Flüchtlingslager als Dauereinrichtungen

Wenn der Schutzraum zum Konfliktraum wird

von Leila Mousa

Flüchtlingslager entstehen, wo Flüchtlinge in größerer Zahl aus Angst vor Unterdrückung, Folter, systematischer Diskriminierung oder vor kriegerischen Auseinandersetzungen ihre Herkunftsländer verlassen und auf der Suche nach einer sicheren Zuflucht eine internationale Grenze überschreiten. Der Artikel geht der Frage nach, welche Konflikte auftreten, wenn Flüchtlingslager zu dauerhaften Einrichtungen werden. Dazu werden verschiedene Flüchtlingssituationen weltweit vergleichend betrachtet. Im Ergebnis zeigt sich, dass für Flüchtlinge unter Lagerbedingungen Sicherheit, Menschenwürde und Entwicklung häufig nicht gewährleistet sind.

Flüchtlingslager sind Schutzräume höchst widersprüchlichen Charakters: Obgleich mit dem Label »temporär« versehen, werden 70% aller Flüchtlingssituationen zu einem permanenten Zustand, in dem Flüchtlingsgemeinschaften teilweise über Jahrzehnte in ihrem vermeintlichen Übergangsstatus verharren (Loescher & Milner, 2005). Der UNHCR schätzte Ende 2003 ihre Zahl - den Fall der Palästinenser ausgenommen - auf 38, mit einer betroffenen Flüchtlingsbevölkerung von etwa 6.2 Mio. (UNHCR, 2004). Nicht nur wird der »humanitäre« Raum der Lager von zahlreichen internationalen Organisationen versorgt, er ist auch einer Vielzahl von Akteuren und deren politischen und ökonomischen Interessen ausgesetzt. Da er für das Rückkehrrecht seiner Bewohner steht und eine direkte Verbindung zum Herkunftsland und -konflikt darstellt, verfügt er zudem über eine wichtige politische Dimension.

Die Handlungsorientierte Geographische Konfliktforschung bezweckt, verschiedene Akteure herauszuarbeiten, ihre Interessen und Strategien, die den Schutzraumcharakter bestimmen, aber auch gefährden, zu rekonstruieren und die geographischen Implikationen zu klären. Der Ansatz ermöglicht es, die Interessen innerhalb eines konfliktrelevanten Netzwerks zu veranschaulichen. Dabei rücken Akteure und ihr Handeln als die „zentralen Elemente der Interaktion im Konflikt“ (Reuber, 1999, S.4) in den Mittelpunkt der Betrachtungen. Die Integration sozial- und politikwissenschaftlicher Teiltheorien in einen handlungstheoretischen Untersuchungsrahmen erlaubt es, Machtpotentiale der Akteure (Ressourcen, Strategien) sowie gesellschaftliche Rahmenbedingungen (Institutionen, »Spielregeln«) zu beleuchten. In einer konstruktivistischen Perspektive gelten dabei räumliche Bezüge oder Raumbilder als Ressourcen, die für politische oder andere Interessen strategisch eingesetzt werden können.

Methodisch basieren die Erkenntnisse dieses Ansatzes der Konfliktforschung im Wesentlichen auf Projektberichten und Problemanalysen von sowie Interviews mit Vertretern internationaler Nichtregierungsorganisationen (z.B. Human Rights Watch, Médecins Sans Frontières, International Crisis Group) und des UNHCR, die hinsichtlich globaler Flüchtlingserfahrungen in vergleichender Perspektive ausgewertet werden. Zudem wurden zur spezifischen Situation der palästinensischen Flüchtlinge im Libanon Feldforschungen durchgeführt. Im Folgenden werden einige mit diesem Ansatz gewonnene Hauptergebnisse dargestellt.

Vom Schutzraum zum Konfliktraum

Seit einigen Jahren sind Flüchtlingslager stark in eine Kritik geraten, die sich zu großen Teilen auf selbst produzierte Probleme bezieht. Das Image der Lager als Schutzraum konkurriert mit zahlreichen Negativimages: Schlachtfeld, Angriffsfläche, rechtsfreier Raum, Rückzugsraum, militärisches Trainingscamp, Nachschubzentrum, »Müllhalde des Krieges« ...

Mit Lagern können zahlreiche Probleme auftreten, die den zivilen und humanitären Charakter konterkarieren und eine Gewährleistung der Schutzfunktionen in Frage stellen oder unmöglich machen: Angriffe von Seiten des Herkunftslandes, Militarisierung der Lager von innen, Rekrutierung und militärische Ausbildung von Flüchtlingen usw. Erfahrungen aus Ruanda, Kongo und Burundi in den 1990er Jahren, aber auch aus Südost- und Südasien haben gezeigt, dass Lager bereits nach kurzer Zeit destabilisierende Wirkung auf das Aufnahmeland oder die gesamte Region haben können.

Nach nur kurzer Zeit entwickelt sich in Flüchtlingslagern eine differenzierte gesellschaftliche Dynamik. Soziale und wirtschaftliche Aktivitäten entfalten sich, aber v.a. wird die kulturelle und politische Identität der Flüchtlinge zu einem tragenden Faktor. Räumliche Referenzen zum Herkunftsland bzw. der Herkunftsregion sind dabei häufig zu finden: Die Flüchtlinge halten nicht nur an alten räumlichen und gesellschaftlichen Strukturen fest, sondern neigen zudem zur Bildung von ethnischen oder politischen Zusammenschlüssen (vgl. Brett & McCallin, 2001, S.68) und tragen ihre ethnische, religiöse oder politische Zugehörigkeit entsprechend nach außen. So sind Flüchtlingslager „einerseits materieller Ausdruck des internationalen Flüchtlingsregimes und andererseits segregierte Räume eines kulturell und politisch Anderen“ (Hyndman, 2000, S.88), und neben historischen und Zeitaspekten sind diese Faktoren bestimmend für die Beziehung zwischen den Flüchtlingen und ihrem jeweiligen Aufnahmeland.

Eine weitere Ursache dafür, dass Lager zu Konflikträumen werden, liegt in ihrem strategischen Potential. Hilfsorganisationen sowie Ressourcen sind dank einer veränderten Geberpolitik seit dem Ende des Kalten Krieges heute umfangreicher denn je. Die Staaten als wichtigste Gebergruppe setzen ihre Mittel verstärkt im Bereich der humanitären Hilfe ein. Gleichzeitig hat auch die Zahl der Akteure in den Lagern zugenommen. Zahlreiche Akteure versuchen, sich diese enormen Ressourcen, das daran gebundene Versorgungssystem, aber auch den Schutzstatus der Lager zunutze zu machen.

Akteure - Interessen - Impact

Militarisierung: Mit seinen »hilflosen Flüchtlingsmassen« und aufgrund seines zivilen Charakters bietet ein Lager das ideale Versteck (Rekrutierungsraum, Versorgungslager) für politisch-militärische Gruppierungen, die sich aus der Flüchtlingsgemeinschaft konstitutieren und dort von dem Schutzcharakter des Lagers und meist auch von der Unterstützung der Flüchtlingsbevölkerung profitieren. Laut Stedman und Tanner (2003) kommt es in etwa 15% der Flüchtlingskrisen zu einer Militarisierung der Flüchtlinge, „sei es mit dem Ziel der Rückkehr in das Herkunftsland, eines Regimewechsels oder des Aufbaus eines eigenen Staates“ (ebd., 2003, S.3, 6). In den 1970er und 1980er Jahren haben Flüchtlinge in Zentral- und Südafrika, am Horn von Afrika, in Südasien, Südostasien sowie in Zentralamerika gegen die Regierungen ihrer Herkunftsländer gekämpft (ebd., S.5). Die salvadorianischen Lager in Honduras und die palästinensischen Lager im Libanon zeigen, dass Flüchtlingslager selbst in einer feindlich gesonnenen Umgebung eine Zufluchtsstätte für militärische Gruppierungen bieten können (vgl. Terry, 2002, S.9).

Besonders anfällig für Rekrutierungsmechanismen sind permanente Flüchtlingssituationen, in denen Grundrechte nicht gewährleistet sind und wo aufgrund fehlenden politischen Willens keine Perspektiven für eine Verbesserung der Situation bestehen. Für die Flüchtlinge kann die Rekrutierung eine Option zur Verbesserung ihrer Lage darstellen. Oft bedeutet sie einen besseren Zugang zu Statussymbolen, zu Ressourcen und Dienstleistungen, aber auch Prestige oder die Erfüllung einer religiösen Pflicht. Im Unterschied dazu basiert der unfreiwillige Anschluss an eine militärische Gruppierung auf Einschüchterung, Schikane oder physischer Gewalt, in wenigen Fällen sogar auf der Entführung von Flüchtlingen (vgl. Mousa, 2005, S.61-62). Brett & McCallin (2001) stellen allerdings fest, dass die „Scheidelinie zwischen freiwilliger und erzwungener Teilnahme an Kampfhandlungen sehr ungenau und zweideutig“ ist (ebd., S.52), da die Flüchtlinge aufgrund ihrer ökonomischen, kulturellen oder sozialen Umstände indirekten Zwangsmechanismen unterliegen.

Patronage: Für das Aufnahmeland und die Geberländer sind die Versorgungsstrukturen ein ideales Mittel, in Form verdeckter politischer Patronage ihre eigenen Interessen zu verfolgen: In den afghanischen Flüchtlingslagern in Pakistan spielten die pakistanischen Behörden eine wichtige Rolle in der gezielten Versorgung der politisch-militärischen Gruppierungen im Lager. Das gesamte Verteilungssystem wurde so strukturiert, dass es den Widerstand unterstützte (Terry, 2002). Auch die Vereinigten Staaten und Saudi Arabien sahen in den 1980er Jahren ihre Interessen in den Lagern vertreten; ihre Gelder flossen über die Flüchtlingslager indirekt zu den Gruppierungen, die die Lager als Operationsbasen gegen die Sowjetunion nutzten (Stedman & Tanner, 2003, S.5).

Machtstrukturen: Die Beteiligung politisch-militärischer Gruppierungen an der Versorgung und Verwaltung der Lager bietet ihnen Mittel und Wege zur Machtergreifung und -ausübung über die Bevölkerung. Dabei sind solche Gruppierungen entweder in einer Mittlerrolle zwischen humanitären Organisationen und Flüchtlingsbevölkerung aktiv oder aber stellen eigene Dienstleistungen zur Verfügung. Diese Position bringt ihnen einen massiven Machtgewinn über die abhängige Flüchtlingsbevölkerung und nicht selten etablieren sich klientelistische Strukturen und selektive Vergabemechanismen.

Humanitäre Organisationen greifen gerne zur Vereinfachung der Lagerverwaltung auf traditionelle Machtstrukturen wie z.B. Bürgermeister oder Ältestenräte zurück. Diese erhalten durch ihre Mittlerstellung offizielle Legitimation und Schlüsselpositionen in der Abwicklung der Hilfe. In den afhganischen Lagern in Pakistan profitierte vor allem die islamische Partei Hizb al islami von ihren Beziehungen zum pakistanischen Flüchtlingskommissar Sheikh Abdallah Khan. Klientelistische Vergabestrukturen, d.h. die Vergabe von Versorgungsgütern im Tausch gegen politische oder ideologische Unterstützung, konnten sich in diesem Kontext ausbreiten. In Ruanda führte die Übernahme der bestehenden Strukturen zur Ermächtigung einer Elite, von der man heute weiß, dass dieselbe Führung für den Genozid in Ruanda verantwortlich war.

Während sich in Ruanda daraufhin zahlreiche Helfer zurückzogen, versuchte der UNHCR in Pakistan den Einfluss alter Eliten einzudämmen, indem er Rationen direkt an Familienoberhäupter vergab. In den palästinensischen Lagern im Libanon stellen politische und religiöse Gruppierungen, die über eigene Ressourcen verfügen, bis heute hinsichtlich der Versorgung der Bevölkerung eine wichtige Konkurrenz zu den humanitären lokalen und internationalen Organisationen dar.

Übergriffe: Die Instrumentalisierung von Flüchtlingslagern, die Unterwanderung ihres humanitären und zivilen Charakters, provoziert vielfach grenzüberschreitende militärische Übergriffe von Gegnern aus dem Herkunftsland. Gleichermaßen können sie Ziel von Übergriffen der Armee oder bewaffneter Gruppen aus dem Aufnahmeland werden (vgl. Mtango, 1989, S.90). Angriffe aus dem Herkunftsland sind meist gegen die bewaffneten Oppositions- oder Rebellengruppen in den Lagern gerichtet, so z.B. die Angriffe Südafrikas in den 1970er und 1980er Jahren auf Flüchtlinge und Exilgruppen in den Anrainerstaaten oder israelische Übergriffe auf Lager in den Anrainerstaaten, allen voran im Libanon. Diese Grenzüberschreitung führt gewissermaßen zu einer Transnationalisierung des Konflikts; er wird dann „zwischen zwei Parteien eines Landes auf dem Boden eines anderen Landes ausgetragen“ (Mousa, 2005, S.67). Nicht selten ist dies Ursache einer aktiven Beteiligung des Aufnahmelandes an den kriegerischen Auseinandersetzungen.

Darüber hinaus stellt das Versorgungssystem einen offenen Markt mit regelmäßigem Zufluss an Ressourcen zur Verfügung. Dies führt zur Ermächtigung einiger Akteure und provoziert immer wieder Übergriffe auf die Lager (z.B. bei den ugandischen Lagern im Südsudan, den zairischen Lagern in Angola) oder auf Transportwege. In Zaire kam es zu Spannungen mit der lokalen Bevölkerung, weil die Flüchtlinge besser versorgt waren als die lokale Bevölkerung. Auch der dortige Staatschef Mobutu fand einen Weg, aus dem Hilfssystem Profit zu schlagen. Er drohte dem UNHCR, die humanitären Helfer zurückzuschicken, wenn er kein Geld mehr bekommen würde.

Und schließlich kommt es in den Lagern zwischen Angehörigen einer Flüchtlingspopulation oder unterschiedlicher Flüchtlingspopulationen immer wieder zu gewaltsamen Übergriffen, bei denen es entweder um die Verteilung von Macht geht oder aber Konflikte aus dem Herkunftsland sich wiederspiegeln. In Kakuma (Kenia) brachte das Zusammenleben von Flüchtlingspopulationen aus zehn Ländern und 20 verschiedenen ethnischen Gruppierungen (u.a. ruandische Hutu und Tutsi, Amharas, Eritreer, Oromos; sudanesische Christen und somalische Muslime) regelmäßig Konflikte mit sich (vgl. Crisp, 2000, S.629). Auch im Libanon hat die Spaltung innerhalb der politischen Führung 1982 zu wiederholt auftretenden Phasen intensiver Machtkämpfe in den Lagern geführt. Auch heute kommt es regelmäßig zu Auseinandersetzungen, welche die interne Spaltung in den besetzten Gebiete wiederspiegeln. Die Eskalation der gewaltsamen Auseinandersetzungen führte mehrfach zur Flucht von Flüchtlingen aus den Lagern.

Restriktion und Repression: Viele Länder greifen zu Restriktions- bzw. Repressionsmaßnahmen wie Einschränkungen auf dem Arbeitsmarkt (Libanon) oder der Bewegungsfreiheit (Kenia), um die Probleme einzudämmen oder die Flüchtlinge langfristig aus dem Land zu vertreiben. Dies geschieht auch, wenn die finanzielle Belastung für das Aufnahmeland zu groß wird oder die Flüchtlingslager wegen ihrer internen Sicherheits- oder Rechtsprobleme (Gewalt, Kriminalität, Prostitution) als rechtsfreie Räume wahrgenommen werden.

Abschließende Überlegungen

Die palästinensischen Flüchtlingslager »feiern« dieses Jahr ihr 60-jähriges Bestehen. Über diesen Zeitraum haben zu unterschiedlichen Zeiten sehr unterschiedliche Formen der Instrumentalisierung des Schutzraums Lager für verschiedene Akteursinteressen stattgefunden: Bewaffnete Konflikte, wiederholte Vertreibung, innerpalästinensische Spaltungen, harsche Restriktionen des libanesischen Staates und ausgeprägte Armut haben diese Flüchtlingsgemeinschaft geprägt und tun dies noch immer. In welchem Grad welche Formen von Konflikten in und um die Lager herum auftreten, unterliegt jedoch zeit-räumlichen Veränderungen, d.h. jede Flüchtlingssituation bringt ihre eigenen Probleme mit sich.

Wie auch immer die Situation aussieht, letztlich leidet in der Regel die Flüchtlingsgemeinschaft selbst am meisten unter den Auswirkungen und ist nicht nur in humanitärer Hinsicht, sondern auch hinsichtlich ihrer Menschenrechte sowie der sozioökonomischen Entwicklung depriviert. Die Lager sind somit nicht nur ein Ort der Zuflucht, sondern auch ein Ort der Armut. Unter diesen Bedingungen stellen Versuche illegaler Migration, eine starke Informalisierung der Organisations- und Versorgungsstrukturen, eine eigene (billigere) Ökonomie im Lager, aber auch die Bildung klientelistischer Strukturen und militärische Rekrutierung wichtige Überlebensstrategien dar. Eine enorme Außenabhängigkeit bedeutet zudem nicht nur eine extreme Belastung für die Flüchtlinge, sondern gleichermaßen für die internationale Gemeinschaft, die Jahr für Jahr Resourcen zur Verfügung stellt, um das Überleben dieser verwundbaren Gruppe zu garantieren. Unter solchen Umständen gibt es für Flüchtlinge weder Sicherheit noch Menschenwürde noch Entwicklung.

Literatur

Brett, Rachel/McCallin, Margaret (2001): Kinder - Die unsichtbaren Soldaten. Save the Children Sweden [Book on Demand].

Crisp, Jeff (2000): A State of insecurity: The political economy of violence in Kenya's refugee camp. African Affairs, 99, S.601-632.

Hyndman, Jennifer (2000): Managing displacement: The politics of humanitarianism. Minneapolis.

Loescher, Gil/Milner, James (2005): Protracted refugee situations: Domestic and international security implications. Oxford.

Mousa, Leila (2005): Flüchtlingslager als Spielball politischer Interessen. Eine Geographische Konfliktforschung am Beispiel der palästinensischen Flüchtlingslager im Libanon. Heidelberg.

Mtango, Elly-Elikunda (1989): Military and armed attacks on refugee camps, in: G. Loescher/L. Monahan (Eds.): Refugees and international relations (S.87-121). Oxford.

Reuber, Paul (1999): Raumbezogene politische Konflikte: Geographische Konfliktforschung am Beispiel von Gemeindegebietsreformen. Stuttgart.

Stedman, Stephen John/Tanner, Fred (Eds.) (2003): Refugee manipulation: War, politics, and the abuse of human suffering. Washington.

Terry, Fiona (2002): Condemned to repeat? The paradox of humanitarian action. Cornwell.

UNHCR (2004): Protracted refugee situations. UN Doc. EC/54/SC/CRP.14. Refugee Survery Quarterly, 24, S.150-161 (verfügbar unter: http://www.unhcr.org).

Leila Mousa ist wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin im DFG-Projekt »Urban Governance in humanitären Schutzräumen - die palästinensischen Flüchtlingslager im Libanon« am Geographischen Institut der Universität Heidelberg.