Mit Recht gegen den Klimakrieg

Klimakonflikte zwischen Sicherheit und Frieden

von Thomas Riddell und Kirsten Davies

Die Auswirkungen des Klimawandels gefährden weltweit betroffene Gemeinschaften und erhöhen die Wahrscheinlichkeit internationaler Spannungen. Da das bestehende Klimaschutzregime und andere Elemente des Völkerrechts diesen Folgen nicht wirksam begegnen können, besteht die Gefahr, dass damit verbundene Sicherheitsrisiken und Gewaltkonflikte das internationale System destabilisieren und den Weltfrieden bedrohen. Es ist an der Zeit, sich darauf vorzubereiten, neue Ansätze zur Beilegung klimabedingter Streitigkeiten zu entwickeln und einen Internationalen Umweltgerichtshof zu schaffen.

Der durch die Freisetzung von Treibhausgasen verursachte Klimawandel hat schwerwiegende Auswirkungen auf Wasser, Wälder, Ackerland und Biodiversität, auf Ozeane, Küsten, Polarzonen und andere Ökogebiete (IPCC 2014). Zunehmende Unsicherheiten und Risiken ergeben sich aus absehbar häufigeren und heftigeren Naturkatastrophen in Form von Stürmen, Dürren, Bränden und anderen Wetterextremen (IPCC 2012). Aufgrund seiner vielfältigen Auswirkungen bedroht der Klimawandel die Lebensgrundlagen der Menschen und das Leben auf der Erde, erhöht Verwundbarkeiten und verschärft das Risiko von Unsicherheiten und gewaltsamen Konflikten, insbesondere in Entwicklungsländern (WBGU 2008). Diese Folgen des Klimawandels könnten für den Planeten bedeuten, dass es zu einem »Klimakrieg« (Warming War) kommt (Davies und Riddell 2017). Dementsprechend müssen sowohl das Völkerrecht als auch der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen den Klimawandel als eine Frage des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit behandeln (United Nations 2009; Art. 39 UN-Charta). Dies kann zur Verhinderung von Konflikten beitragen, die durch die vom Klimawandel aufgeworfenen Probleme verstärkt werden, wie die Konkurrenz um Rohstoffe oder die Zwangsmigration von Menschen, die von der Umweltzerstörung betroffen sind. In diesem Artikel wird untersucht, inwiefern der Klimawandel Risiken für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit darstellt und wie das Völkerrecht und der UN-Sicherheitsrat derzeit auf diese Risiken reagieren können. Anschließend wird beleuchtet, wie die bestehenden rechtlichen und politischen Mechanismen verbessert werden können. Dazu werden neue Ansätze vorgeschlagen, mit denen den Sicherheitsrisiken des Klimawandels auf internationaler Ebene begegnet werden kann.

Die Funktion des Rechts zur Konfliktverhütung

Die bestehenden Rechtsinstrumente zur Konfliktverhütung wurden vor der Klimakrise ausgearbeitet. Das Völkerrechtssystem, das nach dem Zweiten Weltkrieg u.a. mit der Gründung der Vereinten Nationen eingeläutet wurde, versucht, Frieden und Sicherheit durch die friedliche Beilegung internationaler Streitigkeiten zu bewahren (Art. 1 UN-Charta). Im System der Vereinten Nationen gibt es eine Reihe von Foren für die Streitbeilegung, darunter den Internationalen Gerichtshof (IGH), sowie vertragsbasierte Streitbeilegungsmechanismen, wie die im Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (insbesondere Teil XV, Streitbeilegung). Außerdem ist der UN-Sicherheitsrat ermächtigt, zur Beilegung von Streitigkeiten und zur Lösung von Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit friedliche und Zwangsmaßnahmen zu beschließen, die die UN-Mitgliedstaaten akzeptieren und durchsetzen müssen (Art. 41 und 42 UN-Charta).

Diese Mechanismen stammen aus der Zeit vor der Klimakrise und sind nur begrenzt auf klimabedingte Streitigkeiten und Konflikte anwendbar. Sie decken nicht die Durchsetzung von Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem Klimawandel ab, die sich aus der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen von 1992, den nachfolgenden Beschlüssen seiner Vertragsstaatenkonferenzen und dem Pariser Abkommen von 2015 (in Summe das »Klimaschutzregime«) ergeben. Der Internationale Gerichtshof ist nicht für die Beilegung von klimabedingten Streitigkeiten zuständig, und der UN-Sicherheitsrat hat seine Befugnisse gemäß Artikel 39 der UN-Charta nicht eingesetzt, um den Klimawandel als Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit anzuerkennen (Davies et al. 2020).

Dies ist problematisch, weil das Klimaschutzregime selbst über keinen wirksamen Streitbeilegungsmechanismus verfügt und seine Bestimmungen sich nicht auf die negativen Folgen des Klimawandels für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit erstrecken. Es besteht also eine Lücke im Völkerrecht, das keine konkreten Möglichkeiten zur Lösung grenzüberschreitender klimabedingter Konflikte vorsieht. Wie kann diese Lücke zwischen Konfliktlösung und der Rolle des Klimawandels bei der Auslösung und Verschärfung von Konflikten geschlossen werden?

Um den Geltungsbereich dessen, was eine Bedrohung für den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit darstellt, auszuweiten und den Klimawandel in die Konfliktprävention mit einzubeziehen, sind viel Probleme zu überwinden, vom politischen Stillstand bis hin zur bürokratischen Komplexität. Es ist jedoch dringend erforderlich, das Völkerrecht so anzupassen, dass es angemessene Reaktionen auf neue klimabedingte Sicherheitsbedrohungen erlaubt. Trotz all der Herausforderungen schlagen wir daher die folgenden Reformen der internationalen Mechanismen zur Streitbeilegung und Konfliktverhütung vor.

Einsatz bestehender Verpflich­tungen auf bewaffnete Konflikte

In seinem Rechtsgutachten »Legalität der Bedrohung durch oder Anwendung von Atomwaffen« stellte der Internationale Gerichtshof (IGH; engl. International Court of Justice, ICJ) fest, dass internationale Umweltverträge einen Staat zwar nicht daran hindern können, sich selbst zu verteidigen, dass aber bei der Überlegung, welche Mittel dafür notwendig und angemessen sind, Umweltbelange zu berücksichtigen sind (IGH 1996). Gut zwanzig Jahre später befand der Internationale Gerichtshof in seiner Entscheidung über bewaffnete Aktivitäten auf dem Territorium des Kongo, dass die Staaten eine Sorgfaltspflicht haben, Plünderungen, Raubzüge und die Ausbeutung der natürlichen Ressourcen eines anderen Staates zu verhindern (ICJ 2005, S. 252, Abs. 246). Diese Entscheidungen lassen offen, ob völkerrechtliche Verpflichtungen zum Schutz von Klima und Umwelt auch in Zeiten bewaffneter Konflikte Geltung haben. Diese Frage ist wichtig, weil es etliche Umweltbestimmungen gibt, die den Ausbruch klimabedingter Konflikte begrenzen oder sogar verhindern könnten.

Der Internationale Gerichtshof ließ die Frage zwar unbeantwortet, eine gewisse Orientierungshilfe gibt aber der »Entwurf von Artikeln über die Auswirkungen bewaffneter Konflikte auf Verträge« (ILC 2011). Dieser enthält Grundsätze zur Feststellung, ob Vertragsbestimmungen während eines bewaffneten Konflikts Anwendung finden (ebenda, Art. 3-7): 1. Es ist davon auszugehen, dass das Bestehen eines bewaffneten Konflikts an sich nicht Verträge beendet oder aussetzt. 2. Ein Vertrag kann Verfahrensregeln enthalten, die vorgeben, welche Bestimmungen während eines bewaffneten Konflikts gelten. 3. Wenn ein Vertrag dazu nichts aussagt, sind die Regeln der Völkerrechts über die Auslegung von Verträgen anzuwenden sowie der Anhang des obigen Artikelentwurf. Dieser Anhang listet Vertragstypen auf, deren Gegenstand vermuten lässt, dass sie auch während eines bewaffneten Konflikts ganz oder teilweise weiter gelten, darunter Verträge über den internationalen Schutz der Umwelt.

Verträge zum Klimawandel, wie die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen, sagen zwar nichts dazu aus, ob ihre Bestimmungen im Falle bewaffneter Konflikte ausgesetzt werden, wir plädieren aber dafür, dass Artikel 7 und der Anhang des Artikelentwurfs Anwendung finden und diese Verträge weiter gelten sollten. Dabei gehen wir davon aus, dass diese Verträge Verpflichtungen gegenüber der Völkergemeinschaft als Ganzes, nicht nur zwischen den an einem Konflikt beteiligten Staaten, festschreiben, und dass diese Verpflichtungen dem Schutz des Gemeinwohls unseres planetarischen Klimas dienen (siehe Voeneky 2000). Es bleibt jedoch die Frage, welche Umweltverpflichtungen zur Begrenzung oder gar Verhinderung von klimabedingten Konflikten beitragen können.

Zwei Prinzipien können die Prävention in der Vorphase eines Konflikts leiten: Das Vorsorgeprinzip, das auf die Erklärung von Rio über Umwelt und Entwicklung von 1992 zurückgeht und in den meisten völkerrechtlichen Umweltverträgen verankert ist, besagt, dass von Handlungen abzusehen ist (Stefanik 2017, S. 106), die der Umwelt erheblichen Schaden zufügen können (siehe Trouwborst 2002; Wiener Übereinkommen 1985, Präambel; UNFCCC, Art. 3.3), auch wenn diesbezüglich gewissen wissenschaftliche Unsicherheiten bestehen. Das Vormeidungsprinzip verpflichtet Staaten, „alle ihnen zur Verfügung stehenden Mittel einzusetzen, um Aktivitäten zu vermeiden, die auf ihrem Hoheitsgebiet oder in einem Gebiet unter ihrer Gerichtsbarkeit stattfinden und der Umwelt eines anderen Staates erheblichen Schaden zufügen“ (IGH 2010, Abs. 101). Da ein bewaffneter Konflikt schwere und irreparable Umweltschäden verursachen kann, sollten in der Vorphase eines bewaffneten Konflikts beide Prinzipien gelten. Sie könnten staatliches Handeln einschränken oder vorschreiben, um schwerwiegende und irreparable Umweltschäden zu vermeiden. Sie könnten als Richtschnur für die Ausarbeitung vorläufiger Maßnahmen zur Begrenzung von Treibhausgasemissionen dienen und Ressourcen für Anpassungsmaßnahmen beisteuern, um die Anfälligkeit gegenüber Umweltstressfaktoren zu verringern, die zu Konflikten führen können. Ein Beispiel könnten vorläufige Maßnahmen sein, die den Industriestaaten auferlegen, Mittel in Dürregebiete zu lenken, um eine klimabedingt zunehmende Wasserknappheit und somit auch die Gefahr von Konflikten zu minimieren.

Klimawandel als Bedrohung des Weltfriedens

Der Auftrag des UN-Sicherheitsrats ist die Bewahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit (Art. 24 UN-Charta). Daher könnte man erwarten, dass er sich aktiv mit den sicherheitspolitischen Auswirkungen des Klimawandels befasst. Das Gremium Sicherheitsrat verfügt zwar über weitreichende Befugnisse (insbesondere Art. 40-42 UN-Charta), kann diese aber nur ausüben, wenn er im Rahmen seinen großen Ermessensspielraum zur Entscheidung kommt, dass eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit vorliegt (Art. 39 UN-Charta).

Es mag überraschen, dass der UN-­Sicherheitsrat den Klimawandel bislang nicht als eine Bedrohung für Frieden und Sicherheit anerkannt hat und somit nur eingeschränkt intervenieren kann. Dass sich aus den Konfliktpotentialen eine solche Bedrohung begründen lässt, ist Anstoß für eine Weiterentwicklung seiner Positionen. Im Jahr 2014 verabschiedete der UN-Sicherheitsrat eine Resolution, in der die Ebola-Krise zur Bedrohung des Friedens erklärt wurde, obwohl es keinen direkten Zusammenhang mit bewaffneten Konflikten oder Gewaltanwendung gab (Resolution S/RES/2177 vom 18.9.2014). Der Konsens im Sicherheitsrat, dass der Klimawandel eine Bedrohung für den Frieden darstellt, nimmt ebenfalls zu. Der Präsident des Sicherheitsrates gab 2011 in einer Debatte des Gremiums zu diesem Thema eine Erklärung ab und äußerte die Besorgnis, dass der Klimawandel bestehende Konflikte verschärfen und durch den Anstieg des Meeresspiegels Gebietsverluste verursachen könnte (UNSC 2011). Die Erklärung spiegelte den kleinsten gemeinsamen Nenner der Debatte an diesem Tag. 2018 forderten zahlreiche Staaten eine stärkere Antwort des UN-Sicherheitsrats auf die klimabedingten Sicherheitsrisiken sowie die Schaffung eines institutionellen Forums im UN-Systems, das sich mit diesen Risiken befassen solle (UNSC 2018). Im Juli 2020 nutzte Deutschland seine einmonatige Präsidentschaft des Sicherheitsrates, um den Klima-Sicherheit-Nexus in den Fokus der Diskussionen zu rücken (UN News 2020; mehr dazu bei Hardt und Viehoff, Sicherheit im Klimawandel, auf S. 36 dieser W&F-Ausgabe.)

Mit der Erklärung, der Klimawandel sei eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, könnte der Sicherheitsrat etliche Mechanismen aktivieren, um klimabedingte Konflikte einzudämmen und zu verhindern. So könnte er beispielsweise gemäß Artikel 41 und 42 der UN-Charta militärische bzw. nichtmilitärische Interventionen beschließen. An Brennpunkten von Klimakonflikten könnten Friedenssicherungstruppen eingesetzt werden, und es könnte für diejenigen, die unter den Auswirkungen des Klimawandels leiden, humanitäre Hilfe mobilisiert werden (Davies und Riddell 2017, S. 63).

Schaffung eines Streitbeilegungsgremiums

Die Einrichtung eines »Internationalen Umweltgerichtshofs« (IUGH; International Court for the Environment, ICE) ist eine Option für eine institutionelle Reform, die zu einer besseren Durchsetzbarkeit und Ausgestaltung von Rechtspflichten zum Schutz der Umwelt führen könnte (siehe z.B. Bruce 2016). Die Unterstützung für einen solchen Gerichtshof nimmt zu, und er könnte zusammen mit der »ICE Coalition« (Koalition für einen IUGH; icecoalition.org) erhebliche Lücken im geltenden Umweltvölkerrecht schließen. Der IUGH könnte ein Forum für die juristische Beilegung von Streitigkeiten bieten und den Staaten die Möglichkeit geben, Wiedergutmachung und Abhilfe für klimabedingte Schäden einzufordern.

Ein entscheidender Faktor für die Akzeptanz der Staaten wird der Zuständigkeitsbereich eines IUGH sein. Es ist unwahrscheinlich, dass ein IUGH mit Zuständigkeit für alle Umweltstreitigkeiten bei den Staaten Unterstützung finden wird (Pedersen 2012, S. 549). Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Staaten einem IUGH mit Zuständigkeit für bestimmte Umweltabkommen und -bestimmungen, wie das bei anderen Fachgerichten wie dem Internationalen Strafgerichtshof und dem Internationalen Seegerichtshof der Fall ist, aufgeschlossener gegenüberstehen würden.

Eine bessere Antwort auf klimabedingte Konflikte

Die Verhütung und Bewältigung von Klimakatastrophen ist ein globales Problem ohnegleichen, das in Politik und Recht in vielfältiger Weise berücksichtigt werden muss. Die Auswirkungen des Klimawandels auf gefährdete Gemeinschaften können die politischen, rechtlichen und staatlichen Systeme schwächen und die Wahrscheinlichkeit von internationalen Spannungen und bewaffneten Konflikten erhöhen. Da das Klimaschutzregime und die internationalen Rechts- und Verwaltungssysteme insgesamt nicht in der Lage sind, den Auswirkungen des Klimawandels wirksam zu begegnen, haben die Staaten kaum Möglichkeiten, klimabezogene Streitigkeiten juristisch beizulegen. Angesichts eines »Klimakrieges« (Warming War) mit seinen klimabedingten Sicherheitsbedrohungen für das menschliche Leben auf der Erde (Davies und Riddell 2017, S. 50) ist es jetzt an der Zeit, klimabedingte oder -verschärfte Konflikte vermehrt anzuerkennen und sich darauf vorzubereiten. Dazu müssen neue Ansätze zur Streitbeilegung, wie die Ausweitung von Umweltvereinbarungen auf bewaffnete Konflikte, die Erklärung des Klimawandels als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und die Schaffung einer spezialisierten IUGH, ernsthaft in Erwägung gezogen werden.

Literatur

Bruce, S. (2016): The Project for an International Environment Court. In: Tomuschat, C.; Mazzeschi, R.; Thürer, D. (eds): Conciliation in International Law – The OSCE Court of Con­ciliation and Arbitration. Leiden: Brill | Nijhof.

Davies, K.; Riddell, T. (2017): The Warming War – How Climate Change is Creating Threats to International Peace and Security. The George­town Environmental Law Review, Vol. 30, Nr. 1, S. 47-74.

Davies, K.; Riddell, T.; Scheffran, J. (2020): Preventing a Warming War – Protection of the Environment and Reducing Climate Conflict Risk as a Challenge of International Law. Goettingen Journal of International Law, Vol. 10, Nr. 1, S. 307-343.

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International Court of Justice/ICJ (2010): Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay). Entscheidung vom 20.4.2010. ICJ Reports 2010, S. 14-107.

International Law Commission/ILC (2011): Draft Articles on the Effects of Armed Conflicts on Treaties. 9.12.2011. Deutsche Übersetzung in der dt. Fasssung von Resolution 66/99 der UN-Generalversammlung, UN-Dokument A/RES/66/99; un.org/Depts/german.

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Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht, 22.3.1985. Text abrufbar unter eur-lex.europa.eu.

Thomas Riddell ist Jurist in der Ausbildung zum Master of Research an der juristischen Fakultät der Macquarie University in Sydney, Australien
Dr. Kirsten Davies ist Dozentin an der juristische Fakultät der Macquarie University. Sie hat in Nachhaltigkeitsmanagement und Umweltrecht promoviert.

Dieser Artikel ist eine Zusammenfassung rechtlicher Maßnahmen, die als Antwort auf den Klimawandel als Sicherheitsbedrohung vorgeschlagen wurden in Davies, Riddell und Scheffran 2020.

Aus dem Englischen übersetzt von ­Regina Hagen.