Demokratisches Defizit

Zur Debatte über Änderungen des Parlamentsbeteiligungsgesetzes

von Nadja Douglas

Die parlamentarische Opposition hat im 18. Deutschen Bundestag nur wenig Gestaltungsspielraum. Nun muss sie obendrein zuschauen, wie eine kürzlich gegründete Kommission die Parlamentsrechte bei Entscheidungen über Auslandseinsätze der Bundeswehr zur Disposition stellt. Die Regierungskoalition strebt eine Flexibilisierung des konstitutiven Parlamentsvorbehalts an. Dabei nimmt sie bewusst einen Verlust demokratischer Legitimation in einem kritischen Politikfeld in Kauf.

Die im Koalitionsvertrag 2013 von CDU/CSU und SPD vereinbarte Kommission zur Reform des Parlamentsbeteiligungsgesetzes (ParlBG) unter Leitung des ehemaligen Verteidigungsministers Volker Rühe (CDU) formierte sich im April dieses Jahres. Die großen Tageszeitungen widmeten dieser Meldung allenfalls eine Randnotiz. Zwar steht die Arbeit der Kommission erst am Anfang, für eine Bilanz ist es also zu früh. Doch allein die Tatsache, dass es diese Kommission gibt, sollte zu denken geben.

Wofür steht das ParlBG? Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) stellte 1994 in einem Grundsatzurteil die Vereinbarkeit so genannter Out-of-area-Einsätze mit dem Grundgesetz fest und legitimierte sie damit aus Sicht von Kritikern erstmals verfassungsrechtlich. Zugleich wurden bewaffnete Einsätze im Ausland unter einen »konstitutiven wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt« gestellt. Danach ist für den Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte ein rechtsverbindlicher Parlamentsbeschluss erforderlich, der die Bundesregierung bindet und die Rechtsgrundlage für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte schafft. 2005 wurden die verfassungsrechtlichen Anforderungen der Entscheidung im ParlBG einfach gesetzlich konkretisiert. Seither gilt die Bundeswehr als »Parlamentsarmee«, und die parlamentarische Beteiligung in Fragen der Sicherheits- und Verteidigungspolitik in der Bundesrepublik im Vergleich zu anderen europäischen Staaten ist relativ intensiv.

Parlamentsrechte als Hemmschuh?

Insbesondere Vertretern der CDU/CSU-Fraktion ist dieses Gesetz schon seit langem ein Dorn im Auge. So sprachen sich die beiden Unionsabgeordneten Andreas Schockenhoff und Roderich Kiesewetter 2012 in einem Positionspapier¹ für eine stärkere militärische Integration der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik innerhalb der Europäischen Union und für eine „Flexibilisierung“ des deutschen ParlBG aus. Im Kern geht es um die wiederholte Auseinandersetzung zwischen Parlament und Regierung um den Einsatz von Bundeswehrsoldaten in integrierten Stäben von EU und NATO oder in multinationalen Verbänden (wie EU Battlegroups und NATO Response Force). Auch beim Einsatz deutscher AWACS-Überwachungsflugzeuge inklusive deutscher Besatzung gab und gibt es immer wieder Unstimmigkeiten, ob diese im Falle eines konkreten Einsatzes zunächst abgezogen werden müssten, bis eine Zustimmung des Bundestages vorliege.

Die Forderungen der Unionsabgeordneten sind klar formuliert: Für bestimmte Einsatztypen sollen Parlamentsbeschlüsse gebündelt erfolgen, z.B. für logistische Einsätze oder für Aufklärungs- und Ausbildungseinheiten, die multinational vorgehalten werden und keine direkten Kampfeinsätze vorsehen. Dafür könnte im Rahmen einer jährlich stattfindenden Bundestags-Sicherheitsdebatte ein »Vorratsbeschluss« gefasst werden. Auch Vorschläge, die bereits im Vorfeld der Verabschiedung des ParlBG diskutiert wurden, sind nun wieder im Gespräch. So hatte der ehemalige Verteidigungsminister Peter Struck angeregt, als Unterausschuss des Verteidigungsausschusses einen „Entsendeausschuss“ einzurichten. Dieser Vorstoß wurde später u.a. als Variante „Einsatzausschuss“ diskutiert.² Der Unterausschuss soll stellvertretend für den gesamten Bundestag über »Routineeinsätze« oder kurzfristig erforderliche Einsätze entscheiden.

Vor dem Hintergrund des Diskurses über die internationale Verantwortung Deutschlands (siehe dazu z.B. die Beiträge von Bundespräsident Joachim Gauck und Bundesverteidigungsministerin Ursula von der Leyen bei der Münchner Sicherheitskonferenz 2014)³ gibt es immer wieder Forderungen nach einem nationalen Souveränitätsverzicht im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik, um einer möglichen internationalen »Einflussminderung« vorzubeugen. Der nationale Parlamentsvorbehalt gilt dabei zunehmend als Hemmschuh. Ziel der Anpassung soll sein, dass die Bundesregierung auf Grundlage eines Beschlusses des Europäischen Rates oder des Nordatlantikrates unmittelbar auf spezielle militärische Fähigkeiten zurückgreifen kann. Deutsche Soldatinnen und Soldaten könnten somit in Einsätze geschickt werden, die die Bundesregierung und der Deutsche Bundestag aus eigener Initiative womöglich niemals beschließen würden.

Rühe-Kommission: „Abbau“ oder „Sicherung“ des Parlamentsvorbehalts?

Die so genannte Rühe-Kommission hat die Aufgabe übernommen, innerhalb eines Jahres zu prüfen, wie unter den Bedingungen fortschreitender Bündnisintegration die „Parlamentsrechte gesichert werden können“.⁴ Dass es im Wortlaut um „Sicherung“ und nicht gleich um Flexibilisierung der Parlamentsbeteiligung gehen soll, ist der SPD zuzuschreiben. Diese hat in ihren Reihen nach wie vor vehemente Verteidiger der Parlamentsarmee. Dieter Wiefelspütz etwa hat sich unter dem Motto „Hände weg vom Parlamentsheer“ ⁵ immer wieder eindringlich gegen den Abbau von Parlamentsrechten ausgesprochen. Die Fraktionen DIE LINKE und Bündnis 90/Die Grünen haben sich entschlossen, die Arbeit der Kommission zu boykottieren. Dies ist angesichts der Mehrheitsverhältnisse und der bereits festgelegten Ausrichtung der Kommission nachvollziehbar. Jedoch riskiert die Opposition damit einen Informationsverlust und beraubt sich zudem der Möglichkeit, ein wachsames Auge auf Entwicklungen zu haben, die die fortschreitende Entmachtung des Parlaments bedeuten könnten.

Die Argumente für die Reform scheinen vorgeschoben. Nach bisherigen Erfahrungen hat der konstitutive Parlamentsvorbehalt Einsätze im Rahmen von Bündnisverpflichtungen nicht behindert. Im Gegenteil: Mitunter kamen Entscheidungen und Mandate für Auslandseinsätze innerhalb weniger Tage zustande (beispielsweise für die Teilnahme an der KFOR-Mission im Kosovo sowie an ISAF in Afghanistan). Tatsächlich ist die vielbeschworene Flexibilität der Entscheidungsmechanismen bereits im ParlBG angelegt. Bei „Gefahr im Verzug“ (ParlBG §5) gilt das nachträgliche Zustimmungsverfahren, und bei „Einsätzen geringer Intensität“ (ParlBG §4) kann ein vereinfachtes Zustimmungsverfahren greifen.

Zweiter Schritt vor dem ersten?

Es gibt viele Gründe, die für eine Stärkung statt einer Begrenzung des Parlamentsvorbehalts sprechen (siehe prozedurale sowie friedenspolitische Aspekte in den Anträgen der Oppositionsparteien⁶ sowie die Position der Kommission »Europäische Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr« am IFSH⁷). Auch demokratietheoretische Begründungen im Sinne der auf Kant aufbauenden Theorie des »Demokratischen Friedens« können angeführt werden.⁸ Nicht zuletzt spielt der historische Hintergrund eine wesentliche Rolle. Es ist kein Zufall, dass ehemals totalitär oder autoritär geprägte Staaten genau zwischen militärischen und zivilen Aufgaben unterscheiden und demgemäß den Einsatz von Streitkräften auf Verfassungsebene regeln.⁹ Auch das Bundesverfassungsgericht leitet den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt aus einem allgemeinen, normübergreifenden Verfassungsprinzip des Grundgesetzes sowie vor dem Hintergrund der deutschen Verfassungstradition seit 1918 „aus dem Gesamtzusammenhang wehrverfassungsrechtlicher Vorschriften des Grundgesetzes“ dogmatisch her.¹⁰

Hier soll jedoch ein anderer, häufig übersehener Aspekt in den Fokus gerückt werden: das Demokratiedefizit auf internationaler Ebene. Die Koalitionsparteien planen voreilig den (fragwürdigen) zweiten Schritt vor dem ersten. Konkret bedeutet dies, dass die nationale parlamentarische Legitimation von Militäreinsätzen aufgegeben werden soll, obgleich es bislang keine funktionierende parlamentarisch-demokratische Legitimationsmechanismen auf internationaler bzw. supranationaler Ebene gibt. Bedenken und Zweifel an der Demokratiefähigkeit internationaler Strukturen klingen zwar gelegentlich im Rahmen der Demokratiedefizit-Debatte an. Mitunter wird internationalen Institutionen die Demokratiefähigkeit gar gänzlich abgesprochen.¹¹ In Bezug auf die Legitimation von Militäreinsätzen auf internationaler Ebene wurden die bestehenden Defizite bei der demokratischen Legitimation bislang jedoch nur marginal thematisiert.

Grenzen der demokratischen Kontrolle

Im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) nehmen seit 1999 die militärischen (aber auch polizeilichen und zivilen) Einsätze stetig zu, Fragen der demokratischen Kontrolle sind aber nicht geklärt. Auch gemäß dem Vertrag von Lissabon werden Entscheidungen auf intergouvernementalem Wege vom EU-Ministerrat, nicht vom Europäischen Parlament getroffen. Das Parlament hat nach wie vor nur eine beratende Funktion. Es muss zwar informiert werden, darf Fragen stellen und Empfehlungen abgeben sowie eine Jahresdebatte zur GSVP abhalten, es befasst sich jedoch nur ein einziger Unterausschuss regelmäßig mit diesen Themen. Auch das häufig zitierte Haushaltsrecht des Europäischen Parlaments greift hier nicht, da die meisten EU-Operationen nach dem Mechanismus zur Finanzierung gemeinsamer Militäroperationen (Athena) finanziert werden, der nicht unter das Budgetrecht des Parlaments fällt.

Wie kommen Entscheidungen über Militäreinsätze der Europäischen Union im Einzelnen zustande? Eine Schlüsselrolle spielt hier das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK). Es handelt sich dabei um ein aus nationalen VertreterInnen zusammengesetztes Organ in Brüssel. 90 Prozent der Vorlagen und Entscheidungen, die im EU-Rat verhandelt werden, gehen über den Tisch des nicht öffentlich tagenden PSK. Zu seinen Aufgaben gehört es ferner, Empfehlungen zur Konfliktbearbeitung abzugeben, die in den meisten Fällen angenommen werden. Zudem übernimmt das Komitee die Koordination mit NATO und den Vereinten Nationen. Bei der Formulierung der Beschlüsse (beispielsweise des Rats für Auswärtige Angelegenheiten) arbeitet es mit dem Ausschuss der Ständigen Vertreter zusammen. Das PSK berät sowohl den Militärausschuss als auch den Militärstab der EU und hat sich mit der Zeit zu einer Art „Entscheidungspräger“ ¹² entwickelt.

In der NATO werden sämtliche Entscheidungen, auch über Militäroperationen, nach dem Konsensprinzip im Nordatlantikrat getroffen. Der NATO-Rat ist zusammengesetzt aus ständigen nationalen VertreterInnen. Er tagt hinter verschlossenen Türen und wird von den USA dominiert. Die Parlamentarische Versammlung der NATO verschafft den Entscheidungen des Rates keine demokratische Legitimation, da sie über keinerlei parlamentarische Entscheidungs- bzw. Kontrollrechte, z.B. über die Finanzen des Bündnisses, verfügt.

Entscheidungen über Militäreinsätze werden also in der EU wie der NATO von nicht gewählten Technokraten und Diplomaten geprägt bzw. getroffen.

Doppeltes demokratisches Defizit

Die parlamentarischen Beteiligungsrechte in anderen Mitgliedsstaaten von NATO und EU weisen große Unterschiede auf. Gemeinhin wird unterschieden zwischen Entscheidungen »ex ante« (Möglichkeit des Parlaments, vor dem Truppeneinsatz seine Kontrollrechte auszuüben) oder »post hoc« (Rechte des Parlaments, nachdem das Militär bereits entsandt wurde, z.B. das bereits erwähnte Rückholrecht, Finanzprüfung etc.). Vergleichende Studien¹³ zeigen, dass die zivile Kontrolle über den Streitkräfteeinsatz im Großteil der Mitgliedsstaaten von den nationalen Regierungen ausgeht.

Dabei geht es hier um ein zentrales Legitimitätsmerkmal demokratisch verfasster politischer Systeme: die zivile und demokratische Kontrolle von Streitkräften. Im Verhaltenskodex der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit¹⁴ heißt es hierzu: „Die Teilnehmerstaaten erachten die demokratische politische Kontrolle militärischer und paramilitärischer Kräfte […] als unerlässlichen Bestandteil der Stabilität und der Sicherheit.“ (Abschnitt VII, Art. 20) Ferner wird ausgeführt: „Jeder Teilnehmerstaat wird jederzeit dafür sorgen und sicherstellen, dass seine militärischen und paramilitärischen Kräfte sowie seine Sicherheitskräfte durch die verfassungsgemäß errichteten und demokratisch legitimierten Organe wirksam geführt und kontrolliert werden.“ (Abschnitt VII, Art. 21)

In der Summe liegt also ein „doppeltes demokratisches Defizit“ ¹⁵ vor. Auf der einen Seite sind die Entscheidungsmechanismen auf der internationalen Ebene kaum demokratisch legitimiert, es handelt sich de facto um einen „parlamentsfreien Bereich“,¹⁶ auf der anderen Seite sind diejenigen nationalen Parlamente, denen bei militärischen Einsätzen in internationalen Operationen ein formales Beteiligungs- und Zustimmungsrecht eingeräumt wird, in der Minderheit.

Warum es wichtig ist, Parlamentsrechte nicht nur zu „sichern“

1. Das ParlBG ist in einigen Passagen sehr vage formuliert. Die im Gesetz vorgesehene Unterrichtung „in geeigneter Weise“ (§5) lässt sehr viel Handlungsspielraum. Das bislang übliche Verfahren der informellen Unterrichtung der Obleute der relevanten Ausschüsse müsste konkretisiert und ausgeweitet werden. Zudem liegt die Definitionshoheit über die inhaltliche Qualifizierung von Einsätzen nach wie vor bei der Bundesregierung. Sie entscheidet, was als »Erkundungsmission«, »Vorbereitungskommando« oder »Ausbildungskontingent« anzusehen ist. Aus einer Antwort der Bundesregierung auf eine jüngst gestellte Kleine Anfrage im Bundestag¹⁷ geht hervor, dass in den letzten Jahren zahlreiche, auch bewaffnete Ausbildungseinsätze durchgeführt wurden, die nicht unter die Zustimmungspflicht des Bundestages fielen.

2. Der Einsatz bewaffneter Drohnen ist ein weiteres Problemfeld, das künftig ins Blickfeld rücken wird. Im derzeitigen Gesetz ist für derartige Einsätze keine Regelung vorgesehen, da vorausgesetzt wird, dass deutsche Soldatinnen und Soldaten Fuß auf ausländisches Territorium setzen müssen, damit von einem bewaffnetem Einsatz im Ausland die Rede sein kann. Zuträglicher wäre es sicherlich, wenn sich die Bundesregierung dazu entschlösse, gänzlich auf Beschaffung und Einsatz bewaffneter Drohnensysteme sowie die Beteiligung an derartigen Einsätzen zu verzichten. Andernfalls müsste das Gesetz angepasst werden.

3. Es gibt in Deutschland nach wie vor keine formelle parlamentarische Kontrolle über den Einsatz von Spezialkräfteeinheiten. Lediglich die Obleute der Fraktionen im Verteidigungsausschuss werden sporadisch über diese Einsätze informiert. Geheimhaltung steht hier dem Anspruch des Parlaments auf umfassende Unterrichtung sowie dem Prinzip der Transparenz entgegen. Für die noch im Entstehen begriffene Division Schnelle Kräfte (DSK), ein Eliteverband, der zukünftig das Kommando Spezialkräfte (KSK), Fallschirmjäger und Heeresfliegertruppe vereinen soll, sind die Aussichten auf eine umfassende und wirksame parlamentarische Kontrolle noch geringer.

Fazit

Es ist mehr als bedenklich, wenn Entscheidungen über die Anwendung militärischer Gewalt immer häufiger in internationalen Institutionen getroffen werden, die weit entfernt sind von demokratisch legitimierten, den Wählern gegenüber rechenschaftspflichtigen Strukturen. Entscheidungen über den Einsatz von Streitkräften zählen zu den folgenreichsten Entscheidungen, die in demokratischen Staaten überhaupt getroffen werden können. Auch wenn es einigen Abgeordneten vielleicht nicht ungelegen kommt, durch einen Verzicht auf die Zustimmungspflicht (über Auslandseinsätze wird in der Regel namentlich abgestimmt) die Last der Verantwortung an die Regierenden abzugeben, sind solch intransparente Entscheidungsprozesse für die Öffentlichkeit kaum nachvollziehbar.

Die parlamentarische Debatte, die offene Auseinandersetzung mit Kritik der Opposition sowie die gesellschaftliche Artikulation sind das Elixier der Demokratie. Gäbe es keine Plenardebatten mehr zu einzelnen Einsätzen, erführe die Öffentlichkeit noch weniger über die Inhalte und Ziele der Mandate als dies heute ohnehin der Fall ist.

Anmerkungen

¹⁾ Andreas Schockenhoff und Roderich Kiesewetter: Impulse für Europas Sicherheitspolitik. Die Zeit zum Handeln ist gekommen. Internationale Politik 5/2012, S.88-97.

²⁾ Timo Noetzel und Benjamin Schreer (2007): Vernetzte Kontrolle: Zur Zukunft des Parlamentsvorbehalts. Arbeitspapier der Stiftung Wissenschaft und Politik, S.41.

³⁾ Reden von Bundespräsident Joachim Gauck und Bundesverteidigungsministerin Ursula von der Leyen anlässlich der 50. Münchner Sicherheitskonferenz, 31.1.-2.2.2014; securityconference.de.

⁴⁾ Beschluss der Regierungsparteien über die Einsetzung einer »Kommission zur Überprüfung und Sicherung der Parlamentsrechte bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr«. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/766.

⁵⁾ Dieter Wiefelspütz: Hände weg vom Parlamentsheer!. Die Friedenswarte 87 (Heft 2-4/2012): Die parlamentarische Kontrolle von Militär und Sicherheitspolitik, S.16-21.

⁶⁾ Antrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 12.03.2014, Bundestags-Drucksache 18/775. Antrag der Fraktion DIE LINKE vom 20.03.2014, Bundestags-Drucksache 18/839.

⁷⁾ Kommission »Europäische Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr« am IFSH (2013): Für eine Stärkung des Parlamentsbeteiligungsgesetzes. Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg.

⁸⁾ Hintergrund ist der Zusammenhang zwischen Herrschaftsform und Friedensaffinität bzw. Kriegsaversion. Wenn die Exekutive das alleinige Entscheidungsrecht besitzt, können Streitkräfte schneller und flexibler eingesetzt werden, die Entscheidung für die militärische Option fällt leichter. In Demokratien wird üblicherweise dem Parlament ein hoher Stellenwert eingeräumt, da es repräsentativ für die Volkssouveränität steht. Die Ablehnung von Auslandseinsätzen und Krieg im Allgemeinen ist in den meisten Bevölkerungen tief verankert. Dies wird im politischen Entscheidungsprozess berücksichtigt und trägt somit zu einer verantwortungsvolleren Politik der Herrschenden bei.

⁹⁾ Ines-Jacqueline Werkner (2006): Wehrpflicht oder Freiwilligenarmee? Wehrstrukturentscheidungen im europäischen Vergleich. Frankfurt am Main: Peter Lang.

¹⁰⁾ BVerfG, Urteil vom 7.5.2008 – 2 BvE 1/03 –, BVerfGE 121, 135-175.

¹¹⁾ Robert Dahl (2001): Can international organisations be democratic? A skeptic’s view. In: Ian Shapiro und Casiano Hacker-Cordon (eds.): Democracy’s Edges. Cambridge: Cambridge University Press.

¹²⁾ Nicolai von Ondarza: EU Military Deployment – An Executive Prerogative? Decision-making and parliamentary control on the use of force by the EU. Paper für GARNET »EU in International Affairs Conference«, April 2008.

¹³⁾ Vgl. Wolfgang Wagner, Dirk Peters und Cosima Glahn: Parliamentary War Powers Around the World. Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), Occasional Paper 22/2010.

¹⁴⁾ OSZE (1994): Verhaltenskodex zu politisch-militärischen Aspekten der Sicherheit. Dokumentenreihe »Sofortprogramm«, Nr. 7.

¹⁵⁾ Hans Born und Heiner Hänggi (eds.) (2004): The »Double Democratic Deficit«. Parliamentary Accountability and the Use of Force under International Auspices. Aldershot: Ashgate Publishing.

¹⁶⁾ Dieter Deiseroth: Zuviel demokratische Kontrolle? Weniger schadet der Demokratie? Sicherheit und Frieden, Nr. 30(4), 2012, S.232-234.

¹⁷⁾ Antwort der Bundesregierung vom 8.5.2014 auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten und der Fraktion DIE LINKE, Bundestags-Drucksache 18/1410.

Nadja Douglas, Politikwissenschaftlerin, promoviert und lehrt u.a. zum Thema zivile Kontrolle von Streitkräften am Institut für Sozialwissenschaften der Humboldt-Universität Berlin.