EU-Verhaltenskodex für Rüstungsexporte

(K)eine Antwort auf die Kleinwaffenproblematik?

von Sibylle Bauer

Während der letzten Jahre findet der Problemkomplex Kleinwaffen bei Nichtregierungsorganisationen (NGOs), Akademikern und Politikern zunehmend Beachtung. Die Bandbreite der NGOs, die inzwischen zu verschiedenen Aspekten dieses Themas arbeiten, umfaßt u. a. die Bereiche Menschenrechte, Entwicklung, humanitäre Hilfe sowie Frieden und Abrüstung. Seit etwa einem Jahr nimmt auch die Vernetzung und Koordinierung der Aktivitäten deutlich zu, so daß sogar von einer im Entstehen begriffenen Kleinwaffenkampagne gesprochen wird. In dem Beitrag von Sibylle Bauer geht es um eine dieser Initiativen, konkret um den am 25.5.1998 von den EU-Außenministern beschlossenen EU-Verhaltenskodex für Rüstungsexporte. Ein solcher Kodex gehört als Möglichkeit zur Einschränkung und besseren Kontrolle von Kleinwaffenexporten seit Langem zu den Standardforderungen vieler NGOs.

Es ist zum Allgemeinplatz geworden, daß heute primär oder ausschließlich Kleinwaffen¹ in gewaltsamen Konflikten eingesetzt werden. Diese Waffen sind billig, lange funktionsfähig, im Übermaß verfügbar, leicht zu handhaben (auch von Kindern), leicht zu transportieren und erfordern wenig Wartung. Auswirkungen der Proliferation von Kleinwaffen sind inzwischen weithin anerkannt: die Verlängerung gewaltsamer Konflikte, Menschenrechtsverletzungen, humanitäre Krisen, sie erschweren die Suche nach gewaltfreier Konfliktlösung etc. Weitaus langsamer als das Ausmaß an Wissenszuwachs und politischer Rhetorik ist jedoch die Einleitung konkreter Schritte zur Umsetzung der gewonnenen Erkenntnisse fortgeschritten. Die Komplexität der Kleinwaffenproblematik und die spezifischen Charakteristika der Angebots- und Nachfrageseite, der innenpolitischen, regionalen und internationalen Dimensionen und des legalen und illegalen Handels erfordert ein breites Spektrum an Konzepten und Programmen zur Problemlösung. In den letzten Jahren gibt es eine Reihe neuer politischer Initiativen im Bereich der konventionellen Rüstungskontrolle, in deren Folge auch der von den EU-Außenministern beschlossene Verhaltenskodex für Rüstungsexporte gesehen werden kann. Doch welche praktische Bedeutung hat dieser Kodex für die Kleinwaffenproblematik wirklich?

Grundzüge des EU-Verhaltenskodexes

1991/92 hat der EU-Ministerrat erstmals acht gemeinsame Kriterien für Rüstungsexporte beschlossen, die jedoch völlig unverbindlich und äußerst vage formuliert sind. Auf Grundlage dieser Kriterien erarbeitete eine Gruppe britischer NGOs einen Entwurf für einen EU-Verhaltenskodex.² Dieser besteht aus einer detaillierten Interpretation der acht Kriterien und einer Reihe zusätzlicher Maßnahmen, v.a. im Bereich der parlamentarischen Kontrolle und öffentlichen Transparenz von Rüstungsexporten. Hinter der NGO-Initiative steht somit das Bestreben, angesichts der zunehmenden Europäisierung der Rüstungsindustrie und des Wegfalls der Binnengrenzen, eine Aushebelung restriktiverer nationaler Rüstungsexportkontrollen zu verhindern. Gemeinsame europäische Rüstungsexportrichtlinien auf hohem Niveau sollen zur Verhinderung gewaltsamer Konflikte, zur Beachtung der Menschenrechte und zur Förderung nachhaltiger Entwicklung beitragen.

Seit Februar 1998 wird im zuständigen Gremium des EU-Ministerrats, der Arbeitsgruppe für konventionelle Waffen (COARM), konkret über einen Verhaltenskodex verhandelt.³ Das schließlich Anfang Juni 1998 verabschiedete Dokument besteht, neben einer Präambel, aus zwei Teilen: einer expliziten Formulierung der »Acht Kriterien« von 1991/92 und einer Reihe von operativen Maßnahmen. Die Kriterien umfassen folgende Punkte:

• Die Einhaltung der internationalen Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten (Rüstungskontrollabkommen, Embargos etc.).
• Die Achtung der Menschenrechte.
• Die innere Lage im Endbestimmungsland, als Ergebnis von Spannungen oder bewaffneter Konflikte.
• Erhalt von Frieden, Sicherheit und Stabilität in einer Region.
• Die nationale Sicherheit der Mitgliedsstaaten sowie der befreundeten und verbündeten Länder.
• Das Verhalten des Käuferlandes gegenüber der internationalen Gemeinschaft (Haltung zum Terrorismus, Einhaltung des Völkerrechts etc.).
• Das Risiko der Umleitung der Ausrüstung im Käuferland oder der Wiederausfuhr unter unerwünschten Bedingungen.
• Die Vereinbarkeit der Rüstungsexporte mit der technischen und wirtschaftlichen Kapazität des Empfängerlandes.

Die operativen Bestimmungen enthalten u.a. ein Verfahren zur Unterrichtung über abgelehnte Exporte und die jeweiligen Ablehnungsgründe. Wenn ein Mitgliedsstaat beabsichtigt, die Genehmigungsverweigerung eines anderen Staates zu unterlaufen (undercutting), sollen bilaterale Konsultationen stattfinden. Die Ausfuhr kann durch einen anderen EU-Staat letztendlich dennoch erfolgen, muß aber begründet werden. Darüber hinaus ist die Erstellung vertraulicher nationaler Berichte über Rüstungsexporte sowie die Umsetzung des Kodexes vorgesehen. Im Rahmen eines jährlichen Treffens auf intergouvernementaler Ebene sollen die Berichte wie auch Nachbesserungsvorschläge für den Kodex diskutiert werden.

Relevanz des EU-Verhaltenskodexes für Kleinwaffentransfers

Ein EU-Verhaltenskodex kann sich per Definition nur auf einen Aspekt der Kleinwaffenproblematik auswirken: legale Transfers aus den EU-Mitgliedsstaaten. Das Ausmaß des illegalen Waffenhandels ist beträchtlich, genauere Angaben sind aufgrund der Natur der Sache nicht möglich. Hinzu kommt die leichte Verfügbarkeit von Kleinwaffen. Da diese bereits in Massen vorhanden und lange funktionsfähig sind, würde selbst ein Produktionsstop keine schnelle Lösung darstellen. Die Zahl der Anbieter ist zudem ungleich höher als bei schwereren Waffen, so daß sich bei Exportverweigerung eines EU-Staates problemlos ein anderer Anbieter mit weniger strengen Exportkontrollen finden lassen dürfte. Viele Lizenzen für die Produktion von Kleinwaffen wurden – u.a. von der Bundesrepublik – schon vor Jahrzehnten auch an Entwicklungsländer vergeben. So werden z.B. Heckler und Koch Gewehre heute in einer ganzen Reihe von Staaten in Lizenz produziert. Letztendlich ist ein Exportkodex auf den Angebotsaspekt beschränkt. Dies macht deutlich, daß von Seiten der EU-Staaten eine ganze Bandbreite von Maßnahmen beschlossen bzw. wenn sie beschlossen wurden, auch umgesetzt werden müssen.⁴

Die praktische Relevanz des EU-Kodexes in seiner gegenwärtigen Form ist jedoch nicht nur durch die aufgeführten inhärenten Grenzen beeinträchtigt – theoretisch könnte er weitaus mehr leisten. Aufgrund der unterschiedlichen Interessenlagen und Traditionen in den EU-Mitgliedsstaaten ist auf Basis des Konsensprinzips innerhalb der »Gemeinsamen Außen-und Sicherheitspolitik« (GASP) ein Dokument voller Schlupflöcher entstanden. Es fehlen genau die Elemente und Formulierungen, welche die Vereinbarung zu einem effektiven Instrument restriktiver Rüstungsexportpolitik machen würden.⁵ Die vielen Schwächen zeigen, daß der Kodex weder verbindlich, restriktiv, überprüfbar, noch umfassend ist.

Rechtliche Verbindlichkeit

Der Kodex ist eine Erklärung des Rates. Sie ist rechtlich nicht verbindlich. Verzichtet wird auf die Verabschiedung als politisch verbindlichere »gemeinsame Position«. Es bestehen keine Sanktionsmechanismen im Falle einer Nichteinhaltung des Kodexes.

Überprüfbare restriktive Kriterien

Die Erläuterungen lassen noch immer einen beträchtlichen Spielraum für Interpretation und Anwendung. Es wird zwar eine Reihe von Faktoren benannt, die bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt werden müssen, doch welche Konsequenzen für die Vergabe von Exportlizenzen konkret gezogen werden, können letztlich die jeweiligen nationalen Behörden entscheiden. Dies ist um so problematischer, weil unzureichende Transparenzmechanismen vereinbart wurden. Diese verhindern die Überprüfung, inwiefern die Interpretationsspielräume tatsächlich ausgenutzt werden. Der v.a. von Schweden unterstützte Vorschlag, die Umsetzung der Kriterien parlamentarischer und öffentlicher Kritik auszusetzen, hat keinen Konsens gefunden.

NGOs kritisieren zudem eine Reihe von Schlupflöchern, beispielsweise in den Menschenrechtskriterien. Diese sind von besonderer Bedeutung für Kleinwaffen, die häufiger zu Menschenrechtsverletzungen und gegen die Zivilbevölkerung eingesetzt werden als z.B. Kriegsschiffe. Nur „wenn eindeutig das Risiko besteht“ , daß die gelieferten Güter zur „internen Repression“ verwendet werden, darf keine Exportgenehmigung erteilt werden. Auch Rüstungsexporte an Staaten, in denen schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen begangen werden, sind weiterhin erlaubt, nur soll bei der Erteilung von Exportgenehmigungen „besondere Vorsicht und Wachsamkeit“ ausgeübt werden.

Parlamentarische Kontrolle und öffentliche Transparenz

Der Kodex sieht keinerlei Beteiligung von Legislative und Öffentlichkeit vor, weder beim vorgesehenen Informationsaustausch noch bei der Überprüfung und möglichen Verbesserung des Kodexes. Der einzige explizite Bezug auf Transparenz ist sehr unverbindlich: die „Verstärkung des Austausches relevanter Informationen mit dem Ziel, größere Transparenz zu erreichen.“ Damit wird Transparenz lediglich als Zukunftsziel benannt, für die Gegenwart aber offensichtlich abgelehnt.

Transparenz in bezug auf Vergabe und Verweigerung von Exportlizenzen ist jedoch die Voraussetzung für eine parlamentarische und öffentliche Diskussion. Eine parlamentarische Kontrolle über Rüstungsexporte ist zudem nur durch eine Vorabinformation möglich, wie dies in Schweden und den USA praktiziert wird. Derartige Regelungen wären insbesondere in Deutschland von Bedeutung, da hier das Demokratiedefizit in bezug auf den Rüstungsbereich besonders stark ausgeprägt ist. So legt die Bundesregierung dem Parlament nicht einmal einen jährlichen Bericht über Rüstungstransfers vor, wie dies (mit sehr unterschiedlicher Aussagekraft) in den meisten EU-Staaten der Fall ist bzw. angekündigt wurde. Parlament und Öffentlichkeit erhalten über deutsche Rüstungsexporte bislang nur Auskunft, wenn eine der Bundestagsfraktionen eine entsprechende Anfrage an die Regierung stellt. Oft mangelt es den Antworten der Bundesregierung dann aber auch noch an konkreten Angaben über Empfänger und gelieferte Waren, da solche Angaben nach deutschem Recht Geschäftsgeheimnis der Firmen sind. Details über den Export von Kleinwaffen s<2>ind daraus nicht erschließbar.<0>

<2>Mit dem EU-Kodex muß die Bundesregierung erstmals einen Rüstungsexportbericht erstellen. Offen ist jedoch, ob der deutsche Bericht öffentlich gemach<0>t und damit auch vom Bundestag bzw. in den zuständigen Ausschüssen debattiert werden wird. Offen ist auch, inwieweit der Bericht über die begrenzten Mitteilungen an das UN-Waffenregister6 hinausgehen wird. Das Register umfaßt lediglich sieben Kategorien größerer konventioneller Waffen, aber keine Kleinwaffen. Transparenz im Kleinwaffenbereich ist allgemein noch geringer als bei schwere<2>re<0>n Waffen. Weder regierungsamtliche Berichte noch Statistiken der Forschungsinstitute SIPRI und IISS enthalten entsprechende (detaillierte) Angaben.

Intergouvernementale Transparenz

Über die Schlüsselfrage, den Inhalt und damit die Aussagekraft der vorgesehenen nationalen Berichte konnte keine Einigung erzielt werden. Nationale Berichte enthalten bisher eher lückenhafte oder gar keine detaillierten Informationen über Stückzahlen, Kategorie und Typ der gelieferten Waffen, ihre Empfänger, den Zeitpunkt des Vertragsabschlusses und der tatsächlichen Lieferung, die Finanzierungsbedingungen/Bürgschaften etc. Keiner der EU-Staaten stellt bisher aussagekräftige Angaben zu Kleinwaffen zur Verfügung.

Umfassende multilaterale Konsultationsmechanismen

Das vorgesehene Notifikationsverfahren über das Unterlaufen von Genehmigungsverweigerungen stellt eine bemerkenswerte Neuerung dar. Nur umfassende Konsultationsmechanismen auf der Basis restriktiver Kriterien können jedoch das altbekannte Argument entwerten: „Wenn wir nicht liefern, liefern die anderen.“ Um zu verhindern, daß der Kodex national unterschiedlich umgesetzt wird und insbesondere sensitive Exporte unbemerkt vonstatten gehen, sind rechtzeitige Information und Konsultationen zwischen allen Mitgliedsstaaten über Ablehnung sowie Genehmigung von Ausfuhranträgen erforderlich. Zudem fehlt die Festlegung einer Frist für die Notifikation über Exportverweigerungen. Die Regelung kann also durch rasches Beantragen einer Genehmigung in einem anderen EU-Mitgliedsstaat möglicherweise unbemerkt umgangen werden. Ferner basieren die Angaben bis zur Einigung auf gemeinsamen Kontrollisten auf unterschiedlichen nationalen Listen. Nicht nur der öffentliche Zugang zu relevanten Daten, sondern auch der vertrauliche Informationsaustausch zwischen den Regierungen ist somit sehr begrenzt.

Gemeinsame Kontrollisten

Bisher kann auch keine Einigung darüber erzielt werden, auf welche Rüstungsgüter der Kodex Anwendung finden soll. Vor allem Frankreich, der Hauptgegner eines effektiven Kodex, spricht sich gegen eine Verwendung der relativ umfassenden Wassenaar-Liste aus. Deshalb wird bis zu einer möglichen späteren Einigung innerhalb von COARM auf die jeweiligen, mehr oder weniger lückenhaften, nationalen Kontrollisten zurückgegriffen. NGOs fordern, daß gemeinsame Listen alle Rüstungsgüter umfassen (inklusive Kleinwaffen, Munition, Ausrüstungs- und Ausbildungshilfen) sowie für Militär, paramilitärische Gruppen und Polizei bestimmte Dual-Use-Güter und ausdrücklich auch auf Lizenzproduktion zutreffen. Zudem soll eine Liste von Rüstungsgütern bzw. Unterdrückungstechnologie vereinbart werden, deren Export verboten ist, wie z.B. Landminen und Elektroschlagstöcke.⁷ Eine derartige Liste wird gegenwärtig in EU-Kommission und Rat diskutiert.

Wichtige Fragen blieben ausgeklammert

Folgende Elemente wurden in den Verhandlungen nicht einmal als Optionen eingebracht:

Wirksame Endverbleibskontrollen und Verbot des ungenehmigten Weiterexports

Vereinbarungen über den Endverbleib der Exporte sollen rechtlich verbindlich sein und deren Einhaltung durch Verifikationsmechanismen überprüft werden. Darüber hinaus soll vertraglich festgeschrieben werden, daß ein Weiterexport ohne Genehmigung des Lieferlandes ausgeschlossen ist – auch dann, wenn die Waffen nach jahrelanger Benutzung als Überschuß weiterverkauft oder auch verschenkt werden sollen. Der Endverbleib von Kleinwaffen ist besonders wichtig, aber schwerer verifizierbar. Aufgrund ihrer langen »Lebensdauer« und hohen »Mobilität« sind Kleinwaffen auch nach Beendigung von gewaltsamen Konflikten jahrzehntelang einsetzbar und werden häufig von einem Krisengebiet zum nächsten transferiert. In diesem Zusammenhang sind auch verstärkte Bemühungen sinnvoll, die Traceability von Waffen, d.h. die Verfolgbarkeit der Wege, durch Maßnahmen zu erhöhen, die v.a. in Zusammenhang mit Initiativen zur Bekämpfung des illegalen Waffenhandels diskutiert werden. Ein Weg könnte z.B. in der Verbesserung von Markierungen und Registrierungen von Waffen bestehen.

Kontrollmechanismen für die Weitervermittlung von Waffengeschäften

Die Problematik der Weitervermittlung von Waffengeschäften (Brokering) ist durch den Skandal um die Beteiligung der britischen Söldnerfirma »Sandline International« an Lieferungen von Kleinwaffen von Bulgarien nach Sierra Leone in die öffentliche Debatte geraten. Die Kontrolle der Vermittlung von Rüstungsgeschäften durch Einzelpersonen oder Firmen innerhalb der EU ist unzureichend. Entsprechende Vorschläge von NGOs sind die Einrichtung eines EU-weiten Registers für Waffenhändler und die Einführung einer Genehmigungspflicht für derartige Waffengeschäfte.

Ausblick

Der Kodex könnte eine Reihe von Lösungsansätzen zur effektiven Kontrolle und Beschränkung von Kleinwaffenexporten aus der EU beinhalten, insbesondere in bezug auf die dringend erforderliche Transparenz. In seiner gegenwärtigen Fassung stellt der Kodex jedoch lediglich ein Rahmenwerk dar, in dem die wesentlichen Schlüsselelemente fehlen. Es ist anzunehmen, daß er eher deklarativen Charakter als substantiellen Einfluß auf Umfang und Empfänger von EU-Rüstungsexporten haben wird. Doch zumindest macht die vorgesehene jährliche Überarbeitung diesen Themenkomplex zu einem regelmäßigen Tagesordnungspunkt des Rates. Es gilt nun, das Potential des Dokuments möglichst frühzeitig für eine kontinuierliche Fortschreibung im Sinne restriktiver, transparenter und effektiver Rüstungsexportkontrollen der EU-Staaten zu nutzen. Die Überprüfungsnotwendigkeit bezieht sich zum einen auf allgemeine Schwächen des Kodexes, die auch auf Kleinwaffen zutreffen, zum anderen auf kleinwaffenspezifische Maßnahmen. Zu letzteren gehört z.B. die Transparenz der Wege durch entsprechende Markierungen, ein bisher vernachlässigter Bereich. Auch ist noch vor einer Überprüfungskonferenz zu klären, ob gemeinsame Kontroll-Listen die volle Bandbreite an Rüstungsgütern, inklusive Polizeiausrüstung enthalten werden und ob die EU-Regierungen in den zu verfassenden Berichten erstmals detaillierte Angaben zu Kleinwaffentransfers zur Verfügung stellen müssen. Erstmals nachgebessert werden kann der Kodex im Juni 1999, während der deutschen EU-Präsidentschaft. Die Bundesregierung ist im Rahmen der UNO positiv als Initiator von Resolutionen und Unterstützer von Initiativen im Kleinwaffenbereich aufgetreten. Es wird sich zeigen, ob sie diese Vorreiterrolle auch im Rahmen der Entwicklung des EU-Kodexes einnehmen wird.

Anmerkungen

¹ Es gibt unterschiedliche definitorische Abgrenzungen des Begriffs Kleinwaffen. In diesem Artikel wird auf folgende häufig verwendete, relativ anschauliche Erläuterung zurückgegriffen: Alle Waffen, die von ein oder zwei Personen oder einem leichten Fahrzeug transportiert werden können, sowie Munition. Zurück

² British American Security Information Council, BASIC, Saferworld und World Development Movement, WDM, A European Code of Conduct on the Arms Trade, Januar 1995. Zurück

³ Zum Verhandlungsprozeß und den nationalen Positionen vgl. ami, Berlin, Juli 1998. Zurück

⁴ Vgl. z.B. Owen Greene, Tackling light weapons proliferation: Issues and priorities for the EU, Saferworld Report, London, April 1997. Zurück

⁵ Vgl. z.B. Amnesty International, BASIC, Oxfam and Saferworld: Proposals for an Effective Code of Conduct on the Arms Trade, London, Februar 1998; Eurostep, Position Paper on Arms Exports Control, Brussels 1998, Amnesty International, BASIC, Christian Aid, Oxfam, Saferworld, WDM, The EU Code of Conduct on the Arms Trade: Final Analysis, London, 5 June 1998. Zurück

⁶ Vgl. http://www.un.org/Depts/dda/Register/Register.htm. Zurück

⁷ Vgl. Amnesty International et.al. 1998. Zurück

Sibylle Bauer ist Mitarbeiterin bei ISIS Europe (International Security Information Service, Brüssel), einer unabhängigen Nichtregierungsorganisation, deren Ziel darin besteht, die parlamentarische Kontrolle im Sicherheits- und Verteidigungsbereich durch die Bereitstellung von Dokumenten, Hintergrundinformationen und Analysen zu verbessern.