Neues bei der völkerrechtlichen Konfliktaufarbeitung

von Hans-Joachim Heintze

Das Völkerrecht kennt das Institut der Konfliktaufarbeitung – anders als die politische Wissenschaft – nicht. Der Begriff »Konflikt« taucht hier lediglich im Zusammenhang mit dem »bewaffneten Konflikt« auf und ist eine Umschreibung für den Krieg. Man hat diese Umschreibung gewählt, weil der »klassische« Krieg, der förmlich erklärt werden musste, aufgrund der Geltung des Gewaltverbots heute nicht mehr gefochten werden darf. Die Friedensforschern und Politologen bekannte Konfliktaufarbeitung meint aber etwas anderes. Hier geht es um Prozesse, die im Völkerrecht unter der Überschrift »friedliche Streitbeilegung« behandelt werden. Diese friedliche Streitbeilegung hat auch eine vertragsrechtliche Verankerung in der UN-Charta im Kapitel VI gefunden. Jahrelang kam diesem Kapitel wegen des Ost-West-Gegensatzes eher ein Schattendasein zu. Die wichtigste Voraussetzung, um ihm Leben einzuhauchen, ist nämlich Kooperationsbereitschaft der Streitparteien. Heute dürfte diese – allein schon wegen der Globalisierung – größer sein. Folglich tut sich auf diesem Feld einiges. Was genau, das soll im Folgenden untersucht werden.
Gemeinhin wird das Völkerrecht in der Öffentlichkeit – aber auch von Juristen – als schwache bzw. unfertige Rechtsordnung betrachtet. Ihr fehle nämlich das hervorstechendeste Kennzeichen einer Rechtsordnung, der zentrale Erzwingungsmechanismus. In der Tat, Völkerrecht lässt sich über weite Strecken nicht zwangsweise durchsetzen. Es kennt keine Polizei und keinen Staatsanwalt. Lediglich in einem Sonderfall, dem der Verletzung oder Bedrohung des Weltfriedens kann der UN-Sicherheitsrat mit Zwang gegen den Friedensstörer vorgehen. Er kann dies, muss es aber nicht. Er entscheidet ausschließlich nach der politischen Einschätzung der Mitgliedsstaaten des UN-Sicherheitsrates, was zu völlig unterschiedlichen Reaktionen des Rates bei ähnlich gelagerten Fällen geführt hat. So entschied er, in Somalia zu intervenieren, mit Sudan befasste er sich jedoch nicht. Hinsichtlich des Kosovo stellte er zwar eine Friedensbedrohung fest, legte aber keine Maßnahmen zur Überwindung dieser Situation fest. Sicher muss allein schon diese kleine Zahl von Beispielen wegen der Unterschiedlichkeit (und zumeist auch Unzulänglichkeit) der Reaktion die Frage aufwerfen, warum das Völkerrecht nicht über dem innerstaatlichen Recht vergleichbare Durchsetzungsinstanzen verfügt und warum nicht wenigstens der UN-Sicherheitsrat – wenn er nun schon über das Gewaltmonopol in den internationalen Beziehungen verfügt – durch eine stringente Praxis etwas Ordnung in die moderne Welt bringt.

Staaten sind souverän

Die Antwort ist leicht zu finden: Staaten sind – man kann es mögen oder nicht – souverän. Dies mag angesichts der Globalisierung und der Interdependenz der Staaten antiquiert erscheinen. Gleichwohl, selbst in einer so weit vorangeschrittenen Gemeinschaft supranationaler Natur wie der EU ist es nach wie vor möglich (und legitim), dass sich Frankreich dazu entschließt, vom Schengener Abkommen abzuweichen und unter Berufung auf nationale Sicherheitsinteressen und seine Souveränität wieder Personenkontrollen an seinen Staatsgrenzen durchzuführen. Die Souveränität der Staaten ist nach wie vor Grundbaustein des Völkerrechts. Eben deshalb wird Völkerrecht auch nicht wie das nationale Recht durch einen Gesetzgeber erlassen, sondern durch die Staaten freiwillig vereinbart. Folglich, so wäre es jedenfalls idealtypisch, müsste das freiwillig Vereinbarte auch ebenso freiwillig durchgesetzt werden. Das Leben lehrt, dass es nicht so ist. Staaten übernehmen offensichtlich im Interesse ihrer Reputation Verpflichtungen, die sie gar nicht gewillt sind einzuhalten. Oder ihre Interessenlage ändert sich nachdem sie einen völkerrechtlichen Vertrag geschlossen haben. Man denke lediglich an die Bundesrepublik Jugoslawien, für die der UN-Menschenrechtspakt seit 1977 verbindlich ist; dennoch war dieser Staat aktiv an der Politik der »ethnischen Säuberung« beteiligt und hat im Kosovo Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen. Auch diese menschenrechtsverachtende Politik Milosevics hat letztlich Belgrad in die internationale Isolierung geführt, aus der es erst nach einem innenpolitischen Umschwung herauskommen konnte.

Zu fragen ist also, welches letztlich die treibenden Kräfte bei der Durchsetzung des Völkerrechts sind und ob es in dieser Hinsicht neue Entwicklungen gibt.

Wachsender Einfluss der Zivilgesellschaft

Die Staaten agieren natürlich nicht im luftleeren Raum. Vielmehr hat sich seit der Gründung der Vereinten Nationen im Jahre 1945 eine grundlegende Wandlung in den internationalen Beziehungen vollzogen: die zunehmende Mitwirkung nichtstaatlicher Akteure. Durch die mögliche Mitarbeit bei der Kodifizierung des Völkerrechts z.B. durch den Beobachterstatus von NGOs in den Vereinten Nationen wurde die Allmacht der Staaten in der weltweiten Politik überwunden. Noch stärker hat sich die zunehmende Öffentlichkeit internationaler Entscheidungsprozesse ausgewirkt. Staaten sind damit in einen Rechtfertigungszwang geraten. Sie müssen legitim handeln und ihre Macht muss durch das Volk legitimiert sein. Das Selbstbestimmungsrecht der Völker hat damit eine nach innen gerichtete Komponente bekommen. Durch die Menschenrechte ergibt sich zudem das Erfordernis, freie Wahlen durchzuführen und die politische Mitwirkung der Regierten sicherzustellen. Diese Entwicklung hat dazu geführt, dass Staaten ihre internationale Politik begründen müssen und sich dabei zwangsläufig auf das Völkerrecht berufen. Dabei kommt es zu unterschiedlichen Auffassungen über den Inhalt einzelner Bestimmungen. Hier setzt das Völkerrechtsinstitut der friedlichen Streitbeilegung an.

Das Prinzip und die Mittel der friedlichen Streitbeilegung

Das Prinzip der friedlichen Streitbeilegung wird in der UN-Charta ausdrücklich angesprochen. Demnach sind alle Mitgliedsstaaten verpflichtet, ihre internationalen Streitigkeiten durch friedliche Mittel beizulegen. Neben dieser vertraglichen Bestimmung wird im Völkerrecht auch eine gewohnheitsrechtliche Geltung des Prinzips der friedlichen Streitbeilegung angenommen, wofür zahlreiche UN-Resolutionen ebenso Beleg sind wie multilaterale Verträge (z.B. die UN-Seerechtskonvention oder das Chemiewaffenübereinkommen). Das Prinzip beinhaltet eine Verpflichtung der Streitparteien zur aktiven Überwindung des Streites. Allerdings sind die Staaten frei in der Festlegung der Mittel der friedlichen Streitbeilegung. Es gibt dafür politische und gerichtliche Mittel.

Die politischen Mittel bestehen vor allem aus diplomatischen Verfahren. In Art. 33 UN-Charta werden Verhandlung, Untersuchung, Vermittlung und Vergleich genannt. Hinzu kommen noch die dort nicht genannten »guten Dienste«. Diese diplomatischen Verfahren sind traditionell in vielen Verträgen als erste Stufe zur Lösung von Streitfällen vorgesehen.

Die Verhandlungen sind ein für die Streitparteien wichtiges Mittel, die eigenen Interessen der anderen Seite zu verdeutlichen und deren Position kennen zu lernen. Um einen erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen zu erreichen, müssen Kompromissbereitschaft und Flexibilität vorausgesetzt werden. Sind sie erfolglos, so tritt in der Regel eine Verschärfung der Streitsituation ein.

Unter »guten Diensten« werden die Bemühungen einer Drittpartei verstanden, die Streitparteien zu einer friedlichen Lösung ihres Streites zu bewegen. Dies geschieht u.a. durch die Herstellung von Kontakten zwischen der Drittpartei und den Streitparteien oder durch die Bereitstellung von Möglichkeiten zur Durchführung von Verhandlungen. Bei der Vermittlung übernimmt eine dritte Partei eine aktive Rolle bei der Streitschlichtung. Ihr obliegt es, die Verhandlungsatmosphäre so positiv zu beeinflussen, dass eine Lösung des Streites möglich wird. Daneben greift der Vermittler in die Verhandlungen selbst ein und unterbreitet Lösungsvorschläge. Ein Beispiel eines Vermittlungsversuchs aus der jüngsten Vergangenheit ist die Initiative Präsident Clintons, einen drohenden Nahostkrieg zwischen Israel und den Palästinensern zu verhindern.

Besondere Rolle der UNO

Eine besondere Rolle kommt in der Praxis der friedlichen Streitbeilegung der UNO zu. Der Sicherheitsrat kann in jedem Stadium einer Streitigkeit geeignete Verfahren oder Methoden für deren Bereinigung empfehlen bzw. selbst einen Vermittlungsvorschlag unterbreiten. Neben dem Sicherheitsrat hat auch die Generalversammlung die Befugnis, Lösungen zur friedlichen Streitbeilegung anzubieten, wenn der Sicherheitsrat nicht mit dieser Angelegenheit befasst ist. Die Generalversammlung kann den Streit erörtern oder Empfehlungen abgeben. Obwohl sie verschiedentlich Unterorgane wie Untersuchungs-, Vermittlungs- und Vergleichskommissionen einsetzt, liegt das Schwergewicht auf der Abgabe von Empfehlungen.

Wachsende Bedeutung bei der friedlichen Streitbeilegung hat der Generalsekretär. So hat Kofi Annan 1998 eine erfolgreiche Vermittlung im Irak durchgeführt, um den UNSCOM-Mitarbeitern den Zutritt zu Präsidentenpalästen zu verschaffen und damit US-Luftangriffe gegen den Irak zu verhindern (vgl. Res. 1154 des Sicherheitsrates vom 2. März 1998).

Die UN steht im Rahmen des Kapitels VIII ihrer Charta in einer rechtlichen Beziehung zu den Regionalorganisationen. Diese spielen bei der friedlichen Streitbeilegung eine besondere Rolle, da sie Staaten desselben Kulturkreises vereinen und aufgrund ihrer regionalen Verankerung zumeist als Verhandlungspartner glaubwürdiger sind und von den Streitparteien leichter akzeptiert werden. Gleichwohl ist dies keine Gewähr dafür, dass Regionalorganisationen praktisch zwangsläufig erfolgreich sind. Im Falle Haitis beispielsweise versuchte die OAS monatelang, die Militärmachthaber von der Notwendigkeit der Rückkehr des demokratisch gewählten Präsidenten Aristide zu überzeugen. Schließlich sah sich der UN-Sicherheitsrat veranlasst, militärische Zwangsmaßnahmen gegen die Putschistenregierung anzudrohen. Ihre Durchführung wurde dann im letzten Moment durch eine Vermittlungsmission des früheren US-Präsidenten Carter verhindert.

Notwendigkeit des Fact Finding

Obwohl in unseren Informationsgesellschaften ungeheure Mengen von Nachrichten verfügbar sind, ist es oftmals schwer, sich ein tatsächliches Bild der Ereignisse zu machen. Dies betrifft insbesondere gewaltsam ausgetragene Konflikte, über die Militärs nur zensierte Berichte zulassen. So gibt es beispielsweise über die Kriegführung der NATO im Kosovo-Konflikt nach wie vor einander widersprechende Darstellungen.

Weil das erste Opfer eines Krieges stets die Wahrheit ist, kommt der Schaffung von Untersuchungskommissionen besondere Bedeutung zu. Deshalb ist es sehr zu begrüßen, dass Art. 90 des Zusatzprotokolls I zu den Genfer Rot-Kreuz-Konventionen von 1949 die Bildung einer internationalen Ermittlungskommission vorsieht, die Vorgänge untersuchen soll, von denen behauptet wird, dass sie eine schwere Verletzung im Sinne der Genfer Abkommen und des Zusatzprotokolls I sein können oder einen anderen erheblichen Verstoß gegen die Genfer Abkommen oder das Protokoll darstellen. Die Bildung dieser Kommission ist zweifellos ein Fortschritt bei dem Bestreben, mehr Transparenz in kriegerische Auseinandersetzungen zu bringen. Gleichzeitig zeigt sich aber an verschiedenen Umständen, dass die Mehrzahl der Staaten nicht an einer solchen Transparenz interessiert sind. Nur so ist erklärlich, dass die Kommission bislang noch nicht angerufen wurde, und dies, obwohl wir in der jüngsten Vergangenheit Zeugen einer Reihe von Kriegen geworden sind, in denen grausame Verbrechen begangen wurden.

Während hinsichtlich bewaffneter Konflikte nach wie vor Informationen manipuliert werden, hat sich bezüglich anderer Streitigkeiten die Bereitschaft der Staaten erhöht, Untersuchungen in größerem Umfang zuzulassen. Das zeigt sich insbesondere in Bezug auf das »fact finding«, dessen Erfolgsstory bereits in der Hochzeit des Kalten Krieges begann. Im Interesse ihrer Reputation stimmte 1983 die Sowjetunion einer ICAO Fact-Finding Investigation des Abschusses einer koreanischen Verkehrsmaschine durch sowjetische Militärflugzeuge zu und Irak und Iran duldeten Untersuchungen über den Einsatz von Giftgas in ihrem Krieg.

1988 empfahl die UN-Generalversammlung mit Res. 43/51 dem Generalsekretär die »fact finding«-Möglichkeiten zur Beilegung von internationalen Streitigkeiten zu nutzen und dabei insbesondere mit dem Einverständnis des Gaststaates »fact finding«-Kommissionen in die Gebiete zu entsenden, in denen eine Streitigkeit oder eine friedensgefährdende Situation existiert. Seither hat sich dieses Instrument eingebürgert und ist aus der modernen Diplomatie nicht mehr fortzudenken.

Wachsende Bedeutung der internationalen Gerichtsbarkeit

Die internationale Schiedsgerichtsbarkeit ist ein zwischenstaatliches Streiterledigungsverfahren, das eine für die Parteien verbindliche Entscheidung des Streites hervorbringt. Wesentliche Elemente des Schiedsverfahrens wie seine Rechtsgrundlage, die Zusammensetzung des Gerichts, die Auswahl des anwendbaren Rechts und die Ordnung des Verfahrens bleiben in der Hand der streitenden Parteien. Deshalb wird dieSchiedsgerichtsbarkeit vielfach als das dem Gedanken der Billigkeit am ehesten entsprechende Mittel zur Erledigung von Streitigkeiten angesehen.

Bereits vor dem Ersten Weltkrieg wurde der »Ständige Schiedshof« in Den Haag gegründet. Er arbeitet nicht wie ein Gericht, sondern dient als Informations- und Vermittlungsorgan, das die Errichtung von Schiedsgerichten erleichtert. Dass relativ alte Übereinkünfte über die Schiedsgerichtsbarkeit auch heute noch eine Bedeutung haben, wird beispielhaft an der jugoslawischen Klage auf vorsorgliche Maßnahmen gegen die Luftangriffe der NATO vom 02. Juni 1999 deutlich. Als rechtliche Grundlage seiner Klage gegen Belgien führte Belgrad auch das Übereinkommen zur Schlichtung, gerichtlichen Streitbeilegung und Schiedsgerichtsbarkeit zwischen Belgien und Jugoslawien vom 25. März 1930 an.

Die UNO und Regionalorganisationen unterstützen die Nutzung der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit zur Beilegung von Streitigkeiten und haben einige Regelungen dafür geschaffen. Beachtung verdient auch, dass die OSZE 1992 eine »Convention on Conciliation and Arbitration within the OSCE« verabschiedete, die 1994 in Kraft trat. Voraussetzung für die Streitbeilegung durch das OSZE-Schiedsgericht ist die Vereinbarung der Streitparteien, so dass seine Anrufung nicht obligatorisch ist. Die Tatsache, dass bislang noch kein Fall vor das Schiedsgericht gebracht wurde, lässt Zweifel an der Sinnhaftigkeit dieses friedlichen Streitbeilegungsinstruments aufkommen. Sie werden dadurch verstärkt, dass gerade die nichtrechtliche Natur der OSZE solche rechtlichen Verfahren wie einen Fremdkörper erscheinen lässt. Gleichwohl trifft es sicher zu, dass allein die Existenz eines solchen Gerichtshofes eine generalpräventive Wirkung zeitigt.

Häufige Anrufung des IGH in der Gegenwart

Während bei der Schiedsgerichtsbarkeit die Streitparteien die Richter und das anzuwendende Recht bestimmen, ist dies bei der Gerichtsbarkeit nicht der Fall. Die Besetzung des Gerichts, das anzuwendende Recht und die Verfahrensregeln sind hier vorgegeben. Damit ist ein solcher Gerichtshof ständig anrufbar, was für die Sicherung von Rechtsansprüchen durch den Erlass vorläufiger Maßnahmen wichtig sein kann. Im Gegensatz zu den nebenamtlichen Mitgliedern des Schiedsgerichts sind die Richter eines internationalen Gerichtshofs hauptamtlich tätig. Aus der Konstruktion solcher Gerichte ergibt sich, dass sie durch Urteile und Gutachten das Völkerrecht interpretieren und weiterentwickeln. Obwohl es heute mehrere internationale Gerichte gibt (den Internationalen Seegerichtshof, den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, den Inter-Amerikanischen Gerichtshof für Menschenrechte und den Europäischen Gerichtshof), ist das bedeutendste Organ das Hauptrechtsprechungsorgan der Vereinten Nationen, der Internationale Gerichtshof.

Als Hauptrechtsprechungsorgan entscheidet der IGH über diejenigen Streitfälle, für die nach dem IGH-Statut seine Zuständigkeit begründet ist. Außerdem kann er für die Generalversammlung und den Sicherheitsrat gutachterlich tätig werden. Andere Organe der Vereinten Nationen und Sonderorganisationen können Gutachten über Rechtsfragen, die sich in ihrem Tätigkeitsbereich stellen, vom IGH anfordern, wenn eine Ermächtigung dazu durch die Generalversammlung vorliegt.

Heute ist eine deutliche Hinwendung zur internationalen Gerichtsbarkeit erkennbar. Mittlerweile ist der IGH mit Arbeit überfrachtet. Wurde er in der Zeit des Ost-West-Gegensatzes von den Staaten gemieden, so sehen sie heute in dem Organ eine reale Chance für einen gangbaren Weg zu einer dauerhaften Streitschlichtung. Dies widerspiegelt die Veränderungen in der politischen Kultur, überfordert aber den IGH. 1999 wurden achtzehn neue Verfahren eröffnet, aber nur vier abgeschlossen. Der Gerichtshof sei, so sein Präsident Stephen M. Schwebel, durch die breite Streuung der Fälle und die häufige Beantragung vorläufigen Rechtsschutzes schlichtweg überfordert und es bedürfe einer Erhöhung seines Budgets (UN-Doc. A/54/33, S. 20f.).

Nach Art. 34 Abs. 1 des IGH-Statuts sind nur Staaten berechtigt, als Partei vor dem Gerichtshof aufzutreten. Obwohl es in der Vergangenheit insbesondere nach solchen Verfahren, in denen Internationale Organisationen, internationale Unternehmen oder Einzelpersonen in irgendeiner Weise involviert waren, Vorstöße gegeben hat, die Parteifähigkeit über den Kreis der Staaten hinaus auszudehnen, ist dies bisher nicht erfolgt. Grundsätzlich erstreckt sich die Zuständigkeit des Gerichtshofs auf alle ihm von den Parteien unterbreiteten Rechtssachen sowie auf alle in der Charta der Vereinten Nationen oder in geltenden Verträgen besonders vorgesehenen Angelegenheiten. Die Zuständigkeit des IGH kann auf vier Wegen begründet werden: Staaten können die Zuständigkeit des Gerichtshofs für einen zwischen ihnen schwebenden Streit ad hoc vereinbaren. Möglich ist aber auch, dass eine Streitpartei Klage vor dem IGH erhebt und die andere Partei ihre Zustimmung zum Verfahren erst später erteilt. Zuständig ist der IGH auch dann, wenn in bi- oder multilateralen Verträgen eine gerichtliche Streitbeilegung vorgesehen ist.

Von dem Inhalt der Klausel hängt es ab, welcher Bereich der vertraglichen Beziehungen der Zuständigkeit unterstellt werden soll. Grundsätzlich können Staaten auch solche Verträge abschließen, die alle ihre Streitigkeiten der Zuständigkeit des IGH unterwerfen. Schließlich können Staaten nach Art. 36 Abs. 2 eine Erklärung abgeben, mit der sie die Zuständigkeit des Gerichtshofs ohne besondere Übereinkunft gegenüber jedem anderen Staat anerkennen, der dieselbe Verpflichtung übernimmt. Die letzte Variante kann mit Vorbehalten versehen werden, was im Nicaragua-Fall eine erhebliche Rolle gespielt hat. Da die USA ihre Zustimmung zur obligatorischen Gerichtsbarkeit mit einem sog. Vandenberg-Vorbehalt versehen hatten, konnten Verletzungen aus multilateralen Verträgen nur dann vom IGH behandelt werden, wenn die USA dem gesondert zugestimmt hätte. Da sich die USA natürlich nicht durch Nicaragua vor dem IGH verklagen lassen wollten, verweigerten sie diese. Nicaragua verklagte daraufhin die USA wegen Verletzung von identischem Völkergewohnheitsrecht, so dass das Gericht die vorgebrachten Zuständigkeitseinreden nicht akzeptierte und die USA wegen einer Aggression gegen den mittelamerikanischen Staat verurteilt wurden.

Eine große Rolle spielte gerade in der jüngsten Vergangenheit – so bei den NATO-Angriffen auf Jugoslawien – die Beantragung »vorsorglicher Maßnahmen«. Deren Ziel ist es, die Rechte der Parteien zu sichern, die bis zur Urteilsverkündung entscheidend beeinträchtigt werden können. Während der Teheraner Geiselkrise beantragten die Vereinigten Staaten vorsorgliche Maßnahmen, mit denen die Freilassung der US-Geiseln in der Botschaft in Teheran angeordnet und ihre sofortige und sichere Ausreise aus dem Iran gesichert werden sollten. Der IGH entsprach dem amerikanischen Antrag am 15.12.1979, obwohl der Iran zu erkennen gegeben hatte, dass er an einem Verfahren nicht teilnehmen würde. Waren die USA in diesem Fall in ihren Rechten verletzt, so setzten sie sich im LaGrand-Fall über vom IGH angeordnete vorsorgliche Maßnahmen hinweg. Obwohl die USA durch den IGH aufgefordert worden waren, alle ihr zur Verfügung stehenden Maßnahmen zu ergreifen, um die Exekution der deutschen Staatsangehörigen LaGrand, die wegen Mordes von einem US-Gericht zum Tode verurteilt worden waren, aufzuschieben, ergriffen sie keine Maßnahmen. Schließlich entschloss sich Deutschland im LaGrand-Fall daraufhin, die USA wegen der Verletzung des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen, das auch Fragen des Schutzes von eigenen Staatsangehörigen im Gastland regelt, zu verklagen.

Die Streitparteien verpflichten sich mit der Unterwerfung unter die Gerichtsbarkeit des IGH, die Urteile zu respektieren und nach Treu und Glauben auszuführen. Wie im innerstaatlichen Recht ist die Durchsetzung eines IGH-Spruches ebenfalls nicht Aufgabe des Gerichts. Befolgt die unterlegene Partei das Urteil nicht, ist die davon betroffene Partei auf die allgemeinen Mittel des Völkerrechts zur Durchsetzung völkerrechtlicher Ansprüche verwiesen. In der Regel wird sowohl auf die diplomatischen Verfahren der friedlichen Streitbeilegung als auch auf die Mechanismen Internationaler Organisationen zurückgegriffen, um die unterlegene Partei zur Durchführung des Urteils zu bewegen. Letztendlich stellen die Retorsion und die Repressalie legale Mittel der Reaktion auf die Verweigerung einer durch das Urteil des IGH gebotenen Handlung dar. Gemäß Art. 94 Abs. 2 der UN-Charta könnte eine betroffene Partei auch den Sicherheitsrat mit der Frage befassen und ihn auffordern, die notwendigen Maßnahmen zur Durchsetzung eines Urteils zu ergreifen. Bislang hat die Bestimmung aber noch keine bedeutende Rolle gespielt. Die Schwäche der gesamten Konstruktion wurde deutlich, als Nicaragua seinerzeit den Rat anrief, die Befolgung des gegen die USA ergangenen Urteils durchzusetzen. Wegen des Veto-Rechts der USA war dieser Versuch von Anfang zum Scheitern verurteilt. In der Literatur wird freilich dazu vermerkt, dass die USA ohnehin das Urteil weitgehend befolgt hätten.

Individuelle völkerrechtliche Verantwortlichkeit

Rechtsdogmatisch ist das Institut der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit strikt von der friedlichen Streitbeilegung zu trennen. Stehen sich bei der friedlichen Streitbeilegung völkerrechtlich begründete Ansprüche – beispielsweise über einen Grenzverlauf – gegenüber, so setzt die Verantwortlichkeit einen Rechtsbruch voraus, der einem Völkerrechtssubjekt zurechenbar sein muss. Es ist nicht zufällig, dass sich die UN-Charta in Kapitel VI mit der friedlichen Streitbeilegung befasst und davon abgegrenzt im Kapitel VII den Maßnahmen bei Friedensbrüchen zuwendet. Auch die Charta folgt damit dieser rechtsdogmatischen Trennung.

Da Staaten souverän sind, kann man sie auch nicht »bestrafen«. Deshalb haben der IGH und auch Schiedsgerichte keine Kompetenz zur Durchführung von Strafprozessen. Alle Verfahren vor internationalen Gerichten sind öffentlich-rechtlicher Natur. Auch die Zwangsmaßnahmen, die der UN-Sicherheitsrat nach Kapitel VII gegen einen Friedensstörer verhängen kann, haben nur das Ziel, den Rechtsbrecher im Rahmen des Systems kollektiver Sicherheit wieder zu einem rechtstreuen Verhalten zu veranlassen.

Staaten handeln durch ihre Organe, und diese werden von natürlichen Personen gebildet. Ihr hoheitliches Handeln ist in der Regel durch das Institut der Immunität geschützt. Erst in der jüngsten Vergangenheit setzt sich zunehmend der Gedanke durch, dass es hoheitliches Handeln gibt, welches nicht durch die staatliche Souveränität gedeckt ist. Dies ist bei völkerrechtlichen Verbrechen der Fall, für die natürliche Personen selbst dann strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden können, wenn sie in staatlichem Auftrag gehandelt haben. Die Abstrafung kann dann durch nationale Gerichte oder internationale Strafgerichte erfolgen. Besonders die letzte Alternative erscheint bedeutsam, da in Staaten, in denen völkerrechtliche Verbrechen begangen werden, in der Regel auch nicht mit einer unabhängigen Justiz zu rechnen ist. Deshalb erlaubt das Völkerrecht in diesen Fällen eine Abweichung von dem Grundsatz der Strafhoheit über Verbrechen, die auf dem Territorium eines Staates begangen wurden.

Schließlich haben gerade die jüngsten Bürgerkriege und bewaffneten Konflikte in sog. zerfallenen Staaten, in denen keine effektiver Staatsmacht mehr existiert (»failed states«) gezeigt, dass auch nichtstaatliche Akteure gegen Völkerrecht verstoßen und deshalb wegen völkerrechtlicher Verbrechen strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden können.

Handlungszwang angesichts des Jugoslawien-Gräuels

In Nürnberg wurde 1946 erstmals die politische und militärische Führung eines Staates wegen Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit abgestraft. Bereits die erste UN-Generalversammlung bekräftigte einstimmig die Geltung des Nürnberger Statuts und seiner Rechtsprechung. Gefordert wurde im Zusammenhang mit der Ausarbeitung der Völkermordkonvention auch die Schaffung eines ständigen internationalen Strafgerichts. Das ganze Projekt geriet dann in den Strudel des Kalten Krieges. Hinter diesem konnten sich die Staaten verbergen, die einem solchen Vorhaben ohnehin sehr zurückhaltend gegenüberstanden.

Die Situation änderte sich 1992 durch die Fernsehberichte aus Jugoslawien. Als Reaktion darauf schuf der Sicherheitsrat 1993 einen internationalen ad-hoc-Strafgerichtshof zum ehemaligen Jugoslawien. Die Zuständigkeit des Tribunals war beschränkt auf schwere Verletzungen des internationalen humanitären Rechts, die im früheren Jugoslawien seit 1991 begangen wurden. Der »Schönheitsfehler«, dass das Tribunal durch eine Sicherheitsratsresolution und nicht durch einen internationalen Vertrag eingerichtet wurde, hat wohl vor allem einen praktischen Grund: Die Schaffung eines Vertrages hätte zu viel Zeit in Anspruch genommen. Gleichwohl wird in der Literatur geltend gemacht, dass das Verfahren einen gewissen »faden Nachgeschmack« hinterlassen habe. Der Sicherheitsrat habe die Gerichtsgründung nur beschlossen, weil etwas getan werden musste und er mit seinem traditionellen Latein am Ende war.

Freilich hat die spätere Praxis des Gerichts diesen Mangel wettgemacht. Die Entscheidungen des Tribunals sind überzeugend. 1998 gab es bereits zwei Urteile und vier Verfahren waren gleichzeitig im Gang. Bis April 1998 war gegen 79 Verdächtige Anklage erhoben worden. Die Zahl der in Untersuchungshaft befindlichen Personen liegt bei 26 und ist steigend. Der Mitarbeiterstab ist auf über 400 gewachsen, ein Jahresbudget von nahezu 70 Millionen US-$ steht zur Verfügung.

Das Tribunal blieb jedoch nicht von Problemen verschont. Wenig vorbildlich war die Kooperation mit Serbien, Kroatien und Bosnien, gegen deren Staatsangehörige das Tribunal Anklage erhob und deren Verfassungen die Auslieferung verbieten. Zwei Umstände haben zudem die Wirksamkeit gemindert: das Fehlen eigener Erzwingungsmechanismen und die mangelnde Bereitschaft der Staaten, Verdächtige festzunehmen, gegen die ein Haftbefehl besteht. Nach den demokratischen Veränderungen in Kroatien und schließlich auch in Serbien sind diesbezüglich jedoch Verbesserungen eingetreten bzw. zu erwarten.

Der Völkermord in Ruanda veranlasste 1994 den Sicherheitsrat zur Errichtung eines weiteren ad-hoc Tribunals, um Massenmörder zur Rechenschaft zu ziehen und so zur Wiederherstellung des Friedens beizutragen. Zuständig ist es für gravierende Verletzungen von Menschenrechten, die im Jahr 1994 in einem genau definierten Gebiet begangen worden waren. Das Statut erwähnt ausdrücklich, dass Völkermord, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit auch dann bestraft werden, wenn der Konflikt – wie in Ruanda – kein internationaler, sondern ein innerstaatlicher war.

Weil Ruanda durch den Bürgerkrieg verwüstet war, wurde das Tribunal im tansanischen Arusha eingerichtet. Die administrativen Schwierigkeiten waren enorm. Über 100.000 Hutu wurden in die örtlichen Gefängnisse gepfercht und durch die neue Tutsi-Regierung des Völkermordes, der Massenvergewaltigung oder vergleichbarer Gräueltaten beschuldigt. Im Land gab es nur noch wenige Anwälte und Richter. Tutsi, die gesehen hatten, wie ihre Familien abgeschlachtet wurden, forderten, dass die Mörder hingerichtet werden sollten. Da das Statut die Todesstrafe verbietet, drohte nunmehr Tätern wegen weniger schwer wiegender Verbrechen möglicherweise die Verhängung der Todesstrafe in Eilverfahren vor nationalen Gerichten in Ruanda. Die Hauptverantwortlichen jedoch, die sich in Untersuchungshaft des ICTR befanden, mussten für die Planung des Völkermords allenfalls mit einer Gefängnisstrafe rechnen.

Trotz der enormen politischen und logistischen Hindernisse gab es allmähliche Fortschritte, da die Regierung von Ruanda entschlossen war, die Vergangenheit aufzuarbeiten und sich um eine Versöhnung zu bemühen. Frieden und Gerechtigkeit sollten durch Rechtsstaatlichkeit erreicht werden. Allerdings ist nicht zu übersehen, dass hinsichtlich der Einrichtung und Tätigkeit des Gerichtshofes auch ein erhebliches Maß an Pragmatismus im Spiel war.

Gleichwohl war es logistisch unmöglich, den mehr als einhunderttausend Menschen, die zeitweise in ruandischen Gefängnissen einsaßen und der Beteiligung am Völkermord angeklagt waren, einen fairen und vollständigen Prozess zu machen. Nur eine Auswahl von Hauptverantwortlichen konnte strafrechtlich zur Rechenschaft gezogen werden. Die Anführer, die den Völkermord geplant und initiiert haben, mussten jedoch im Interesse der Gerechtigkeit und der Glaubwürdigkeit bestraft werden. Insofern ist es auch zu begrüßen, dass der frühere Ministerpräsident verurteilt wurde.

Die Zukunft: ein ständiger internationaler Strafgerichtshof

Ad-hoc-Tribunale richtete der Sicherheitsrat nach dem jeweiligen Geschehen ein, um die Straftäter für eine begrenzte Zahl von Verbrechen zur Rechenschaft zu ziehen, die während einer begrenzten Zeit in einem bestimmten Gebiet begangen wurden. Eine Aneinanderreihung von ad-hoc-Tribunalen ist daher kein wirksamer Weg, um universelle Gerechtigkeit zu erreichen. Dafür muss ein ständiger Strafgerichtshof geschaffen werden. Er soll tätig werden, wenn nationale Gerichte nicht in der Lage sind, völkerrechtliche Verbrechen zu ahnden. Abgestraft werden sollen Völkermord, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Demgegenüber fallen Verbrechen, zu deren Eindämmung spezielle Verträge bestehen, nicht in den Tätigkeitsbereich. Solche Delikte sind terroristische Handlungen, Anschläge gegen UN-Personal und Drogenhandel.

Um Einrichtung und Zuständigkeit gab es ein zähes Ringen. Insbesondere die USA machten aus ihrer Abneigung gegen ein solches Gericht keinen Hehl und scheuten sich auch nicht, damit Positionen von so genannten Schurkenstaaten wie dem Irak und dem Iran zu teilen. Die Verabschiedung des Statuts durch eine Staatenkonferenz in Rom im Sommer 1998 darf deshalb als entscheidender Durchbruch zur Schaffung einer wirksamen universellen Strafgerichtsbarkeit gewertet werden, so dass ein neues Kapitel in der Völkerrechtsgeschichte aufgeschlagen wurde.

Nunmehr bedarf es der Ratifikation durch 60 Staaten, damit das Statut in Kraft treten kann. Der Prozess der Ratifizierung wird allerdings noch einige Zeit benötigen, da viele Staaten ihre Strafrechtsordnungen oder gar Verfassungen ändern müssen, um zu ermöglichen, dass auch eigene Staatsangehörige an das internationale Strafgericht ausgeliefert werden können. Bisher (Stand Ende 2000) haben 123 Staaten das Statut unterzeichnet, darunter alle Mitgliedstaaten der EU. 25 Staaten haben bereits ratifiziert (darunter Italien, Frankreich, Belgien, Luxemburg, Spanien und Deutschland). Die Bundesrepublik Deutschland hat das Statut am 10. Dezember 1998, dem 50. Jahrestag der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, unterzeichnet. Die Ratifikationsurkunde wurde am 11. Dezember 2000 in New York hinterlegt.

Schlussbemerkung

Die allgemeine Hinwendung der Staatengemeinschaft zu den verschiedensten Formen der Gerichtsbarkeit als Methoden der Streitbeilegung ist ganz sicher Ausdruck der Zurückdrängung staatlicher Souveränität. Staaten unterwerfen sich internationalen Verfahren, um ihre Streitigkeiten friedlich und auf der Grundlage des Rechts beizulegen. Staaten sind nicht mehr in der Lage, für Kriegs- und Menschlichkeitsverbrechern den Schutz der Immunität zu missbrauchen. Beide Entwicklungen kommen nun, mehr als eine Dekade nach der Überwindung des Ost-West-Gegensatzes, immer mehr zum Tragen. Fragt man nach den Ursachen dieser Entwicklung, so sind sie offenkundig: Der zunehmende Einfluss der weltweiten Zivilgesellschaft und Globalisierung bringen mit sich, dass Staaten um ihre Reputation bemüht sein müssen, weil die Legitimation der Staatsmacht immer stärker zur Grundlage der Akzeptanz von Staaten wird.

Dr. Hans-Joachim Heintze ist wiss. Mitarbeiter des Instituts für Friedenssicherung und humanitäres Völkerrecht der Ruhruniversität Dortmund. U.a. arbeitet er dort in verschiedenen europäischen Studienprojekten, wie z.B. dem European master's Degree in Human Rights and Democratization mit.