(K)Ein Platz im Sicherheitsrat

von Michael Berndt und Werner Ruf

Seit der deutschen Vereinigung steht das Thema eines Ständigen Sitzes der Bundesrepublik Deutschland im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen auf verschiedensten Tagesordnungen: der Tagesordnung zur (notwendigen) Reform der Vereinten Nationen, der Tagesordnung der Beziehungen Deutschlands zu seinen westlichen Verbündeten und Partnern und somit schließlich der Tagesordnung über die Ziele der neuen deutschen Außenpolitik. Hier soll nun weder diskutiert werden, inwieweit ein ständiger deutscher Sitz im Sicherheitsrat dazu beitragen würde, die Vereinten Nationen handlungsfähiger bezüglich der weltpolitischen Problemlagen nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes zu machen, noch der Frage gefolgt werden, welche Interessen die westlichen Verbündeten und Partner Deutschlands in dieser Frage verfolgen. Der hier gewählte Ausgangspunkt ist die Frage, warum Deutschland, d.h. seine Regierung, aber auch wesentliche Teile der Opposition, ein Interesse an diesem »Ständigen Sitz« haben. Dieser Frage wollen wir uns in drei Schritten nähern: Welche Bedeutung hat ein »Ständiger Sitz« im UN-Sicherheitsrat (I); Warum strebt Deutschland einen solchen »Ständigen Sitz« an (II)? Abschließend ist zu fragen, welche Verwirklichungschancen dem deutschen Interesse eingeräumt werden, und welche Rückwirkungen daraus sowohl für die zukünftige Politik der UNO als auch für die zukünftige deutsche Außenpolitik abgeleitet werden können.

Die UNO und ihr Sicherheitsrat

Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts begann eine Euphorie über die endlich erreichte Handlungsfähigkeit der Vereinten Nationen, die ihren Höhepunkt im zweiten Golfkrieg und vor allem in der Somalia-Intervention fand. Von Weltgemeinschaft und Weltgewissen war hier die Rede, der UN-Sicherheitsrat wurde gar euphemistisch als Weltregierung bezeichnet. Zwar wurde gesehen, daß diese plötzliche »Handlungsfähigkeit« durchaus Folge des Endes des Systemgegensatzes war, vergessen bzw. unterschlagen wurde die banale Tatsache, daß die Vereinten Nationen – und erst recht ihr Sicherheitsrat – von Anfang an keine supranationale, auf den Egalitäts- und Souveräntitätsprinzipien der Charta beruhende Organisation war, sondern vielmehr ganz konkreter Ausdruck der Mächtekonstellation am Ende des Zweiten Weltkriegs: Zwar sind formal in der UN-Vollversammlung alle Staaten gleich, jedoch bereits der Sicherheitsrat verläßt in seiner Konstruktion dieses Gleichheitsprinzip, konzediert dort doch die Charta fünf Staaten – den Ständigen Mitgliedern – eine besondere Verantwortung für die Erhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit. Die herausragende Stellung dieser fünf Staaten besteht zum einen in ihrem – möglichen – Konsens, der notwendig ist, um eine Verletzung des Friedens und der internationalen Sicherheit festzustellen. Zum anderen aber kann das Veto eines jeden Ständigen Mitglieds die Verurteilung eines mutmaßlichen Friedensbrechers und darauf basierend die Verhängung von Sanktionen verhindern. Diese Privilegien der Siegermächte des Zweiten Weltkriegs verletzen nicht nur das Gleichheitsprinzip, sie erhalten in der Charta dadurch eine besondere Bedeutung, das diese das Fundament bürgerlicher Rechtstaatlichkeit, die Gewaltenteilung, nicht kennt: Weder untersteht der Sicherheitsrat in seinen Entscheidungen der Kontrolle einer Legislative, der Vollversammlung, noch ist er der Normenkontrolle einer Judikative unterworfen, die dem Internationalen Gerichtshof hätte übertragen werden können. Somit ist der Sicherheitsrat ein genuin politisches und zugleich demokratischer Kontrolle durch die Staatengemeinschaft entzogenes Organ (vgl. Ruf 1994).

Durch das Ende des Ost-West-Konflikts und des Systemgegensatzes hat sich das Kräfteverhältnis im internationalen System radikal verändert: Die noch immer durch die Feindstaatenklauseln der UN-Charta diskriminierten Mächte Deutschland und Japan hatten bereits im Verlauf des Kalten Krieges aufgrund ihrer ökonomischen Potentiale wieder eine herausragende Stellung erreicht, und Spekulationen über die Herausbildung eines tripolaren Systems – USA-Deutschland/Europa-Japan/Ostasien – erscheinen nicht unbegründet. Wenn also der Sicherheitsrat die jeweilige epochale Großmächtestruktur abbilden soll, dann erscheint das (konzertierte?) Drängen Deutschlands und Japans auf einen Sitz im Sicherheitsrat »mit vollen Rechten und Pflichten« durchaus im Lichte machtpolitischer Logik. Der politische Charakter des Sicherheitsrats lädt geradezu dazu ein.

Kompliziert wird dieses Drängen Deutschlands und Japans nach einer auch in der UN-Charta festgelegten Anerkennung der Veränderung des Internationalen Systems durch die Tatsache, daß die Welt von 1944 dezidiert noch eine Staatenwelt war. Durch die Globalisierungsprozesse der beiden vergangenen Jahrzehnte, die durch das Ende der Bipolarität eine ungeheure Beschleunigung erfahren haben, haben sich Tendenzen zu einer »Verweltgesellschaftlichung« entwickelt, die letztendlich einen Funktionsverlust des Staates bedeuten. Auch dies schlägt sich im Wandel der Begrifflichkeit wieder: Implizierte früher der Begriff »Sicherheit« in erster Linie territoriale Sicherheit, gefaßt in den Unterbegriffen von Bedrohung und Verteidigung, so hat sich in der sicherheitspolitischen Diskussion beginnend mit den siebziger Jahren ein neuer Sicherheitsbegriff etabliert, der zunehmend von der territorial definierten Bedrohung Abschied nimmt und von Gefährdungen und Risiken spricht, die transnationale Entwicklungen zum Gegenstand haben wie beispielsweise Migration, Ökologie, Folgen ökonomischer Verflechtung (Standortdiskussion), aber auch Terrorismus, Drogenhandel und dgl. mehr. Unbestreitbar ist, daß diese Entwicklungen auch von den Regierungen der hochentwickelten Industriestaaten tendenziell immer weniger kontrollierbar sind und somit die Souveränität des Nationalstaates untergraben. Eine Sicherheitspolitik, die diesen sogenannten neuen Risiken Rechnung trägt, versucht mit den Mitteln des alten Nationalstaates Prozesse zu erfassen und zu regulieren, die sich ihm per definitionem (???) entziehen. Insofern erscheint der erweiterte Sicherheitsbegriff als Antwort auf diese Entwicklungen ein Widerspruch in sich selbst: Wie selbst das Weißbuch 1994 des Verteidigungsministeriums feststellt, ist diesen Entwicklungen mit militärischen Maßnahmen nicht zu begegnen. Das Streben nach einem Ständigen Sitz im Sicherheitsrat gerät somit zu einem Anachronismus: Wenn schon die als »neue Herausforderungen« oder »neue Risiken« titulierten Entwicklungen sich nationalstaatlicher Regulierung zunehmend entziehen, so können sie erst recht nicht Gegenstand von Regulationsversuchen rein staatenweltlicher Art – wie des UN-Sicherheitsrats – sein: In dem Maße, in dem Systemstabilität als sicherheitspolitisches Ziel definiert wird, werden

• die Ursachen solcher Systemgefährdung ausgeblendet und letztlich auf das zu ihrer Beseitigung untaugliche Mittel militärischer Intervention reduziert und
• werden diese Konfliktursachen als potentielle Konfliktpunkte gerade zwischen den hochindustrialisierten Industriestaaten wegdefiniert. Gerade hierin aber liegen Rivalitätspotentiale zwischen eben diesen (neuen und alten) Großmächten, die die staatenweltlich organisierte UNO und erst recht ihren Sicherheitsrat erneut zu blockieren drohen.

Bedeutung eines »Ständigen Sitzes« für die deutsche Außenpolitik

Um den Stellenwert der deutschen Diskussion über einen Ständigen Sitzes im UN-Sicherheitsrat einordnen zu können, ist es notwendig, auf die Strategie der deutschen Außenpolitik einzugehen (siehe auch Berndt 1991). Dabei erscheint zunächst die Frage von Bedeutung, wo mit der Betrachtung der deutschen Außenpolitik begonnen wird. Von zahlreichen Autorinnen und Autoren und aus unterschiedlicher Perspektive wird die deutsche Vereinigung und der Abschluß des 2+4-Vertrages als Zäsur in der deutschen Nachkriegsgeschichte gesehen: So spricht Schwarz (1994), der der »realistischen« deutschen Außenpolitik wohlwollend gegenübersteht, von „Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne“ und dem Wiederfinden seiner Rolle als „Zentralmacht Europas“. Aus kritischer Sicht gegenüber der gegenwärtigen bundesdeutschen Außenpolitik sprechen Thomas/Weiner (1993b) von einem neuen deutschen Interventionismus.

Beide Thesen setzten daran an, daß das Ende des Ost-West-Konflikts und Systemgegensatzes für die Bundesrepublik Deutschland erhebliche – nicht zu bestreitende – Veränderungen mit sich gebracht hat. Nicht nur, daß Deutschland nun vereint ist, sondern gerade die Tatsache, daß mit der Vereinigung auch die Wiedererlangung der vollen Souveränität verbunden war, unterfüttert die These, daß das neue Deutschland mehr Verantwortung – wie auch immer sie gedeutet wird – in der Welt tragen muß und daß so durchaus seit der Vereinigung von einer neuen Rolle Deutschlands, von einer neuen deutschen Außenpolitik gesprochen werden kann. So formulierte auch Bundeskanzler Kohl in seiner Regierungserklärung am 31.Januar 1991:„Mit der Wiedergewinnung der vollen Souveränität wächst uns Deutschen nicht nur mehr Handlungsfreiheit, sondern auch mehr Verantwortung zu. So sehen es auch unsere Partner in der Welt. Sie erwarten vom vereinten Deutschland, daß es dieser neuen Rolle gerecht wird.“

Der These von der »neuen«deutschen Außenpolitik steht allerdings entgegen, daß das vereinte Deutschland durchaus in der Kontinuität der alten Bundesrepublik steht. Somit erscheint es angebracht, nicht bei der Außenpolitik nach der Vereinigung zu beginnen, sondern schon davor: die außenpolitische Strategie der BRD bestand und besteht darin, durch Mitgliedschaft in möglichst vielen internationalen Organisationen den von der Regierung formulierten nationalen deutschen Interessen zur Durchsetzung zu verhelfen. Dieser Weg der Integration ist darin begründet, daß sich der Bundesrepublik nach dem Zweiten Weltkrieg nur durch Integration in den Westen und dessen zwischenstaatliche Organisationen – wie EGKS, EWG, NATO, WEU – die Rückgewinnung von Souveränitätsrechten und internationalen Handlungsoptionen ermöglichte. Während die anderen westlichen Staaten, wie die USA, Frankreich und Großbritannien als Resultate des Zweiten Weltkrieges ihre vermeintlich nationalen Interessen nötigenfalls national zur Geltung bringen konnten, blieb der Bundesrepublik – auf Grund des Mißtrauens gerade von Seiten der westlichen Staaten – nur der Weg, sich zunächst unterzuordnen, sich zu integrieren, um dann – als Musterschüler – die jeweiligen Organisationen auch zur eigenen Interessensdurchsetzung zu nutzen. Nationale Alleingänge waren ausgeschlossen. Ein entscheidendes Mittel im Rahmen dieser Strategie war das Militär: Nur durch zunächstmalige vollständige Integration in die NATO war es möglich, die Bundeswehr zu einer kriegstüchtigen Streitmacht auszubauen, um dann – Interessendivergenzen innerhalb des Westens nutzend – die WEU als europäischen Pfeiler der NATO und militärischen Arm der EG/EU zu reaktivieren.

Mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes hat sich nun zwar das Umfeld der deutschen Außenpolitik geändert, nicht aber, so unsere These, deren Strategie. Das Umfeld ist nun dadurch charakterisiert, daß auf der einen Seite ein direkter militärischer Angriff auf einen der westlichen Staaten und auch die Bundesrepublik so gut wie ausgeschlossen ist. Auf der anderen Seite aber kann, auf Grund der internationalen Verflechtungen der bundesdeutschen Ökonomie, letztlich jede Entwicklung auf der Welt Auswirkungen auf die bundesdeutsche Gesellschaft haben. Da aber keine der Organisationen, in denen die Bundesrepublik bis zum Ende des Ost-West-Konfliktes ihre Stellung so weit ausgebaut hatte, daß sie wesentlichen Einfluß ausüben konnte, bezüglich der neuen Konfliktdimensionen über das geeignete Mandat verfügt, international legitimiert ist weltweit einzugreifen, erscheint der UN-Sicherheitsrat als wichtiges Objekt der Begierde. Nur durch einen mit Veto-Recht ausgestatteten Sitz in diesem Gremium erscheint es möglich, Einfluß auf die Partner und Verbündeten zu nehmen – ja, sich gegebenenfalls zur Durchsetzung eigener Interessen legitimieren zu lassen, wie beispielsweise Frankreich in Ruanda. Demgegenüber könnte die These vertreten werden, daß diese Partner und Verbündeten ja im westlichen Interesse agieren. Wahrscheinlicher ist jedoch, daß es letztlich nach dem Wegfall des „sicherheitspolitischen Deckel(s)“ (Nye, Biedenkopf, Shiina 1992: 3) das westliche Interesse nicht mehr gibt, was sich ja gerade in der Politik der westlichen Staaten gegenüber dem Krieg und dessen Parteien in Ex-Jugoslawien zeigte.

Verwirklichungschancen eines deutschen Sitzes und Auswirkungen

An den zunehmenden Interessendivergenzen zwischen den westlichen Staaten scheint das Streben Deutschlands nach einem Ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat ebenso zu scheitern, wie dem forschen Auftreten der »neuen« deutschen Außenpolitik, was sich exemplarisch an der Anerkennung Kroatiens und Sloweniens (und den westlichen Reaktionen) zeigte. Obwohl alle drei Ständigen westlichen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates nach außen das deutsche Interesse unterstützen, bleibt dessen Verwirklichung, zumindest gegenwärtig, höchst zweifelhaft und wird an die gesamte Reform der UNO gebunden. Ob diese aber, in der Form der von der zu diesem Zweck zusammengestellten UNO-Expertengruppe (Siehe: Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen 1995) stattfinden wird, ist u.E. mehr als fraglich. Sicherlich verfolgt die Bundesrepublik mit Blick auf ihre Rolle in den Vereinten Nationen und mit dem Ziel ihrer weiteren außenpolitischen Emanzipation eine Politik nach dem Prinzip: Das eine tun, das andere nicht lassen (Berndt 1991). So wird der Wunsch nach einem Ständigen Sitz im Sicherheitsrat weiterhin begründet mit der gewachsenen Verantwortung des vereinten Deutschland, unterfüttert von formal vorgetragenen Wünschen vieler von deutscher Hilfe abhängiger Entwicklungsländer. Andererseits kann davon ausgegangen werden, daß die Bundesrepublik die NATO und die WEU als wichtigere Instrumente zur Durchsetzung ihrer nationalen Interessen sieht und daher deren verstärkte Handlungsfähigkeit und Kompetenzzuwachs auch als Ausweitung eigener Handlungsspielräume sieht und nutzt.

Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom Sommer 1994 ist außerdem dazu der Weg geebnet. Sich mit dieser Realität abzufinden, heißt dann auf der einen Seite die UNO und hier den Sicherheitsrat immer noch hoch zu halten, wenn es um die Beschaffung eines Mandates geht. Wohlwissend aber, daß keiner der fünf Vetoberechtigten bereit ist, auf sein Vetorecht zu verzichten und eine Ausweitung des Vetorechts auf andere Staaten höchst unwahrscheinlich ist, gilt es zwar einerseits Einfluß auf die Entscheidungen des Sicherheitsrates auszuüben – was gerade auch über NATO, EU und G 7 möglich ist –, andererseits aber die Umsetzung dieser Entscheidungen in Organisationen zu verlagern, in denen die Bundesrepublik gleichberechtigt ist. Gerade damit wird auch die von der Bundesrepublik unterstützte Andienung der NATO und der WEU an die UNO (und KSZE/OSZE) verständlich (siehe: Berndt 1995). Damit wird es zwar nicht möglich, das Mandat zu ändern, aber über die gleichberechtigte Beteiligung an der Umsetzung oder der Finanzierung der Durchsetzung des Mandates, die bundesdeutschen Interessen verstärkt zur Geltung zu bringen. Die Diskussion über eine deutsche militärische Beteiligung an UN-Aktionen erscheint so nur als Durchgangsstadium einer Politik, die nicht primär dem Ziel folgt, internationale Organisationen zu stärken, sondern diese zur eigenen Interessendurchsetzung zu nutzen.

Literatur

Berndt, Michael (1991): Das Eine tun und das Andere nicht lassen. Der Golfkrieg und die militärpolitische Emanzipation der Bundesrepublik Deutschland; in: Ruf, Werner (Hrsg.); Vom Kalten Krieg zur heißen Ordnung. Der Golfkrieg: Hintergründe und Perspektiven; Münster/ Hamburg; S. 114-129.

ders. (1995): Blauhelme als Einstieg: Deutsche Begehrlichkeiten II; in: WEED – Informationsbrief Weltwirtschaft und Entwicklung (9/ 11.12.); S.3-4.

ders. (im Druck): Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik in der Neuen Weltordnung; in: Calließ, Jörg (Hrsg.); Deutsche Interessen in den internationalen Beziehungen; Loccum.

Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (1995) (Hrsg.): Die Vereinten Nationen in ihren nächsten 50 Jahren. Ein Bericht der unabhängigen Arbeitsgruppe über die Zukunft der Vereinten Nationen; Bonn.

Nye, Joseph S./ Biedenkopf, Kurt/ Shiina, Motoo (1992): Globale Kooperation nach dem Ende des Kalten Krieges: eine Neueinschätzung des Trilateralismus. Ein Task-Force-Bericht an die Trilaterale Kommission (Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) (Hrsg.); Arbeitspapiere zur Internationalen Politik: 67; Bonn.

Ruf, Werner (1991) (Hrsg.): Vom Kalten Krieg zur Heißen Ordnung. Der Golfkrieg: Hintergründe und Perspektiven; Münster/ Hamburg.

ders. (1994): Die neue Welt-UN-Ordnung – Vom Umgang des Sicherheitsrates mit der Souveränität der 'Dritten Welt'; Münster.

Schwarz, Hans-Peter (1994): Die Zentralmacht Europas – Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne; Berlin.

Thomas, Caroline/ Weiner, Klaus-Peter (1993a) (Hrsg.): Auf dem Weg zur Hegemonialmacht? Die Deutsche Außenpolitik nach der Vereinigung; Köln.

dies./ Weiner, Klaus-Peter (1993b): Neuer Interventionismus – Die deutsche Außenpolitik nach der Vereinigung; In: Thomas, Caroline / Weiner, Klaus-Peter (Hrsg.); Auf dem Weg zur Hegemonialmacht? Die Deutsche Außenpolitik nach der Vereinigung; Köln; S. 149-165.

Michael Berndt ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter und Dr. Werner Ruf Professor an der Uni-GH Kassel