Maßstäbe für den Erfolg

Tagung der Evangelischen Akademie Loccum, 7.-9. Dezember 2012, Rehburg-Loccum

von Jan-Thilo Klimisch

Wie alljährlich in der Vorweihnachtszeit fand auch 2012 wieder eine Tagung zu aktuellen Fragestellungen der internationalen Friedens- und Sicherheitspolitik in der Evangelischen Akademie Loccum statt. Die Gespräche und Diskussionen von Fachleuten aus Zivilgesellschaft, Politik, Ministerien, Wissenschaft und interessierter Öffentlichkeit konzentrierten sich heuer auf die »Evaluierung der zivilen Krisenprävention«, und zwar unter der Fragestellung »Mit welchen Maßstäben bemessen wir ihren Erfolg?«.

Ausgangspunkt der Tagung war der Befund, dass es in Deutschland bislang keinen umfassenden Überblick gibt über Wirkungsweisen und Wirksamkeit von Instrumenten der zivilen Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedenskonsolidierung. »Klassische« thematische Evaluationen zu Relevanz, Effektivität, Wirkungen, Nachhaltigkeit und Effizienz liegen allenfalls für einzelne Bereiche vor, wie etwa für den Zivilen Friedensdienst, nicht aber für das gesamte Politikfeld. Auf europäischer Ebene sind die Entwicklungen diesbezüglich schon einen Schritt weiter (vgl. »Thematic Evaluation of European Commission Support to Conflict Prevention and Peacebuilding«). Doch nicht zuletzt die Anfang 2012 veröffentlichte Zwischenbilanz des Bundestags-Unterausschusses »Zivile Krisenprävention und vernetzte Sicherheit« hat das Thema nun auch hierzulande auf die politische Agenda gebracht.

Die knapp 70 Teilnehmenden der Loccumer Tagung diskutierten das Thema aus verschiedenen Blickwinkeln: Was sollte und was kann tatsächlich evaluiert werden? Welche Maßstäbe sind an die unterschiedlichen zivilen Instrumente anzulegen? Macht eine Bewertung des Instrumentariums wirklich Sinn, oder müsste nicht vielmehr untersucht werden, wo die Ursachen für seine mangelnde strategische Ausrichtung und Kohärenz liegen? Bedarf es zunächst einer umfassenden und konkreten Strategiebildung für dieses Politikfeld (mit eindeutig definierten Zielen und Prioritäten), um daraus wiederum Kriterien zur Erfolgskontrolle ableiten zu können? Ist lediglich das zivile Instrumentarium zu betrachten, oder sollten im Sinne vernetzten Handelns nicht auch die Auslandseinsätze der Bundeswehr einbezogen werden?

Unterschiedliche Positionen der Bundesministerien

In den Vorträgen und Diskussionsrunden wurde erörtert, ob eine Evaluierung eher einsatzbezogen, themenbezogen oder strategiebezogen erfolgen solle. Der Verlauf der Tagung machte deutlich, dass allein schon die in Loccum vertretenen Bundesministerien (Auswärtiges Amt, Verteidigungs- sowie Entwicklungsministerium) die Ziele und Methoden einer entsprechenden Evaluierung gemäß ihren jeweiligen Ressortzuständigkeiten mit deutlichen Unterschieden auslegen. Während die eine Seite eher eine einsatznahe Auswertung laufender Maßnahmen befürwortet („zum schnellen Nachsteuern“), hält man auf der anderen Seite umfassendere Ansätze für zielführender (im Kontext einer nationalen Strategiebildung und -evaluation), wenn auch für komplexer und politisch umstrittener.

Es liegt auf der Hand, dass Politikfeld-Evaluationen nicht in einem machtleeren Raum stattfinden, wie mehrere Teilnehmende hervorhoben. Streng genommen dürfe eine etwaige Legitimations- oder Kontrollfunktion – etwa wenn Ressorts gegenüber dem Parlament Rechenschaft ablegen – eigentlich nicht im Vordergrund stehen, de facto ließe sich das aber nicht immer verhindern. Im besten Fall solle eine Evaluation die expliziten oder impliziten Wirkungshypothesen ihres Untersuchungsgegenstands überprüfen und ihre Ergebnisse in handhabbaren Handlungsempfehlungen respektive Verbesserungshinweisen aufbereiten, um somit einen steten Lernprozess zu ermöglichen. Eine solche Empfehlung könnte beispielsweise die zeitliche Flexibilisierung von Fördermaßnahmen der zivilen Konfliktbearbeitung sein. Deren derzeitige Bindung an ein Kalenderjahr erweist sich unter Planungs- und Nachhaltigkeitsgesichtspunkten häufig als problematisch, da Friedensprozesse in der Regel nicht am 1.1. beginnen oder am 31.12. enden.

Politische Zielvorgaben evaluieren

Generell wurde hervorgehoben, dass Evaluierungen nicht zuletzt auf strategischer Ebene ansetzen sollten. Gerade auch die politischen Zielvorgaben müssten evaluiert werden, nicht nur die Instrumente. In Afghanistan etwa sei man zu Beginn viel zu ambitioniert gestartet und habe zu große Erwartungen geweckt. Wie mehrere RednerInnen in Loccum betonten, seien nicht zuletzt defizitäre Konfliktanalysen dafür verantwortlich zu machen. Risiken würden oftmals nicht hinreichend berücksichtigt oder unterschätzt. Evaluierungen der Zielbestimmung, der strategischen Umsetzung und der Umsetzungsstrukturen erscheinen daher dringend geboten.

Um zu bewerten, ob der jeweilige strategische Rahmen angemessen ist, empfiehlt sich unter anderem ein Vergleich mit anderen Ländern. Debattiert wurde diesbezüglich in Loccum außerdem, mit welchem Design eine nationale Friedens- und Sicherheitsstrategie akteurs- und ressortübergreifend evaluiert werden könnte – zum Beispiel als Prozessanalyse oder mit Teilstudien und zusammenfassender Auswertung, begleitet durch näher zu bestimmende externe Expertise. Auch nach den Wirkungstheorien, die den beschlossenen Krisenpräventionsmaßnahmen zugrunde liegen, sollte dabei gefragt werden. Nicht zuletzt wurde die Bedeutung einer Einbeziehung der Einsatzregionen und ihrer Bevölkerung in Evaluierungen wie in die gesamte Konzeption und Durchführung ziviler Konfliktbearbeitung unterstrichen – auch um dadurch unbeabsichtigte negative Nebeneffekte aufzudecken.

Uneinigkeit herrschte bezüglich der Evaluierung großer Einzelmissionen wie des Afghanistan-Einsatzes. Während einige Teilnehmende argumentierten, dieses heiße Eisen solle man lieber nicht anfassen, da das zwangsläufig in eine Endlosdebatte mit verhärteten Fronten führe, waren andere der Überzeugung, gerade aus solchen Einsätzen müsse gelernt und sie sollten daher ausführlich evaluiert werden. Als ein erstes kleineres und vergleichsweise leicht einzuführendes Instrument wurde ein »Debriefing« zum Ende jeder Auslandsmission angeregt, bei dem die beteiligten zivilen und militärischen Verantwortlichen von Evaluationsteams befragt würden.

Neue Bundesregierung soll Friedensstrategie auf den Weg bringen

Die Abschlussdiskussion erörterte unter anderem den Vorschlag, statt einer Politikfeld-Evaluierung lieber einen Strategiebildungsprozess zu initiieren. Dafür sei sowohl der Vergleich mit in ähnlichem Kontext operierenden Ländern wichtig als auch eine klarere Schwerpunktsetzung in der deutschen Krisenpräventionspolitik, die sich an eigenen Stärken zu orientieren habe (z.B. Mediation, Menschenrechtsarbeit, Vergangenheitsbewältigung). Die künftige Bundesregierung solle beschließen, 2014-2016 eine entsprechende Friedensstrategie bzw. Friedens- und Sicherheitsstrategie inklusiv auszuarbeiten. Als ersten Schritt könnte der Bundestags-Unterausschuss eine Auflistung von Zielen und Prioritäten deutscher Krisenpräventionspolitik diskutieren. Die Plattform Zivile Konfliktbearbeitung und die wissenschaftlichen Friedensforschungsinstitute wurden gebeten, diese Ideen weiterzuverfolgen.

Eine noch näher zu klärende Frage dürfte dabei nicht zuletzt die weitere Beteiligung von Zivilgesellschaft und Nichtregierungsorganisationen in einem künftigen Strategiebildungsprozess sein. Die NGOs betrachten sich von ihrem Selbstverständnis her ausdrücklich nicht als Durchführungsorganisationen staatlicher Zielsetzungen. Umso wichtiger erscheint ihre Beteiligung an der Ausarbeitung und die Definition ihrer Rolle in einer deutschen Friedensstrategie.

Jan-Thilo Klimisch