Effizienz kontra Transparenz

Das Netzwerk europäische Rüstungsindustrie

von Hannes Baumann

Seit Ende des Kalten Krieges ist die europäische Rüstungsindustrie zu einem transnationalen Netzwerk aus Beteiligungen und Joint Ventures zusammengewachsen.¹ Diese Strukturveränderung beeinflusst auch das Verhältnis zwischen nationalen Regierungen und der Industrie. Einerseits ist es nicht gelungen, das volle Potenzial der Internationalisierung für den Abbau von Überkapazitäten zu realisieren. Andererseits verschlechtert sie die Transparenz der Rüstungsproduktion, gibt den großen Rüstungskonzernen gesteigerte Marktmacht und könnte zu einer Aushöhlung der Exportkontrollpraxis führen.
Nach dem Zweiten Weltkrieg organisierten die westeuropäischen Staaten ihre Rüstungsproduktion auf nationaler Ebene. Der Sektor war durch Artikel 223 der Verträge von Rom und später durch Artikel 296 der Amsterdamer Verträge von der Liberalisierung des Binnenhandels ausgeschlossen. Nach Ende des Kalten Krieges hinterfragten die europäischen Regierungen dieses System. Das hatte drei Gründe. Erstens verteuerte sich der Preis anspruchsvoller Militärtechnik immerfort. Staaten konnten es sich gar nicht mehr leisten, die gesamte Palette an Waffensystemen in Eigenregie herzustellen. Zweitens sanken die Beschaffungshaushalte, nachdem die Gefahr einer sowjetischen Invasion gebannt war. Regierungen bestellten immer geringere Stückzahlen der sich verteuernden Waffensysteme, was den Einzelpreis weiter in die Höhe trieb. Drittens hatte die liberale Wirtschaftspolitik der 80er Jahre ein Klima geschaffen, in dem die strikte Regulierung des Rüstungssektors zunehmend als anachronistisch angesehen wurde.

Diese Faktoren schufen ein Freihandelsparadigma für den europäischen Rüstungsmarkt, das unter anderem von der Interessenvertretung der Industrie, der European Defence Industries Group (EDIG), vertreten wird.² Demnach würde die Liberalisierung des Handels mit Rüstungsgütern zu entscheidenden Effizienzsteigerungen führen. Die Industrie würde grenzüberschreitend konsolidieren. Rüstungskonzerne wären in der Lage, Synergien und Größenvorteile zu realisieren und so Überkapazitäten abzubauen. Verschiedene Länder könnten sich auf bestimmte Waffensysteme spezialisieren, denn in einem vereinigten Europa brauchten die Staaten keine Angst vor gegenseitigen Abhängigkeiten zu haben. Der freie Wettbewerb zwischen den Anbietern würde die Verhandlungsposition der Regierungen verbessern, da mehr Wettbewerb unter den Rüstungsanbietern herrschen würde. Allerdings müsste ein gemeinsamer europäischer Rüstungsmarkt geschaffen und eine europäische Beschaffungsagentur eingerichtet werden, um die Nachfrage zu vereinheitlichen. Die großen Konzerne könnten außerdem in Konkurrenz mit ihren amerikanischen Rivalen besser bestehen, und es könnte ein ausgewogener transatlantischer Rüstungsmarkt entstehen. Die Exportkontrollpolitik von EU-Staaten mit Drittländern müsste harmonisiert werden, um die von der Industrie empfundene Benachteiligung der Unternehmen in Länder mit restriktiveren Kontrollen zu beenden. Ein Verteidigungsökonom, der diesen Standpunkt vertritt, errechnete, dass die europäischen Beschaffungskosten auf diese Weise um bis zu 17 Prozent sinken könnten.³

So weit die Theorie. Doch wie weit wurde diese Internationalisierung und Liberalisierung realisiert? Und was sind die Folgen für das Verhältnis von Regierungen und Industrie?

Im Sommer 1999 zimmerten deutsche, französische und spanische Industrielle das erste grenzüberschreitende Rüstungs- und Luftfahrtunternehmen zusammen. Aus DASA (Deutschland), Aérospatiale Matra (Frankreich) und CASA (Spanien) entstand die European Aeronautic Defence and Space Company (EADS). Die deutsche, französische und spanische Regierung unterstützten die Fusion, die von der Industrie forciert wurde.⁴ Neben EADS gehören die britische BAE Systems und das französische Thales zu den Rüstungsgiganten des Kontinents. BAE Systems hat eine starke transatlantische Orientierung und erwirtschaftet 34% seines Umsatzes in Nordamerika.⁵ Thales hat Tochterunternehmen in 53 Ländern und beschreibt sich selbst als eine »multi-domestic company« – eine Unternehmen, dass überall zu Hause ist.⁶Die Entstehung großer Firmenimperien entbehrt nicht einer gewissen Dramatik, und die Evolution der EADS traf auf starkes Medieninteresse. Das wahre Ausmaß der Verflechtung findet jedoch jenseits der Militär- und Finanzpresse nur ein geringes Echo. Seit 1989 dokumentiert das SIPRI Arms Production Project die Strukturveränderungen in der Rüstungsindustrie.⁷ Es entstanden unzählige grenzüberschreitende Joint Ventures, Fusionen, Übernahmen und Beteiligungen. Die Tabellen 1 und 2, die dem SIPRI Jahrbuch 2003 entnommen sind,⁸ geben einen Eindruck dieser Verflechtung. Das Ausmaß der Internationalisierung lässt sich nur schlecht quantifizieren, da die Firmen ihre militärische und zivile Produktion meist nicht getrennt verbuchen.Die Internationalisierung hat eine transatlantische Dimension, denn es kam auch hier zu Übernahmen und JointVentures. Die bevorzugte Kooperationsform sind jedoch »teaming arrangements«, bei denen transatlantische Konsortia sich um Beschaffungsaufträge bewerben. In Ländern außerhalb der USA engagieren sich europäische Unternehmen vor allem im Rahmen so genannter direkter Offsets. Demnach verlangen Regierungen bei der Vergabe von Rüstungsaufträgen, dass ein Teil des Kaufpreises in Rüstungsunternehmen des Landes reinvestiert wird. Die europäische Rüstungsindustrie ist also in ein globales Netzwerk eingebunden. Manche Analysten sprechen gar von einer »Globalisierung« der Rüstungsproduktion.⁹ Doch erstens ist die Internationalisierung vor allem ein europäisches Phänomen. Zweitens sind die »globalen Produktionsnetzwerke« in der Rüstungsindustrie weit weniger entwickelt als in anderen verarbeitenden Industrien. Während zum Beispiel in der zivilen Schiffbauindustrie die Produktion von Schiffskörpern in Länder wie Südkorea und Japan verlagert wurde, verlangen die Vergabeaufträge der meisten europäischen Marinestreitkräfte, dass der Schiffskörper im Heimatland gefertigt wird.Trotz der Initiativen der Industrie konnten die erhofften Effizienzsteigerungen nur teilweise realisiert werden. Der Abbau von Überkapazitäten oder die Realisierung von Synergien ist nur selten das Ziel bei Beteiligungen und Joint Ventures. Durch Investitionen in fremde Rüstungsindustrien hoffen Unternehmen vielmehr, Zugang zum Rüstungsmarkt dieser Länder zu erhalten. Das Beispiel des Raketenherstellers MBDA ist symptomatisch. Das Joint Venture von EADS, BAE Systems und Finmeccanica wurde im Dezember 2001 formell gegründet, hat aber die zu Beginn angekündigte Rationalisierung durch Entlassungen bisher nicht realisiert. Das Unternehmen hat nach wie vor rund 10.000 Beschäftigte an 12 Standorten.¹⁰Die europäischen Rüstungsgiganten sind keine multinationalen Unternehmen, wie sie im zivilen Bereich existieren. Sie sind »multi-domestic«, denn sie bedienen keinen gemeinsamen europäischen Markt, sondern viele nationale (»domestic«) Märkte mit militärischem Gerät, das auf nationale Anforderungen zugeschnitten ist und vor allem in nationalen Produktionsstätten gefertigt wird. Außerdem haben Regierungen die Freiheiten des Artikels 296 genutzt, um nationale Produktionskapazitäten zu bewahren. Während Großprojekte im zivilen Bereich europaweit ausgeschrieben werden müssen, dürfen Regierungen ihre Streitkräfte bevorzugt mit einheimischem Gerät ausrüsten. Rüstungsunternehmen dürfen auch in einem Maße subventioniert werden, wie es unter EU-Wettbewerbsregeln im zivilen Bereich unmöglich wäre. Das beste Beispiel ist das französische Staatsunternehmen GIAT. Seit 1991 hat die französische Regierung den Panzerhersteller mit 3,5 Milliarden Euro unterstützt, und sie hat weitere 1,1 Milliarden Euro bis zum Jahr 2006 bereitgestellt.¹¹ Anstatt also Kapazitäten aufzugeben – zum Beispiel durch Spezialisierung verschiedener Länder auf bestimmte Waffensysteme – haben Regierungen versucht, möglichst viele Produktionskapazitäten im eigenen Land zu erhalten.Das Verhältnis zwischen Regierung und Industrie wird zu großen Teilen durch die relative Marktmacht der beiden Seiten bestimmt. Grob gesagt verbessert sich die Verhandlungsposition einer Regierung mit steigender Anzahl an Bewerbern für Beschaffungsaufträge. Die Internationalisierung birgt Chancen und Risiken für den Wettbewerb. Einerseits können Regierungen den Wettbewerb von Unternehmen außerhalb des Landes nutzen, um preiswertere Waffensysteme zu erwerben. Gerade die britische Regierung verfolgt schon seit Mitte der 80er Jahre eine solche Beschaffungspolitik. Trotzdem hat sie große Probleme, dieser Strategie treu zu bleiben. Im vergangenen Jahr traten BAE Systems und Thales gegeneinander an, um zwei Flugzeugträger für die britische Marine zu bauen. Der britische Verteidigungsminister signalisierte, dass BAE Systems nicht bevorzugt würde, nur weil es ein britisches Unternehmen sei.¹² BAE Systems hatte gefordert, Großaufträge automatisch zugeschlagen zu bekommen, da sonst Großbritannien seine Fähigkeiten in der Rüstungsproduktion auf lange Sicht hin verlieren würde.¹³ BAE Systems unterstrich die Dramatik ihrer Forderung indem sie 1.000 Werftarbeiter entließen.¹⁴ Am Ende vergab die Regierung Blair den Auftrag an BAE Systems. Die Episode zeigt, wie schwer sich nationale Regierungen tun, den offenen Wettbewerb gegen industrielle Interessen durchzusetzen. Die Internationalisierung beinhaltet die Gefahr, dass ein »Oligopol« auf der Anbieterseite entsteht, dass also Regierungen bei der Beschaffung von einer kleinen Anzahl transnationaler Rüstungsgiganten abhängig werden. In den USA ist die Konsolidierung bereits so weit fortgeschritten, dass die wenigen übrig gebliebenen Konzerne eine besorgniserregende Marktmacht erlangt haben.¹⁵Bei der Internationalisierung sind aber nicht nur die Effizienzversprechungen enttäuscht worden, sie birgt auch friedenspolitische Risiken, da die Transparenz der Rüstungsproduktion sinkt. Ein Beispiel ist der niederländische Elektronikhersteller Hollandse Signaalapparaten, der zu Thales gehört. Seit 2001 veröffentlichen die Franzosen keine Zahlen zur Rüstungsproduktion dieses Unternehmens mehr.¹⁶ Das schafft zwar ein sauberes Image, doch es verschleiert die Herstellung von Kriegsmaterial vor der Öffentlichkeit und erschwert die Debatte über die Rüstungsindustriepolitik. Die Initiative der Europäischen Kommission, die Industrie mit Hilfe von Daten ihres Statistikbüros EUROSTAT und des Europäischen Statistischen Systems (ESS) zu überwachen, könnte Abhilfe schaffen.¹⁷ Es bleibt zu hoffen, dass diese Daten öffentlich zugänglich gemacht werden.Der zweite Schwachpunkt ist der Effekt der Internationalisierung auf die Exportkontrolle von Rüstungsgütern. Die wichtigsten Dokumente für die Europäisierung der Exportkontrollpolitik sind das »Framework Agreement« von 2000¹⁸ und der Verhaltenskodex der EU für Waffenausfuhren von 1998¹⁹. Das »Framework Agreement« wurde unter großer Geheimhaltung von den Regierungen Deutschlands, Frankreichs, Großbritanniens, Italiens, Schwedens und Spaniens unter Beteiligung der Rüstungsindustrien dieser Länder ausgehandelt. Das Ziel ist eine Vereinfachung des Transfers von militärischen Gütern zwischen diesen Ländern, aber auch eine Harmonisierung der Regeln für Exporte in Drittländer. Es ist die bisher deutlichste Manifestation des Freihandelsparadigmas. Der EU-Verhaltenskodex zielt ebenfalls auf eine Harmonisierung der Exportkontrollen ab, er wurde allerdings öffentlich unter Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) erstellt. Die Rüstungsindustrie war gegen den Kodex, da er Exportmöglichkeiten zu beschneiden drohte.²⁰Durch eine Harmonisierung der Exportkontrolle könnten Länder mit restriktiveren Bestimmungen unter Druck geraten, ihre Regulierung zu lockern. Deutschland und Schweden werden hier gerne als Beispiele angeführt. EDIG fordert zum Beispiel, dass Regierungen ihr Vetorecht aufgeben sollen, wonach Länder, die Komponenten für kooperativ hergestellte Waffensysteme liefern, ein Mitspracherecht bei der Wahl der Endempfänger besitzen.²¹ 1999 zum Beispiel verweigerte die Bundesregierung eine Lizenz zur Ausfuhr von deutsch-französischen Tiger Helikoptern in die Türkei. In der Praxis wird von dem Vetorecht jedoch nur selten Gebrauch gemacht.²² In dem »Framework Agreement« wurde das nationale Veto aufgeweicht. Demnach geben die Regierungen die fallweise Lizensierung für Komponententransfers für kooperative Rüstungsprojekte zwischen den Unterzeichnerstaaten auf. Stattdessen stellen sie eine »weiße Liste« derjenigen Länder zusammen, in die das Waffensystem exportiert werden darf. Die Liste wird in Verhandlungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit und ohne parlamentarische Kontrolle zusammengestellt und auch später nicht veröffentlicht. Nationalen Regierungen bleibt immer noch eine Notbremse, denn durch ein einseitiges Veto können sie Länder von der Liste streichen. Allerdings steht zu befürchten, dass die Länder mit dem größerem Anteil an kooperativen Programmen – also normalerweise die größten Rüstungsproduzenten Frankreich und Großbritannien – auch den größeren Einfluss auf die Zusammenstellung der Liste haben werden. Und gerade in diesen Ländern hat die Industrie auch den größeren Einfluss auf die Exportkontrollpolitik.²³EDIG geht jedoch noch weiter und fordert, nationalen Regierungen die Kontrolle über den Transfer von Rüstungskomponenten gänzlich zu nehmen. Dasjenige EU-Land solle die endgültige Exportentscheidung treffen, in dem ein Waffensystem endproduziert wird.²⁴ Eine solche Regelung wäre ein Anreiz für die Industrie, die Endproduktion in Länder mit einer weniger restriktiven Exportkontrollpolitik zu verlagern. Umgekehrt kämen Länder mit restriktiveren Regeln unter Druck, diese abzuschwächen, um die Rüstungsproduktion im eigenen Land zu halten. Weder das »Framework Agreement« noch die jüngste Mitteilung der EU-Kommission gehen so weit, den EDIG Vorschlag realisieren zu wollen. Allerdings zeigt das Beispiel, wie ein falsch konstruierter gemeinsamer europäischer Rüstungsmarkt dazu führen könnte, dass die Industrie auf Kosten nationaler Regierungen an Einfluss gewinnt.

Die Europäisierung der Rüstungsexportkontrolle hält allerdings auch ein Beispiel für demokratische Partizipation und Transparenz auf EU-Ebene bereit. Das Europäische Parlament schlug 1992 den EU-Verhaltenskodex vor. Im Gegensatz zu den geheimen Regierungsverhandlungen über das »Framework Agreement« wurde die Formulierung des EU-Verhaltenskodex von NGOs begleitet. Der Kodex enthält einen Mechanismus gegenseitiger Konsultationen, der verhindern soll, dass die restriktivere Exportkontrollpolitik einiger Staaten von anderen Ländern ausgenutzt und unterwandert wird (Operative Bestimmungen 3). Im Vordergrund steht also nicht die Liberalisierung des Rüstungsmarktes, sondern eine Harmonisierung der Exportkontrolle auf der Basis restriktiver Regelungen.

Am Ende sollte noch erwähnt werden, wie vielschichtig das Verhältnis zwischen Regierungen und Industrie ist. Der europäische »militärisch-industrielle Komplex« ist keineswegs ein monolithischer Block, denn entscheidende Gegensätze zwischen Industrien verschiedener Länder sind bestehen geblieben. Es ist symptomatisch, dass jede nationale Industrie ihre Interessen vor allem durch Industrievereinigungen im eigenen Land vertritt, dass EDIG also relativ schwach ist. Das ist natürlich nur so lange der Fall, wie die Nationalstaaten das letzte Wort in der Rüstungsindustriepolitik haben. Allerdings verstärkt es auch die Gegensätze zwischen den nationalen Industrien. Eine Spezialisierung bestimmter Länder auf bestimmte Waffensysteme würde die Verlierer eines solchen Prozesses auf die Barrikaden treiben – gegen die nationale Regierung. Das Beispiel der britischen Flugzeugträger beweist, dass sich die Industrie gegen Einschnitte zu wehren weiß. Obwohl EDIG einer der lautstärksten Vertreter der Freihandelsidee ist, werden nationale Industrien die Nachteile ablehnen, die mit der Rationalisierung einhergehen. Zu den Verlierern könnte zum Beispiel der deutsche Luftfahrtbereich oder die französische Heeresindustrie gehören. Vor allem Unternehmen in kleineren Ländern, wie zum Beispiel Spanien, profitieren vom Protektionismus im Rüstungsbereich, da sie sich nicht gegen die stärkeren Industrien Frankreichs, Deutschlands und Großbritanniens durchsetzen könnten.²⁵

Die versprochenen Effizienzsteigerungen durch die Internationalisierung der Rüstungsindustrie wurden nicht ausreichend realisiert, weil das einen gemeinsamen europäischen Rüstungsmarkt voraussetzen würde. Die Schaffung eines solchen Marktes birgt allerdings Risiken. Die Transparenz der Rüstungsproduktion könnte leiden, es könnte zu einer »Kartellisierung« unter den Konzernen kommen, die Kontrolle des Transfers von Rüstungsgütern innerhalb der EU und in Drittländer könnte schwieriger werden. Nationale Regierungen müssen also weiter zwischen zwei Zielen lavieren. Einerseits die Kosten der Rüstungsproduktion auf ein erträgliches Maß zu reduzieren und andererseits die Kontrolle über den Rüstungssektor zu behalten. Der EU-Verhaltenskodex ist ein Beispiel dafür, wie Aspekte der Rüstungspolitik auf europäischer Eben unter Mitwirkung zivilgesellschaftlicher Gruppen reguliert werden können.

Anmerkungen

¹⁾ Mit der europäischen Rüstungsindustrie sind Unternehmen in den Ländern der Europäischen Union gemeint.

²⁾ Siehe dazu u.a. European Defence Industries Group (EDIG): EDIG Contribution to the Convention on the Future of Europe for ESDP, Brüssel, 18. September 2002. Hartley, K.: The future of the European Defence Policy: An economic perspective, Defence and Peace Economics, 2003, Vol. 14(2).

³⁾ Hartley, 2003, S. 110.

⁴⁾ Schmitt, B.: From Cooperation to Integration: Defence and Aerospace Industries in Europe, Chaillot Paper no. 40, Western European Union Institute for Security Studies, Paris, July 2000, S. 29-39.

⁵⁾ Sowohl im Rüstungs- als auch im zivilen Bereich. BAE Systems Annual Report 2002, Februar 2002, S. 53.

⁶⁾ Thales Website, besucht am 23. Mai 2003, http://www.thalesgroup.com/home/countries/ow_all_companies/ow_all_companies.htm, http://www.thalesgroup.com/ga/profile/figures.htm

⁷⁾ http://projects.sipri.se/milex.html

⁸⁾ Sköns, E. und Baumann, H.: Arms Production, SIPRI: SIPRI Yearbook 2003: Armaments Disarmament and International Security, Oxford University Press, Oxford, 2003.

⁹⁾ Hayward, K.: The Globalisation of Defence Industries, Survival, vol. 42, no. 2, Summer 2000, S. 115-132.

¹⁰⁾ Hill, L. und Mulholland, D.: BAE, EADS and Finmeccanica seal missile merger deal, Jane’s Defence Weekly, 2. Mai 2001, S. 21. MBDA Pressemitteilung: MBDA and Bharat Dynamics Limited Signed a Strategic Memorandum of Understanding, 7. Februar 2003.

¹¹⁾ Giat Industries Job Losses Confirmed, Air Letter, 9. April 2003, S. 1.

¹²⁾ British Ministry of Defence: Defence Industrial Policy, Policy Paper no. 5, Directorate General Corporate Communication, London, 2002, S. 4.

¹³⁾ Nicoll, A.: Plain Speaker Waves the Union Jack, Financial Times, 3. Juli 2002, S. 21.

¹⁴⁾ Odell, M.: BAE Cuts Jobs as Contract Decision Looms, Financial Times, 22. Januar 2003, S. 23.

¹⁵⁾ Markusen, A. und Costigan, S. S.: The Military Industrial Challenge, Markusen, A. and Costigan, S. S.: Arming the Future, A Defense Industry for the 21st Century, Council on Foreign Relations Press, New York, 1999, S. 3-36.

¹⁶⁾ Laut Nachfrage von Ton van Oosterhout, Mitglied im SIPRI Arms Production Network.

¹⁷⁾ Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Mitteilung der Kommission – Europäische Verteidigung – Industrie und Marktaspekte; Auf dem Weg zu einer Verteidigungsgüterpolitik der Europäischen Union, KOM(2003) 113, Brüssel, 11. März 2003, S. 15.

¹⁸⁾ »Framework Agreement between The French Republic, The Federal Republic of Germany, The Italian Republic, The Kingdom of Spain, The Kingdom of Sweden and The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland Concerning Measures to Facilitate the Restructuring and Operation of the European Defence Industry«, Farnborough, 27 July 2000, http://projects.sipri.se/expcon/loi/indrest02.htm.

¹⁹⁾ Rat der Europäischen Union: Verhaltenskodex der Europäischen Union für Waffenausfuhren, 8. Juni 1998, http://www.bundesregierung.de/Themen-A-Z/Sicherheitspolitik-,1311/Verhaltenskodex-der-EU-fuer-Wa.htm

²⁰⁾ Davis, I.: Regulation of Arms and Dual-Use Exports in a Transnational Defence Industrial Environment: The EU Code of Conduct on Arms Exports, Serfati, C. (Hrsg.): The Restructuring of the European Defence Industry: Dynamics of Change, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg, 2001, S. 92.

²¹⁾ EDIG, Juni 2000.

²²⁾ Davis, 2001, S. 96.

²³⁾ Davis, 2001, S. 97.

²⁴⁾ EDIG, Juni 2000.

²⁵⁾ Walker, W. und Gummett, P.: Nationalism, Internationalism and the European Defence Market, Chaillot Paper No. 9, Western European Union Institute for Security Studies, Paris, September 1993, S. 24.

Hannes Baumann arbeitet seit Mai 2002 als Research Assistant im SIPRI Arms Production Project, Stockholm. Als Koautor mit Elisabeth Sköns trug er zum SIPRI Yearbook 2003 bei.