹⁴⁾ V. Ooyen, R. Chr. (2008): Das Bundesverfassungsgericht als außenpolitischer Akteur: von der »Out-of-Area-Entscheidung« zum »Tornado-Einsatz«, Recht und Politik 2/2008, S.75 (78).

¹⁵⁾ So z. B. im Urteil vom 7. 5. 2008, Neue Juristische Wochenschrift 28/2008, S.2018.

¹⁶⁾ BVerfG, Urteil v. 30. 6. 2009 a. a. O., Abs. Nr. 388.

¹⁷⁾ Vgl. Voss, K. U. (2007): Rechtsstaat ad hoc? – Anwendung von Gesetzesvorbehalt und Parlamentsvorbehalt bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr, Zeitschrift für Rechtspolitik 3/2007, S.78 (81).

¹⁸⁾ Bundesverfassungsgerichtsentscheidungen Bd. 49, S.70 (86).

¹⁹⁾ Vgl. z. B. Berliner Zeitung v. 13. 8. 2009: »Minister machen Anwälte reich«.

Prof. Dr. Martin Kutscha lehrt Staats- und Verwaltungsrecht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin.