Die EU und Nahost

Gefangen im Zweistaaten-Mantra

von Muriel Asseburg

In den letzten 40 Jahren haben die europäischen Staaten versucht, zu einem friedlichen Ausgleich zwischen Israel und den Palästinenser*innen beizutragen. Der israelisch-palästinensische Konflikt ist einer der Politikbereiche, in denen die Europäische Union (EU) und ihre Mitgliedsstaaten eine klar definierte gemeinsame Position entwickelt und ein ausdifferenziertes Instrumentarium eingesetzt haben.1 Obwohl sie nur sehr eingeschränkten Einfluss auf die Konfliktdynamiken vor Ort nehmen konnten, halten die EU und ihre Mitgliedstaaten am Mantra einer (verhandelten) Zweistaatenlösung fest. Eine Überprüfung und Anpassung von Politikzielen, Strategien und Instrumenten wäre dringend angezeigt.

Nach wie vor halten die EU und ihre Mitgliedstaaten an der Zweistaatenregelung „als einzig realistischer Lösung des Nahostkonflikts“ (Delegation of the EU 2020) fest. Dabei ist dieser Glaubenssatz längst zu einer Leerformel verkommen, statt als Leitlinie europäischer Politik zu fungieren. So haben die EU und ihre Mitgliedstaaten zwar eine klar definierte gemeinsame Position entwickelt, regelmäßig die Prinzipien einer Konfliktregelung auf Grundlage von zwei souveränen Staaten betont und ein ausdifferenziertes Instrumentarium eingesetzt, ihre politischen Entscheidungen aber nicht konsequent an diesen Prinzipien ausgerichtet. Damit konnten sie nicht einmal effektiv zum Erhalt der Option einer Zweistaatenregelung beitragen. Die EU und ihre Mitgliedstaaten waren in den letzten Jahren auch immer weniger in der Lage, ihr Gewicht geeint in die Waagschale zu werfen, um die Kosten-Nutzen-Rechnung der Konfliktparteien zu beeinflussen.

Das europäische Mantra der Zweistaatenlösung

Entsprechende Inkonsistenzen zeigten sich etwa an der Zweideutigkeit der ausgesandten Signale. Beispielsweise kritisierten die EU und ihre Mitgliedstaaten einerseits die israelische Siedlungspolitik und die zunehmend autoritäre Regierungsführung der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA). Andererseits führte das kritisierte Verhalten in beiden Fällen nicht zu spürbaren Kosten für die Verursacher*innen. So setzten die Europäer*innen zwar 2008 eine formale Aufwertung der EU-Israel-Beziehungen aus und stoppten 2012 die Treffen des EU-Israel-Assoziierungsrates. Gleichzeitig aber vertieften sich seither die Beziehungen zwischen Israel und der EU sowie zwischen Israel und einzelnen EU-Mitgliedstaaten weiter. Dadurch wurde nicht nur das intendierte politische Signal konterkariert, sondern auch die Attraktivität einer formalen Aufwertung der Beziehungen deutlich gemindert. Analog erfuhr auch die PA keine signifikante Reduzierung ihrer Unterstützung durch Europa.

Ähnlich widersprüchlich kündigten die EU und ihre Mitgliedstaaten schon 1999 in der sogenannten »Berliner Erklärung« an, einen palästinensischen Staat „zu gegebener Zeit“ anerkennen zu wollen (Europäischer Rat 1999). Doch haben sie – abgesehen von Schweden – diese Anerkennung bis heute mit dem Argument verweigert, dass ein palästinensischer Staat aus bilateralen Verhandlungen mit Israel hervorgehen müsse. Damit haben sie Israel de facto ein Veto über die Verwirklichung des palästinensischen Selbstbestimmungsrechts eingeräumt und eine Chance versäumt, die Grenzen von 1967 zu bekräftigen. Ebenso ist die von der EU und ihren Mitgliedstaaten beschlossene Differenzierungspolitik, also die Unterscheidung im Umgang mit Israel und israelischen Einrichtungen in den besetzten Gebieten, bislang nicht konsequent umgesetzt worden, etwa durch das einheitliche Kennzeichnen von Siedlungsprodukten (EuGH 2019; Lovatt o.J.). Angesichts des normativen Selbstverständnisses der EU ist es besonders irritierend, dass einige Mitgliedstaaten auf die palästinensische Führung dahingehend eingewirkt haben, nicht den internationalen Rechtsweg zu suchen, um ihre Ansprüche durchzusetzen bzw. Völkerrechtsverstöße ahnden zu lassen. So suchten sie die PA zunächst davon zu überzeugen, nicht dem Internationalen Strafgerichtshof beizutreten, und bestritten dann die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Ermittlung von Kriegsverbrechen in den palästinensischen Gebieten (vgl. etwa ICC 2020).

Darüber hinaus haben die EU-Mitgliedstaaten in den letzten Jahren immer weniger an einem Strang gezogen und die Position der EU geschwächt, indem sie gemeinsame Beschlüsse nicht konsistent umsetzten und es versäumten, diese entschlossen zu verteidigen. Sie stellten sich nicht einmal hinter die Hohe Vertreterin der EU für Außenbeziehungen, als diese 2017/18 von der Netanjahu-­Regierung ins Abseits gerückt wurde, weil sie die europäischen Standpunkte zu Jerusalem und zur Zerstörung EU-finanzierter Projekte in den palästinensischen Gebieten durch Israel vertrat. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass die europäischen Regierungen sich trotz der an sich klar definierten europäischen Position zur Zweistaatenregelung – vor dem Hintergrund unterschiedlicher historischer Erfahrungen, Selbstverständnisse, politischer Kulturen und nicht zuletzt Beziehungen zu den USA – uneins sind, welche Bedeutung der Nahostkonflikt in der gemeinsamen Außenpolitik und in den Beziehungen zu Israel einnehmen und wie ein zielführender Umgang mit den Konfliktparteien aus­sehen soll. Diese Unstimmigkeiten hat die israelische Regierung genutzt, um Allianzen mit einzelnen Staats- und Regierungschefs und subregionalen Gruppen zu schmieden, die EU in dieser Frage zu spalten und den Einfluss der Kommission sowie einzelner besatzungskritischer Mitgliedstaaten zu mindern (Asseburg und Goren 2019).

Aktuelle Herausforderungen als Anlass zur Neubewertung

Eine formale Annexion von großen Teilen des Westjordanlandes ist zwar vorerst aufgeschoben, aber – wie führende israelische Politiker*innen betonen – keineswegs vom Tisch. Zudem hat Israels Regierung 2020 den Siedlungsbau sowie die Zerstörung von palästinensischen Häusern und Infrastruktur in strategisch wichtigen Gebieten – und damit die de-facto-Annexion des Westjordanlandes – noch stärker als zuvor vorangetrieben. Die vorgelegten Infrastrukturplanungen lassen keinen Zweifel an Israels Absicht, dauerhaft an der Kontrolle über Jerusalem und das Westjordanland festzuhalten (Rosen und Shaul 2020). Dabei hat sich in Israel und den palästinensischen Gebieten ohnehin längst eine komplexe Einstaatenrealität verfestigt, in der Israel die übergeordnete Kontrolle hat und den Bewohner*innen abhängig von ihrer Staatsbürgerschaft, ihrer religiös-ethnischen Zugehörigkeit und ihrem Wohnort unterschiedliche Rechte zukommen bzw. verwehrt werden (Asseburg 2014).

Vor diesem Hintergrund sollten die EU und ihre Mitgliedstaaten ihren Ansatz und ihre Politik gegenüber den Konfliktparteien grundsätzlich auf den Prüfstand stellen. Dabei bestehen entgegen dem europäischen Mantra durchaus Alternativen zu einer Zweistaatenregelung, um den nationalen Identitäten sowie individuellen und kollektiven Rechten kooperativ Geltung zu verschaffen (Asseburg und Busse 2016; Baumgarten 2020). Angesichts der Verfestigung der Einstaatenrealität gilt es, kreative und konstruktive Aspekte solcher Modelle – etwa eines binationalen Staates oder einer Konföderation – auszuloten, die geeignet sein könnten, zu einer Konflikt­regelung beizutragen.

Allerdings ist es eher unwahrscheinlich, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten das Mantra der Zweistaatlichkeit zugunsten eines binationalen Staates mit gleichen Rechten aller Einwohner*innen aufgeben werden. Erstens würde dies Europa in direkten Widerspruch zu Israels Selbstdefinition als jüdischer und demokratischer Staat und (exklusiver) Zufluchtsort für Jüd*innen bringen. Dies ist, vor dem Hintergrund der europäischen Geschichte des 20. Jahrhunderts, kaum zu erwarten. Zweitens würde die Abkehr vom Zweistaatenparadigma ein vollständiges Überdenken des europäischen Ansatzes gegenüber Israel/Palästina erfordern. Dies wäre nicht nur aufgrund der Pfadabhängigkeit europäischer Politik eine große Herausforderung. Es dürfte auch aufgrund der grundlegenden Divergenzen zwischen den Mitgliedstaaten kaum von Erfolg gekrönt sein. Das Risiko, den europäischen Acquis zu Israel/Palästina zu verlieren, ohne eine Einigung zu erzielen, wäre groß. Dies hat bislang jede grundsätzliche Überprüfung und Anpassung des europäischen Ansatzes verhindert – und dürfte dies auch künftig tun.

Ebenso wenig ist zu erwarten, dass die EU und ihre Mitgliedsstaaten ihre Energie stattdessen darauf konzentrieren, konsequenter als bislang auf die Verwirklichung einer Zweistaatenregelung hinzuwirken. In US-Präsident Joe Biden dürften die EU und ihre Mitgliedstaaten zwar einen Ansprechpartner finden, der für einen multilateralen Ansatz offen ist und dessen nahostpolitische Positionen deutlich näher am bisherigen internationalen Konsens liegen als die seines Vorgängers. Es ist jedoch davon auszugehen, dass eine Konfliktregelung in Nahost auf der Prioritätenliste der Biden-Administration relativ weit unten rangiert. Vor allem aber ist es eher unwahrscheinlich, dass unter den EU-27 ein Konsens darüber erzielt werden kann, wie ihre Politik künftig mit ihren Werten und erklärten Zielen in Einklang gebracht werden soll. Zudem haben sich die Mitgliedstaaten der EU längst mit einer eher unterstützenden als gestaltenden Rolle abgefunden. So dürfte Europa dem Mantra der Zweistaatenlösung verhaftet bleiben und sich damit bescheiden, den Ansatz der Biden-Administration zu Israel/Palästina zu unterstützen. Das heißt auch: Europa wird die Zahlmeisterin bleiben, die ein Spiel finanziert, das mit europäischen Werten und Interessen nicht in Einklang zu bringen ist.

Dieser Beitrag ist eine gekürzte und überarbeitete Version von Asseburg 2020.

Anmerkung

1) Zu den Instrumenten zählen u.a. die Ernennung von EU-Sonderbeauftragten, die Entsendung einer Grenz- und einer Rechtsstaatsmission, Assoziierungsabkommen mit Israel und der PLO, finanzielle Unterstützung für die Palästinensische Autonomiebehörde, die israelische und palästinensische Zivilgesellschaft und UNRWA sowie humanitäre Hilfe.

Literatur

Asseburg, M. (2014): Nahost-Verhandlungen vor dem Aus. Die Einstaatenrealität verfestigt sich. Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, April 2014 (SWP-Aktuell 28/2014).

Asseburg, M.; Busse, J. (2016): Das Ende der Zweistaatenregelung? Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, April 2016 (SWP-Aktuell 27/2016).

Asseburg, M; Goren, N. (Hrsg.) (2019): Divided and Divisive. Europeans, Israel and Israeli-Palestinian Peacemaking. The Israeli Institute for Regional Foreign Policies (MITVIM); Stiftung Wissenschaft und Politik; PAX, Mai 2019.

Asseburg, M (2020): Europa und der Nahostkonflikt. Wie weiter nach dem Ende der Oslo-Ära? In: Lippert, B.; Maihold, G. (Hrsg.): Krisenlandschaften und die Ordnung der Welt, Stiftung Wissenschaft und Politik, September 2020 (SWP-Studie 2020/S 18), S. 64-71.

Baumgarten, H. (2020): Befreiung in den Staat? Palästina: Was kommt nach der gescheiterten Zwei-Staaten-Lösung? Berlin: Rosa-Luxemburg-Stiftung, Dezember 2020.

Delegation of the European Union to Israel (2020): Declaration by the High Representative Josep Borrell on behalf of the EU on the Middle East Peace Process, Brüssel, 28.1.2020.

Europäischer Rat (1999): Schlussfolgerungen des Vorsitzes. Europäischer Rat in Berlin. 24. und 25.03.1999.

Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) (2019): Urteil in der Rechtssache C-363/18. Pressemitteilung Nr. 140/19, Luxemburg, 12.11.2019.

ICC (2020): Situation in the State of Palestine. Observation by the Federal Republic of Germany. Den Haag: International Criminal Court, 16.3.2020.

Lovatt, H. (o.J.): Differentiation Tracker. London: ECFR.

Rosen M.; Shaul, Y. (2020): Highway to Annexation. Israeli Road and Transportation Infrastructure Development in the West Bank. The Israeli Centre for Public Affairs; Breaking the Silence, Dezember 2020.

Dr. Muriel Asseburg, Politikwissenschaftlerin, ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Naher/Mittlerer Osten und Afrika an der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Deutsches Institut für internationale Politik und Sicherheit in Berlin.