Neue Impulse für die nukleare Abrüstung

Der humanitär-völkerrechtliche Ansatz

von Viktor J. Vavricka

Nuklearwaffen und das humanitäre Völkerrecht sind in realistischen Szenarien nicht miteinander vereinbar. Diese Tatsache sollte bei den Bemühungen im Hinblick auf eine Nuklearwaffen-Verbotskonvention vermehrt ins Zentrum gerückt werden. Die Abrüstungsbefürworter können dabei auf die Unterstützung spezialisierter Nichtregierungsorganisationen zählen und die Erfahrungen aus anderen Verbotskonventionen nutzen.

Die Forderung nach nuklearer Abrüstung und der Abschaffung von Nuklearwaffen genießt in der internationalen Politik verstärkte Aufmerksamkeit, nachdem die Abschaffungsdiskussion nach dem Ende des Kalten Krieges zunächst deutlich abgeflaut war. Neben den langjährigen Aktivitäten zivilgesellschaftlicher Akteure ist dieses Interesse unter anderem der Positionierung des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK), der Hüterin des humanitären Völkerrechts, vor und während der Überprüfungskonferenz zum Vertrag über die Nichtverbreitung von Nuklearwaffen (NVV)¹ vom Mai 2010 zuzuschreiben. IKRK-Präsident Kellenberger betonte im April 2010: „[…] das IKRK kann sich schwer vorstellen, wie der Einsatz von Nuklearwaffen mit den Regeln des Humanitären Völkerrechts in Einklang gebracht werden könnte“.²

Die Schweiz formuliert diese Unvereinbarkeit aufgrund ihrer humanitären Tradition und als Vertragspartei der Genfer Konventionen und deren Zusatzprotokolle deutlicher. Anlässlich der genannten NVV-Überprüfungskonferenz bezeichnete die schweizerische Außenministerin Micheline Calmy-Rey Nuklearwaffen als „unbenutzbar, unmoralisch und illegal“. Unbenutzbar sind die Waffen, weil durch mögliche Zweitschläge auch der Angreifer inakzeptable Zerstörungen erleidet und weil deren Abschreckungswirkung fraglich ist. Unmoralisch sind sie, weil sie Menschen unterschiedslos in Massen töten und die Umwelt auf lange Zeit hinaus schädigen. Illegal sind sie schließlich, weil jeder Einsatz die fundamentalsten Prinzipien des humanitären Völkerrechts verletzen würde. Die Außenministerin bekräftigte die vorbehaltlose Unterstützung der Schweiz für ein völkerrechtliches Verbot von Nuklearwaffen, wie es für chemische und biologische Waffen sowie Antipersonenminen und Streumunition bereits besteht.

Ein Vorstoß der Schweiz, welcher durch andere Staaten unterstützt wurde, führte dazu, dass anlässlich der NVV-Überprüfungskonferenz 2010 erstmals humanitäre Vorbehalte mit außergewöhnlich klaren Worten in das Abschlussdokument einfließen konnten: „…Die Konferenz drückt ihre tiefe Besorgnis aus über das anhaltende Risiko für die Menschheit, das sich aus der Möglichkeit ergibt, dass diese Waffen eingesetzt werden könnten, und die katastophalen humanitären Folgen, die ein Einsatz von Nuklearwaffen zur Folge hätte.“ ³ In den Empfehlungen drückt die Konferenz noch einmal ihre „tiefe Besorgnis über die katastrophalen humanitären Folgen jeglichen Einsatzes von Nuklearwaffen“ aus und bekräftigt „die Notwendigkeit, dass alle Staaten jederzeit das einschlägige Völkerrecht, einschließlich des humanitären Völkerrechts, einhalten.“ ⁴

Die Schweiz hätte eine noch klarere Sprache der Konferenz zur Illegalität von Nuklearwaffen befürwortet. Die Nuklearwaffenstaaten konnten sich freilich nicht dazu durchringen, expliziten Formulierungen zuzustimmen, auch wenn die rechtlichen Rahmenbedingungen bekannt und nachfolgend kurz in Erinnerung zu rufen sind.

Nuklearwaffen im humanitären Völkerrecht

Das humanitäre Völkerrecht, dessen schriftlich fixierte Kernbestimmungen in den Genfer Konventionen von 1949 und den Zusatzprotokollen von 1977 verankert sind, enthält keine Regeln, welche den Einsatz von Nuklearwaffen ausdrücklich verbieten. Gleichwohl sind die im humanitären Völkerrecht verankerten Prinzipien wie das Unterscheidungsgebot zwischen Zivilisten und Kombattanten, das Verhältnismäßigkeitsgebot sowie das Vorsichtsgebot und die Kontrollierbarkeit anwendbar.

In vertragsrechtlicher Hinsicht ist der NVV als Grundlage zu nennen, dessen Gegenstand das Verbot der Verbreitung und die Verpflichtung zur Abrüstung von Nuklearwaffen sowie das Recht auf eine »friedliche Nutzung« (peaceful use) der Nuklearenergie ist. Artikel VI des NVV verpflichtet jede Vertragspartei, „in redlicher Absicht Verhandlungen zu führen über wirksame Maßnahmen zur Beendigung des nuklearen Wettrüstens in naher Zukunft und zur nuklearen Abrüstung sowie über einen Vertrag zur allgemeinen und vollständigen Abrüstung unter strenger und wirksamer Kontrolle“. Damit verbietet der NVV den Einsatz von Nuklearwaffen nicht ausdrücklich, sondern hält lediglich das Ziel der globalen Abschaffung von Nuklearwaffen fest.

Ohne ein ausdrückliches völkerrechtliches Nuklearwaffenverbot stellt sich die Frage, ob der Einsatz von Nuklearwaffen durch Völkergewohnheitsrecht verboten ist. Das viel zitierte Rechtsgutachten des Internationalen Gerichtshofs (IGH) vom 8. Juli 1996, »Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons«,⁵ befasst sich eingehend mit dieser Frage, beantwortet sie jedoch nicht abschließend. Es stellt fest, dass die Androhung oder der Einsatz von Nuklearwaffen weder im Völkergewohnheitsrecht noch im Völkervertragsrecht spezifisch erlaubt, jedoch auch nicht in umfassender und universeller Weise verboten sind. Der IGH sah sich ferner nicht in der Lage zu entscheiden, ob ein Nuklearwaffeneinsatz in extremen Umständen der Selbstverteidigung potenziell völkerrechtswidrig wäre. Immerhin wird festgehalten, dass die Bedrohung durch oder die Anwendung von Atomwaffen grundsätzlich („generally“) im Widerspruch zu den in einem bewaffneten Konflikt verbindlichen Regeln des internationalen Rechts und insbesondere den Prinzipien und Regeln des humanitären Völkerrechts steht.

Daraus lässt sich schließen, dass ein Nuklearwaffeneinsatz nur dann als völkerrechtskonform zu betrachten wäre, wenn dabei zwischen Soldaten und Zivilisten unterschieden werden könnte, wenn der Einsatz keine unnötigen Leiden oder Umweltschäden verursachte und wenn das Gebiet unbeteiligter und neutraler Staaten nicht in Mitleidenschaft gezogen würde. In einem realistischen Szenario ist eine Beschränkung des Einsatzes von Nuklearwaffen auf militärische Ziele und die Verschonung von Zivilisten und zivilen Einrichtungen jedoch nicht denkbar. Ebenso wenig ist ersichtlich, wie ein gezielter Einsatz von Nuklearwaffen auf hoher See keine übermäßigen Auswirkungen auf Umwelt und Mensch haben könnte.

Aus dem IGH-Gutachten ist ferner zu schließen, dass zumindest eine völkerrechtliche Vermutung der Illegalität der Nuklearwaffe besteht. Nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Beweislastumkehr bei Vermutungen obliegt die Beweislast für die Legalität der Nuklearwaffe demnach derjenigen Partei, die aus dem Fehlen einer ausdrücklichen Illegalität eine für sie günstige Tatsache, nämlich den legalen Nuklearwaffeneinsatz, ableitet. Die Beweislast dafür ist unter diesen Umständen von den Nuklearwaffenstaaten zu tragen.

Nuklearwaffenstaaten führen in der Beweisführung betreffend der Legalität von Nuklearwaffen bisweilen die folgenden Argumente ins Feld:

die vermeintliche Kontrollierbarkeit bestimmter Nuklearwaffentechnologien,

die Strahlung sei beim Nuklearwaffeneinsatz inhärent und bezwecke nicht, Leiden zu schaffen,

der Gebrauch von Waffen mit niedriger Sprengkraft in entlegenen Gebieten,

die Notwendigkeit, die Legalität des Einsatzes von Nuklearwaffen von Fall zu Fall zu beurteilen,

die direkte Ableitung aus dem IGH-Gutachten, dass Nuklearwaffen legal seien, oder

das implizite Argument, dass Nuklearwaffen in extremen Situationen zur Selbstverteidigung eingesetzt werden dürfen.

Diese und weitere Argumente werden auf eindrückliche Weise in einer kürzlich erschienenen Studie im »Fordham International Law Journal« widerlegt.⁶

Erfahrungen aus den Ottawa- und Oslo-Prozessen

Die Erfolge der Ottawa- und Oslo-Prozesse zum Verbot von Antipersonenminen bzw. Streumunition basieren auf dem Paradigma des Schutzes der Zivilbevölkerung. Einer größeren Gruppe von Ländern, darunter auch Nuklearstaaten wie Frankreich und Großbritannien, ist es dabei gelungen, in rechtlich verbindlicher Weise einen ehrgeizigen Standard für den Schutz der Zivilbevölkerung und in der Opferhilfe zu schaffen. Beide Prozesse entwickelten sich außerhalb der Vereinten Nationen, wurden maßgeblich durch die Zivilgesellschaft angestoßen und durch eine breite Öffentlichkeit getragen. Ein Wermutstropfen bleibt jedoch: Die Universalisierung der beiden Konventionen gerät zusehends ins Stocken und die Staaten, welche zu den größten Produzenten und Haltern dieser geächteten Waffen gehören, blieben diesen Prozessen fern. Aufgrund ihrer Signalwirkung zeigen beide Übereinkommen jedoch auch direkte Auswirkungen auf Nicht-Vertragsstaaten, welche sich beim Einsatz dieser Waffen vermehrt einer breiten öffentlichen Kritik ausgesetzt sehen und sich dabei politisch ins Abseits manövrieren. So haben sich etwa Russland und Georgien während des Georgienkrieges vom Sommer 2008 gegenseitig des Einsatzes von Streumunition bezichtigt, dies jedoch beidseitig umgehend dementiert.

Im Gegensatz zu diesen durch weitgehend gleichgesinnte Länder getragenen ambitionierten Prozessen müssen sich die klassischen Abrüstungsprozesse der Vereinten Nationen oft genug mit dem kleinsten gemeinsamen Nenner zufrieden geben, der im Resultat zu oftmals zahnlosen und zum Schutz der betroffenen Gruppen wenig effektiven Instrumenten führt.

Soll der völkerrechtliche Prozess im Hinblick auf ein Verbot der Nuklearwaffen analog den Ottawa- und Oslo-Prozessen gestaltet werden? Es lassen sich viele Lehren aus diesen beiden Prozessen ziehen.⁷ Gleichwohl sind gewichtige Unterschiede und Herausforderungen auszumachen:

Erstens haben Nuklearwaffen im Gegensatz zu Landminen und Streumunition eine strategische Bedeutung. Und dennoch: Hier gilt es, die vom IGH hervorgehobene »nascent opinio juris« eines völkergewohnheitsrechtlichen Verbots des Nuklearwaffeneinsatzes zu unterstreichen und die fundamentalen Prinzipien des humanitären Völkerrechts in Erinnerung zu rufen. Angesichts der politisch-strategischen Bedeutung der Nuklearwaffen ist einzig das rechtliche Argument geeignet, Abrüstungsfortschritte zu erzielen. „Recht ist die wirkungsvollste Kraft, um Fortschritt zu erzielen“, wird von Experten vielfach eingeräumt.

Zweitens gibt es bereits ein Regelwerk, welches die Abschaffung von Nuklearwaffen fordert: den NVV. In diesem Sinne stellen sich wichtige Fragen nach dem Universalitätspotenzial und dem Verhältnis zwischen dem NVV und den künftigen Nuklearwaffen-Verbotsbestimmungen.

Drittens geht von Nuklearwaffen weit weniger Mobilisierungspotenzial in der breiten Öffentlichkeit aus als von Antipersonenminen und Streumunition. Nach dem Ende des Kalten Krieges ist der generelle Ruf nach dringlicher nuklearer Abrüstung stark zurückgegangen. Dabei handelt es sich primär um ein Wahrnehmungsproblem in der breiten Öffentlichkeit, weil viele glauben, die von Nuklearwaffen ausgehende Gefahr sei gebannt.

Diesen Herausforderungen ist im Prozess, der zu einer Verbotskonvention führen soll, zu begegnen. Bei Konventionen, die einen humanitären Ansatz verfolgen, geht es in erster Linie darum, die Messlatte hoch zu halten, was den Schutzgehalt angeht, und nicht darum, alle relevanten Akteure von Anfang an an Bord zu haben. Qualität geht bei diesem Vorgehen vor Quantität.

Nuklearwaffenfreie Staaten wie Irland, Österreich, Neuseeland, Norwegen und die Schweiz sowie zivilgesellschaftliche Akteure sind die Träger des neuen Impulses hinter der nuklearen Abrüstungsdebatte. Es gibt eine ganze Reihe von Organisationen, die sich der nuklearen Abrüstung verschrieben haben.⁸ Die Vielfalt der Akteure ermöglicht es, einen breiten Adressatenkreis zu erreichen. Die Vielfalt führt jedoch auch zu Doppelspurigkeiten und Inkohärenzen. Der Koordinationsbedarf unter den Akteuren sollte verstärkt werden. Ein gutes Beispiel für eine erfolgreiche Koordination unter verschiedenen Akteuren bildet die Erklärung von Vancouver vom 11. Februar 2011, der sich bereits zahlreiche Individuen, Organisationen, Akademiker und Diplomaten angeschlossen haben.⁹

Nächste Etappen

Über die Frage, ob die nukleare Katastrophe von Fukushima die öffentliche Meinung bezüglich Nuklearwaffen zu ändern in der Lage ist, kann nur spekuliert werden. Außer an die Risiken der friedlichen Nutzung von Nuklearenergie dürfte der Vorfall jedoch auch eindrücklich an die kaum akzeptablen humanitären Folgen eines Einsatzes von Nuklearwaffen erinnern.

Mit einer anhaltenden Diskussion über die Delegitimierung der Nuklearwaffen bereiten die Staaten das Terrain für spätere Verhandlungen über völkerrechtliche Bestimmungen über ein Verbot dieser Waffengattung vor. Die Delegitimierung kann mittels Studien, multilateralen und bilateralen Interventionen, Informationsveranstaltungen und Seminaren vorangetrieben werden. Für die gleich gesinnten Regierungen gilt es, die zivilgesellschaftlichen Akteure dahin gehend zu unterstützen, dass diese ihre Mobilisierungs- und Koordinationskapazitäten zu erhöhen in der Lage sind. Gemeinsam durchgeführte Konferenzen, Resolutionen und andere Aktivitäten sind geeignet, die Mobilisierungswirkung zu stärken.

Die Rotkreuz- und Rothalbmond-Bewegung hat die nukleare Abrüstung in ihrer Agenda für den Delegiertenrat vom 26. November 2011 an die erste Stelle gesetzt und mit einem entsprechenden, mit den nationalen Rotkreuz- und Rothalbmond-Gesellschaften konsultierten Resolutionsentwurf gut verankert. Dieser unterstreicht die katastrophalen menschlichen Folgen und die Schwierigkeit, den Einsatz von Nuklearwaffen mit dem humanitären Völkerrecht in Einklang zu bringen. Die Resolution wird eine wichtige Grundlage bilden für die weiteren Bemühungen im Hinblick auf die laufende Identifikation von gleich gesinnten Partnern innerhalb und außerhalb der Rotkreuz- und Rothalbmond-Bewegung und letztlich im Hinblick auch auf ein umfassendes Nuklearwaffenverbot.

Bei der 31. Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmond-Konferenz vom 28. November bis zum 1. Dezember 2011 in Genf, welche im Anschluss an den Delegiertenrat alle Mitglieder der Rotkreuzbewegung und damit auch solche aus Nicht-NVV-Staaten zusammenbringt, dürfte hingegen die nukleare Abrüstung gemäß bisherigen Informationen nicht auf der Agenda stehen. Das Thema kann aber durch Erklärungen einzelner Delegationen und des IKRK sowie durch Nebenveranstaltungen in die Konferenz getragen werden. Die Schweiz plant eine Paneldiskussion zu einer von ihr in Auftrag gegebenen Studie zum Thema »Nuclear Famine«, welche anhand von Klimamodellen die katastrophalen globalen Auswirkungen eines Nuklearwaffeneinsatzes aufzeigt, selbst wenn es sich lediglich um einen regionalen Schlagabtausch handeln sollte.¹⁰

Nukleare Abrüstung sollte nicht den Nuklearstaaten überlassen werden, deren politischer Wille und Bereitschaft, Abrüstungsverhandlungen zu führen, volatil ist und von der aktuellen weltpolitischen Situation abhängt. Nichtnuklearstaaten können dazu beitragen, den Abrüstungsprozess zu verstetigen. Sie können die Nuklearmächte regelmäßig an ihre Abrüstungsverpflichtungen erinnern, den Druck zur Abrüstung auf internationalen Konferenzen aufrecht erhalten, Verhandlungs- und Diskussionsvorschläge einbringen und Verhandlungsplattformen anbieten. Vor allem sind sie ganz speziell legitimiert, die nicht akzeptablen Folgen eines Nuklearwaffeneinsatzes an geeigneter Stelle zu thematisieren und als Hohe Vertragsparteien der Genfer Konventionen das humanitäre Völkerrecht heranzuziehen, um den Abrüstungs- und Delegitimierungsprozess voran zu bringen.

Anmerkungen

¹⁾ Englisch »Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons«, NPT.

²⁾ Jakob Kellenberger: Bringing the era of nuclear weapons to an end. Statement by the President of the ICRC to the Geneva Diplomatic Corps, Geneva, 20 April 2010.

³⁾ 2010 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, Final Document, Volume I, Part I, para. 80 [NPT/CONF.2010/50 (Vol.I)], S.12.

⁴⁾ Ibid., I.A.v., S.19.

⁵⁾ International Court of Justice: Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1996, S.226 ff. Deutsche Übersetzung des Bundespresseamtes in: IALANA (Hrsg.) (1997): Atomwaffen vor dem Internationalen Gerichtshof. Münster: LIT.

⁶⁾ Charles J. Moxley, Jr., John Burroughs, Jonathan Granoff: Nuclear Weapons and Compliance with International Humanitarian Law and the Nuclear Non-Proliferation Treaty. In: Fordham International Law Journal, Volume 34, Issue 2 (Spring 2011), S.595 ff., 644; gsinstitute.org/gsi/docs/IHL5.pdf.

⁷⁾ Vgl. im Einzelnen die von der Schweiz finanzierte Studie von Ken Berry et.al.: Delegitimizing Nuclear Weapons. Examining the validity of nuclear deterrence. Monterey Institute of International Studies, Mai 2010.

⁸⁾ Für eine Zusammenfassung der wichtigsten Akteure vgl. Lawrence S. Wittner: Where is the abolition movement today? In: Disarmament Forum, Civil society and nuclear disarmament, 2010 no. 4.

⁹⁾ Vancouver Declaration, February 11, 2011: Law’s Imperative for the Urgent Achievement of a Nuclear-Weapon-Free World. Die Erklärung wurde auf der von IALANA und der Simons Foundation organisierten Tagung » Humanitarian Law, Human Security: The Emerging Paradigm for Non-Use and Elimination of Nuclear Weapons« verabschiedet; lcnp.org/wcourt..

¹⁰⁾ Das Konzept des »nuclear famine« wird in Fachkreisen seit einiger Zeit wieder diskutiert; siehe z.B. nucleardarkness.org.

Viktor J. Vavricka leitet die Sektion Humanitäres Völkerrecht in der Direktion für Völkerrecht des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten (EDA) in Bern. Der Artikel wurde in persönlicher Eigenschaft und nicht für das EDA verfasst.