FRONTEX

Der Europäische Grenzschutz und seine Agentur

von Timo Tohidipur

Der Barbar ist die Gefahr. So ähnlich könnte man den Blick der Römer auf die ihrem Imperium angrenzenden Völker, beispielsweise die jenseits des Limes angesiedelten germanischen Stämme, umschreiben. Die Konsequenz bedeutete unnachgiebige Behandlung vermeintlich illegaler Grenzübertritte bei gleichzeitiger Zulassung handelsfördernder Kontakte. Die Zeiten ändern sich, doch dieser Blick auf den Fremden scheint auf dem europäischen Kontinent eine gewisse Kontinuität aufzuweisen.

Tausende Migranten versuchen Monat für Monat, ausgelöst durch Bürgerkriege, Verfolgung oder wirtschaftliche Not, das Gebiet der EU zu erreichen und sehen sich dabei einem ausgefeilten Sicherheitsapparat gegenüber, der sie bereits vor Erreichen des Festlandes abwehrt oder nach Erreichen kollektiv kaserniert, offen kriminalisiert und schnellstmöglich abschiebt. Die Wahrung der Sicherheit der Bürger im Inneren, auch mittels Abschirmung vor Gefahren von Außen, ist eine der stets hervorgehobenen Aufgaben des Staates. Die organisatorische Hoheit über Fragen der Migration und der Sicherheit liegt indes nicht mehr allein beim Staat als Mitgliedstaat der EU, vielmehr gerät die Grenzsicherung verstärkt in das Blickfeld einer auf einheitlicher Steuerung und Koordination bedachten Europapolitik. Dazu gehört eine neue Verwaltungseinrichtung, die »Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union«: FRONTEX (abgeleitet von Frontières Extérieures). Der bereits enorme Umfang operativer Befugnisse, die koordinierend-integrierende Funktionsausrichtung und die politische Bedeutungszuschreibung machen eine eingehende Auseinandersetzung mit ihr notwendig. Dabei führen die Betrachtung der internen Struktur und die anschließende Darlegung der weitreichenden Befugnisse zu Fragen nach den Bedingungen politischer und rechtlicher Verantwortlichkeit im Kontext einer interpretationsoffenen bis beliebigen Vorstellung von Sicherheit.

FRONTEX als Gemeinschaftsagentur

Die institutionelle Ausgestaltung von FRONTEX beruht auf den Vorgaben einer EG-Verordnung aus dem Jahre 2004 (FRONTEX-VO)¹, die sich auf die gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzen über die Regulierung von Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen stützt. Dabei enthält das Primärrecht (also die Verträge über die EG bzw. die EU: EGV und EUV) keine explizite organisationsrechtliche Kompetenz zur Schaffung von Agenturen. Doch bereits seit den 1970er Jahren werden solche Agenturen in der Form sekundärrechtlich (i.d.R. durch eine Verordnung) begründeter Verwaltungseinrichtungen errichtet, die zunächst nicht mehr als ein Forum für Informations- und Erfahrungsaustausch waren, und erst später zunehmend hoheitsrechtliche Befugnisse erhielten.² Das stetig anwachsende Agenturwesen ist und bleibt legitimatorisch nicht unproblematisch, wurde aber zu keinem Zeitpunkt ernsthaft in Frage gestellt. Die eigenständige Ausdifferenzierung verwaltungsorganisatorischer Strukturen wird letztlich mit der auf die Gemeinschaft übertragenen Sachkompetenz begründet.

FRONTEX ist durch die Verleihung eigener Rechtspersönlichkeit rechtsverbindliches Handeln in eigenem Namen möglich. Der ihr vorstehende Exekutivdirektor ist in seiner Funktion unabhängig gegenüber den Regierungen der Mitgliedstaaten und sonstigen Stellen. Er wird von dem Verwaltungsrat ernannt, der sich aus je einem Vertreter der Mitgliedstaaten und zwei Vertretern der Europäischen Kommission zusammensetzt. Diesem Verwaltungsrat gegenüber bleibt der Exekutivdirektor hinsichtlich der Tätigkeitsberichte für das jeweils vergangene Jahr und der Festlegung der Arbeitsprogramme für das jeweils zukünftige Jahr verantwortlich. Eine über Berichtspflichten hinausgehende parlamentarische Verantwortlichkeit oder gar Steuerung der Agentur ist nicht vorgesehen. Nur bei Änderungen oder Erweiterungen der Rechtsgrundlage kann das Europäische Parlament mitentscheiden. Das Spezifikum der Agenturen besteht darin, dass sie in der Diktion der EU »autonome« Verwaltungseinrichtungen der EU sind. Die Agentur bleibt damit, jenseits des Potentials öffentlicher Skandalisierung, »im Schatten« demokratischer Kontrollen. Lediglich die allgemeine Haushaltskompetenz des Europäischen Parlaments lässt eine begrenzte finanzielle Kontrolle durch Genehmigung der Haushaltsmittel entsprechend der Stellen- und Bedarfslage zu.

Europäischer Grenzschutz als integrierte Verwaltungskooperation

In den Begründungserwägungen der FRONTEX-VO wird ausdrücklich betont, dass der integrierte Schutz der Außengrenzen der EU das Ziel der Gemeinschaftspolitik ist. Der im Rahmen des Binnenmarktes und auf der Grundlage der Schengener Vereinbarungen umfassend garantierte freie Personenverkehr innerhalb der EU soll durch ein einheitliches und hohes Kontroll- und Überwachungsniveau an den Außengrenzen ermöglicht werden. Da die grundsätzliche Verantwortung und rechtliche Kompetenz für die Überwachung der Außengrenzen noch bei den Mitgliedstaaten liegt, setzt das angestrebte Kontroll- und Überwachungsniveau eine besondere Koordinierung voraus, die insbesondere durch FRONTEX geleistet werden soll. Gemeinsam ist den bisherigen Formen der Zusammenarbeit im europäischen Grenzschutzregime die horizontale Vernetzung von mitgliedstaatlichen Behörden, mit einer Betonung der Dimension »Informationsvernetzung«. Die Errichtung von FRONTEX erweitert das System um die entscheidende vertikale Komponente.

Während beispielsweise die 2007 neu konstituierte »Europäische Agentur für Grundrechte« lediglich Forschungs-, Beratungs- und Informationsrechte hat, enthält die FRONTEX-VO folgende umfassende Aufgabenzuweisung an die Agentur, die auch hoheitsrechtliches Handeln ermöglicht:

• Koordinierung der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenzen;
• Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten einschließlich der Festlegung gemeinsamer Ausbildungsnormen;
• Durchführung von Risikoanalysen;
• Verfolgung der Entwicklungen der für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen relevanten Forschung;
• Unterstützung der Mitgliedstaaten in Situationen, die eine verstärkte technische und operative Unterstützung an den Außengrenzen erfordern;
• Bereitstellung der notwendigen Unterstützung für die Mitgliedstaaten bei der Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen.

Entsprechend dem Arbeitsprogramm für 2007 verfügt FRONTEX derzeit über ein Budget von 22 Mio. Euro und hat 78 Bedienstete, wobei deren Anzahl im Laufe des Jahres auf 140 erhöht werden soll. In den eineinhalb Jahren ihres Bestehens hat die Agentur in den drei Kernbereichen ihres Tätigkeitsfeldes bereits beträchtliche Aktivitäten entfaltet.

Operatives Handeln

Die größte Herausforderung für die Implementierung des Grenzkontrollregimes besteht nach Einschätzung von FRONTEX auf vier Hauptrouten der Migration in die EU, d.h. die Routen über die südlichen Seeaußengrenzen, die östlichen Landaußengrenzen, über den Balkan und über bedeutende internationale Flughäfen.³ Dabei werden Fragen nach dem Umgang mit Migranten im Kontext (menschen)rechtlicher Verpflichtungen und sicherheitspolitischer Anforderungen aufgeworfen.

Unter der Beteiligung von FRONTEX haben im Jahr 2006 die Grenzschutzaktionen »Hera I und II«, »Nautilus« sowie »Jason I« im Mittelmeerraum stattgefunden.⁴ Die mit dem Codenamen »Hera« versehenen Aktionen bezeichneten den Einsatz im Gebiet der Kanaren, der Kapverden und vor dem Senegal. Die Probleme des europäischen Grenzkontrollregimes manifestieren sich hier sehr deutlich. Die Einsätze zielten auf die Identifikation von Migranten und die Bestimmung ihres Herkunftsstaates sowie den Einsatz von Grenzüberwachungsgeräten zur Kontrolle des Meerabschnittes zwischen der Afrikanischen Küste und den Kanarischen Inseln. Zudem wurden zwischen August und Oktober 2006 mit der Unterstützung von FRONTEX insgesamt 3887 Menschen „nahe der Afrikanischen Küste abgefangen und umgeleitet“.⁵ In ähnlicher Form sollen die Operationen im Jahr 2007 für die Kanarischen Inseln und die Afrikanische Küste ablaufen.⁶

Während die bisherigen Einsätze bloße »Unterstützungseinsätze« darstellten, bei denen die FRONTEX-Experten und die durch FRONTEX koordinierten nationalen Unterstützungsteams keine eigenen exekutiven Kompetenzen innehatten, sollen in Zukunft Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (Rapid Border Intervention Teams, RABITs) gebildet werden, denen einsatzbezogen hoheitliche Befugnisse im jeweiligen Mitgliedstaat übertragen werden. Das Einsatzfeld dieser RABITs ist die zeitlich befristete Unterstützung von Mitgliedstaaten, die sich an bestimmten Stellen ihrer Außengrenzen einer voraussehbar übergroßen Anzahl an einreisewilligen Migranten gegenübersehen. Diese vom Exekutivdirektor ausdrücklich betonte Beschränkung auf zeitlich begrenzte Einsätze⁷ überzeugt nicht, denn der Versuch des massenhaften Grenzübertritts über das Mittelmeer ist aus Sicht des Grenzschutzes ein erkennbar kontinuierliches und eben kein punktuelles Problem.

Die entsprechende neue EG-Verordnung (RABIT-VO)⁸ konturiert den Umfang und die Grenzen der temporär zu übertragenden Hoheitsbefugnisse für die Einsätze der RABITs und versucht das für die jeweiligen Konstellationen eines Einsatzes geltende Recht zu definieren. Hier offenbaren sich, gemessen an Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit und der Transparenz, Defizite. Denn während einerseits die entsandten Teammitglieder das Gemeinschaftsrecht und das nationale Recht des Einsatzmitgliedstaates einhalten sollen, sind sie beispielsweise im Hinblick auf die benutzbare Ausrüstung (Dienstwaffe etc.) an das Recht des Herkunftsmitgliedstaates gebunden. Überaus problematisch ist in diesem Zusammenhang die für den speziellen Einsatz bestehende Weisungskompetenz der Beamten des Einsatzstaates gegenüber den RABIT-Beamten, da gleichzeitig der Exekutivdirektor von FRONTEX den maßgeblichen Einsatzplan für die RABIT-Beamten verbindlich erstellt. Eine zusätzliche Ebene rechtlicher Verantwortlichkeit wird dadurch implementiert, dass die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit des einzelnen RABIT-Beamten allein gegenüber seinem Herkunftsmitgliedstaat besteht. Der einzelne Beamte sieht sich damit im Einsatz zumindest drei unterschiedlichen Rechtsmaßen gegenüber, die nicht immer klar zu trennen sind. Noch weniger überschaubar ist diese Rechtskonstruktion – und damit der daran anknüpfende Rechtsschutz im Einzelfall – aus der Sicht des von Maßnahmen betroffenen Flüchtlings. Hier offenbaren sich Defizite greifbarer rechtlicher Verantwortlichkeit, die spätestens dort notwendig wird, wo hoheitsrechtliche Befugnisse potentiell in Rechte Einzelner einzugreifen geeignet sind. Der Grundsatz des umfassenden und effektiven Rechtsschutzes ist über das Rechtsstaatsprinzip in Art. 6 EU und darüber hinaus in Art. 6 Abs. 1, 13 EMRK (Europäische Menschenrechtskonvention) verankert und beansprucht so als allgemeiner Rechtsgrundsatz Geltung für die EU und damit auch für die Handlungen von FRONTEX. Hier spielt die Frage des exterritorialen Anwendungsbereichs der Grund- und Menschenrechte eine entscheidende Rolle.⁹

Zusammenarbeit und Informationsvernetzung

Politische Zielvorgabe der EU ist die in den Art. 61 ff. des EG-Vertrages fixierte Schaffung eines so genannten Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Die besondere Fokussierung auf den Aspekt der Sicherheit zeigt sich in der Errichtung einer Vielzahl verschiedenster Agenturen und ihrer Vernetzung: so sind für den »Außenbereich« dieser Sicherheitspolitik der EU insbesondere die Agenturen für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, also namentlich die Europäische Verteidigungsagentur (EDA), das Institut der Europäischen Union für Sicherheitsstudien (ISS) und das Satellitenzentrum der Europäischen Union (EUSC) zuständig. Die Verwirklichung des »Innenbereichs« obliegt dem Europäischen Polizeiamt (Europol), der Europäischen Polizeiakademie (EPA), dem Europäischen Organ zur Stärkung der justiziellen Zusammenarbeit (Eurojust), der Betrugsbekämpfungsbehörde OLAF und eben FRONTEX. In ihren verschiedenen Ausrichtungen bilden diese Agenturen eine umfassende operative Basis. Die enge Kooperation zwischen Europol, Eurojust, OLAF und selbst dem EUSC mit FRONTEX ist über Arbeitsvereinbarungen garantiert.

Besondere Bedeutung kommt der Erleichterung des interinstitutionellen und mitgliedstaatlichen Informationsaustauschs zu, der ein in der FRONTEX-VO ausdrücklich festgeschriebenes Ziel der Agentur ist. FRONTEX wird daher Zugang zum Informationsnetz der Migrationsbehörden der Mitgliedstaaten erhalten und kann in der Zusammenarbeit mit Europol auf dessen umfangreiche Datenbestände zugreifen.¹⁰ Zugleich forciert die FRONTEX-VO eine Öffnung hinsichtlich der Zusammenarbeit zwischen FRONTEX und internationalen Organisationen sowie Behörden von Drittstaaten, die für vergleichbare Aufgabenbereiche zuständig sind. So ist die Verstärkung der Beziehungen zu den nord- und westafrikanischen Drittländern, die so genannte »Herkunfts- oder Transitländer« für illegale Migranten sind, ein wesentliches Ziel der Maßnahmen des Rates zur Bekämpfung illegaler Einwanderung. Überdies ist sogar eine Zusammenarbeit von FRONTEX mit Geheimdiensten nachdrücklich erwünscht.¹¹

Die integrative Kraft der Vernetzung bezieht sich auch auf die Zusammenlegung von grenzschutzrelevanten Ressourcen. FRONTEX verwaltet eine Toolbox, die einmal schweres technisches Gerät wie Flugzeuge, Hubschrauber, Schiffe und sonstige Fahrzeuge, sowie, in der »humanen« Version, Grenzschutzspezialisten mit ihren spezifischen Einsatzpotentialen umfasst. Aus diesem Pool werden die koordinierten Einsätze »bestückt«. Der Vergleich zur schnellen (militärischen) Eingreiftruppe drängt sich hier förmlich auf.

Migrationssteuerung als Sicherheitsproblem

Die gesamte Einsatzstruktur von FRONTEX und ihres umgebenden Grenzschutzregimes ist auf Abwehr ausgerichtet. Die Vollstreckung dieser Strategie erfolgt im Kern auf drei Wegen: Erreichen Migranten das europäische Festland, werden sie (bisweilen in fragwürdigen Auffanglagern) kaserniert, bis ihre Identität und/oder ihr Herkunftsstaat festgestellt ist, und sodann abgeschoben. Werden Migranten bereits auf dem Weg zum Gebiet der EU aufgespürt, erfolgt entweder eine unmittelbare Rückführung oder sie werden, wenn dies nicht sofort vertretbar scheint, erst aufgenommen und dann nach obigem Verfahren abgeschoben. Der dritte Weg – und damit die für die EU »sauberste« Lösung – liegt darin, bereits die Abreise des Flüchtlings aus seinem Heimatland zu verhindern.

Der Erfolg von FRONTEX wird in dieser Logik stets in Zahlen gemessen: Wenn bis September 2006 noch zwischen 4.500 und 7.000 Migranten monatlich das Gebiet der Europäischen Union erreichten und nach koordinierten Maßnahmen von FRONTEX nur noch ca. 600 im Oktober 2006 so weit kamen, dann wird dies als Erfolg bewertet.¹² Der logistische Aufwand, den FRONTEX zur Abwehr illegaler Migranten betreibt, ist dabei enorm. Gerade darin zeigt sich die Problematik dieses speziellen Politikbereichs, dessen Organisation mehr und mehr einem Kampfeinsatzszenario gleicht denn einer nachhaltigen Reaktion auf katastrophale humanitäre Umstände. So wird beispielsweise die zivile Seenotrettung materiell und institutionell vernachlässigt.

Der Ansatz, die Staaten einzubeziehen, aus denen die meisten Migranten aufbrechen oder die als Transitstaaten dienen, ist richtig, doch darf er nicht unter dem Vorzeichen radikaler Abschottung ohne Ansehung des Kontextes und der flüchtlings- und menschenrechtlichen Verpflichtungen geschehen. Ansonsten werden sich die Flüchtlingsströme – und hier ist der Vergleich mit dem Wasserstrom ausnahmsweise angebracht – neue Wege erschließen, die dann noch unmenschlichere Strapazen bedeuten. Dauerhaft kann dies nicht durch Abschottung und Aufrüstung der Grenzbehörden verhindert werden. Die Probleme der USA an der hochaufgerüsteten Grenze zu Mexiko sind nur ein Beispiel des Scheiterns einer ähnlichen Strategie. Eine nachhaltige Strategie kann nicht allein auf einem Regime integrierter Sicherheitsbehörden gegründet werden, sondern muss notwendig auch Strategien der Entwicklungsförderung und konstruktiven Kooperation einbeziehen.

Stellt sich die EU diesen Herausforderungen nicht auf eine Weise, die der unbestreitbar existenten Migrationsproblematik gerecht wird, also ohne diese allein auf der Ebene einer Sicherheitspolitik zu lösen, die die stets nach außen reklamierten grund- und menschenrechtliche Grundsätze ebenso wie rechtsstaatliche Verfahrensgarantien in eigener Anwendung selbst partiell zu suspendieren geneigt ist, so bleibt die Frage: Wer ist der Barbar?

Anmerkungen

¹⁾ Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 v. 26. Oktober 2004, ABl. EG L 349/1 v. 25.11.2004.

²⁾ Zur Historie: Robert Uerpmann, Mittelbare Gemeinschaftsverwaltung durch gemeinschaftsgeschaffene juristische Personen des öffentliches Rechts, in: Archiv des öffentlichen Rechts (AöR) 125 (2000), S.551 ff.

³⁾ FRONTEX, Pressemitteilung v. 22.02.2007, http://www.eu2007.de/de/News/Press_Releases/February/0222BMIFrontex.html.

⁴⁾ Ein Überblick über die bisherigen Operationen findet sich bei Roderick Parkes, Gemeinsame Patrouillen an Europas Südflanke, SWP-Aktuell 44 (09/2006).

⁵⁾ FRONTEX, statistische Angaben zu den Operationen HERA I und II v. 19.12.2006, http://www.frontex.europa.eu/gfx/frontex/files/hera-statistics.pdf

⁶⁾ FRONTEX, Presseerklärung v. 15.02.2007, http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art13.html.

⁷⁾ Ilkka Laitinen, Frontex – Facts and Myths, http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art26.html.

⁸⁾ Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des EP und des Rates v. 11. Juli 2007, ABl. EG L 199/30 v. 31. Juli 2007

⁹⁾ Andreas Fischer-Lescano/Timo Tohidipur, Europäisches Grenzkontrollregime, in: ZaöRV 4/2007 (im Erscheinen).

¹⁰⁾ Zu den Vernetzungen von FRONTEX: Mark Holzberger, Europols kleine Schwester. Die Europäische Grenzschutzagentur „FRONTEX“, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 84 (2/2006), S.56 ff.

¹¹⁾ Entschließung des Europäischen Parlaments zur externen Dimension der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, 15.02.2007, P6_TA-PROV(2007)0050, Ziff. 33 lit. k).

¹²⁾ Exekutivdirektor Laitinen im Tagesspiegel v. 30.10.2006, http://www.tagesspiegel.de/zeitung/Die-Dritte-Seite; art705,2277672.

Dr. Timo Tohidipur ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für öffentliches Recht der Johann Wolfgang Goethe-Universität, Frankfurt am Main