Nukleare Teilhabe

Rechtliche und politische Knackpunkte

von Peter Becker

Die Stationierung von US-Atomwaffen auf dem Gebiet der Bundesrepublik ist ein Politikum. Zwar hat die Koalition aus CDU/CSU und FDP angekündigt, über deren Abzug verhandeln zu wollen, aber ein Ergebnis wird von der Entwicklung eines strategischen Konzepts der NATO abhängig gemacht. Dabei verstößt die „nukleare Teilhabe“ eindeutig gegen internationales Recht.

Deutschland propagiert eine nationale »nukleare Teilhabe«, mit der ein Mitentscheidungsrecht über den Einsatz von Atomwaffen reklamiert wird, wenn dies deutsche Interessen gebieten.¹ Für einen konkreten Anwendungsfall stehen die am deutschen Fliegerhorst Büchel in Rheinland-Pfalz wohl noch stationierten amerikanischen 20 Atombomben bereit. Im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP wurde nunmehr vereinbart, Deutschland wolle sich im Zuge der Ausarbeitung eines strategischen Konzeptes der NATO im Bündnis sowie gegenüber den amerikanischen Verbündeten dafür einsetzen, dass die in Deutschland verbliebenen Atomwaffen abgezogen werden.² Wie ist die Rechtslage, was sind die Konsequenzen?

Worum geht es?

Die Bundesregierung hat mit den »Konzeptionellen Leitlinien zur Weiterentwicklung der Bundeswehr« vom 12.07. 1994 festgelegt, dass die Bundeswehr Flugzeugstaffeln für die »nukleare Teilhabe« vorhält. Diese wurde auch noch im Weißbuch 2006 bekräftigt. Die Bundeswehr nimmt auch an der nuklearen Planungsgruppe der NATO teil. Konkret würde die nukleare Teilhabe ausgeübt werden durch die Piloten des Jagdbombergeschwaders 33 in Büchel, wo Tornado-Kampfjets stationiert sind.

Zwar stand die nukleare Teilhabe von Anfang an und bis heute unter dem Vorbehalt, dass die Codes zum Scharfmachen der Waffen bis zum Einsatz in den Händen der US-Militärs verbleiben, das auch in Büchel präsent ist.³ Aber Beladung der Jets, Transport und Abwurf lägen in deutscher Hand.

In einer Neufassung der »Druckschrift Einsatz Nr. 03 Humanitäres Völkerrecht in bewaffneten Konflikten« des Bundesverteidigungsministeriums heißt es nun wie folgt (S.5): „Insbesondere der Einsatz folgender Kampfmittel ist deutschen Soldaten bzw. Soldatinnen in bewaffneten Konflikten verboten: Antipersonenminen, atomare Waffen, biologische Waffen und chemische Waffen“. Daraus ergibt sich, dass diese Dienstvorschrift, Bestandteil der Zentralen Dienstvorschrift 15/2, die direkte nukleare Teilhabe verbietet. Allerdings spricht die Dienstvorschrift nur vom „Einsatz ... in bewaffneten Konflikten“. Was gilt vorher? Der Koalitionsvertrag macht die Geltendmachung der Forderung nach dem Abzug der Atomwaffen in Büchel ferner von der Beschlusslage nach Überarbeitung der NATO-Strategie abhängig. Die Konsequenzen sind also bei weitem nicht so klar, wie sie auf den ersten Blick scheinen. Ferner: Was ist mit der nuklearen Teilhabe im Übrigen?

Die Rechtslage

a) Grundsätze

Der Einsatz von Atomwaffen fällt zunächst grundsätzlich unter die Bedingungen der UN-Charta für die Ausübung von Gewalt. Maßgeblich ist das Gewaltverbot des Art. 2 Nr. 4 der Charta, das als »allgemeine Regel des Völkerrechts« nach Art. 25 GG als Bestandteil des Bundesrechts gilt. Gewalt darf daher nur ausgeübt werden, wenn der Sicherheitsrat zugestimmt hat (Art. 39, 42 der Charta) oder wenn eine Selbstverteidigungslage nach Art. 51 vorliegt. Dort heißt es auch, dass das Selbstverteidigungsrecht nur besteht „bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat.“

Speziell für den Einsatz von Atomwaffen gelten die Grundsätze des IGH-Gutachtens vom 08.07.1996⁴, das festgestellt hat, „dass die Bedrohung durch oder Anwendung durch Atomwaffen grundsätzlich (‚generally') im Widerspruch zu den in einem bewaffneten Konflikt verbindlichen Regeln des internationalen Rechts und insbesondere den Prinzipien und Regeln des humanitären Kriegsvölkerrechts stehen würde.“

Nach den Prinzipien des humanitären Kriegsvölkerrechts wäre der Atomwaffeneinsatz allenfalls völkerrechtsgemäß, wenn er

zwischen Soldaten und Zivilbevölkerung unterscheiden könnte,

keine unnötigen Leiden verursachte und

das Gebiet unbeteiligter und neutraler Staaten nicht in Mitleidenschaft zöge.

Es ist evident, dass der Einsatz von Atombomben, auch der in Büchel stationierten, diese Prinzipien nicht einhalten kann. Deren Einsatz wäre daher völkerrechtswidrig.

Eine Ausnahme hat der IGH ferner nur für den Fall einer extremen Notwehrsituation gesehen (Leitsatz E⁵), in dem die Existenz des Staates auf dem Spiel steht. Diesen Fall hat der IGH nicht vertieft, weil er voraussetzen würde, dass „saubere Atomwaffen“ zum Einsatz kommen, die das humanitäre Völkerrecht zu beachten erlauben.⁶ Zudem müssten sich die Nuklearstrategien von Atomwaffenstaaten und ihren Verbündeten zukünftig allein an einer solchen Selbstverteidigungslage ausrichten⁷, was nicht erkennbar ist. Vielmehr geht die strategische Beschlusslage der USA und der NATO dahin, dass der Einsatz von Atomwaffen auch außerhalb extremer Notwehrlagen zulässig sein soll, wie zu zeigen sein wird. Er wäre damit völkerrechtswidrig.

b) Die US-Sicherheitsstrategie

Die US-Sicherheitsstrategie umfasst das Recht zum Erstschlag.⁸ Aber: Das Gewaltverbot der UN-Charta gilt auch für die USA. Ohne Ermächtigung des Sicherheitsrates darf militärische Gewalt also nur im Falle eines bewaffneten Angriffs auf die USA ausgeübt werden. Selbstverteidigung ist nach Art. 51 UN-Charta gegen einen bewaffneten Angriff nur erlaubt, solange nicht der Sicherheitsrat die erforderlichen Maßnahmen zur Wahrung des Friedens getroffen hat. Voraussetzung ist eine Selbstverteidigungslage: Es muss ein Angriff seitens eines anderen Staates gegeben sein; gleichzusetzen ist ein Angriff, für den ein anderer Staat völkerrechtlich verantwortlich ist. Dieser Angriff muss im Zeitpunkt der Selbstverteidigung noch andauern.

Die Selbstverteidigung setzt also eine Angriffslage voraus, die evident sein muss. Eine Bedrohungslage reicht nicht aus. Deshalb besteht Einigkeit unter den Völkerrechtlern, dass die präventive Selbstverteidigung auf Fälle offensichtlich unmittelbar bevorstehender und anders nicht abwehrbarer Angriffe begrenzt ist.⁹

In der nationalen Sicherheitsstrategie der USA vom September 2002 (NSS 2002), die der Präsident der USA am 01. Juni 2002 verkündet hat, ist vorgesehen, dass die USA zur antizipatorischen Selbstverteidigung (»Preemptive Action«) ermächtigt sind. Dabei handelt es sich nicht um antizipatorische Selbstverteidigung in der Situation eines unmittelbaren Angriffs. Es reicht vielmehr die Möglichkeit, dass es irgendwann einmal zu einem Angriff kommen könnte, beispielsweise dann, wenn der potentielle Angreifer nach Auffassung der USA ein »Schurkenstaat« ist und den Besitz von Massenvernichtungsmitteln anstrebt.¹⁰ In der neueren Nationalen Sicherheitsstrategie vom März 2006 ist dieser Grundsatz nicht aufgegeben; vielmehr wird betont, dass die USA notfalls Präventivkriege führen werden.¹¹ Daraus ergibt sich, dass die USA sich selbst als zum Erstschlag ermächtigt sehen, ohne dass eine Selbstverteidigungslage im Sinne der UN-Charta gegeben ist.

c) US- und NATO-Erstschlagsdoktrin unter Einschluss von Atomwaffen

Die USA haben in der »Nuclear Posture Review« 2001 und 2005 bekräftigt, dass die Erstschlagsdoktrin auch Atomwaffen einschließt. Dieser Grundsatz gilt auch für die NATO: Er wurde festgehalten in ihrem strategischen Konzept von 1999 anlässlich des NATO-Gipfels zur Feier des fünfzigjährigen Bestehens der NATO, durch einen Beschluss der Regierungschefs. Dieser nukleare Erstschlag verstößt aber nicht nur gegen das Gewaltverbot der UN-Charta, sondern auch gegen die Grundsätze des IGH-Gutachtens. Außerdem ist hinzuweisen auf das Abkommen zur Verhütung von Atomkriegen vom 22.06.1973, noch geschlossen zwischen der Sowjetunion und den USA. Dort haben die Vertragspartner vereinbart, die Gefahr eines Atomkriegs und der Anwendung von Atomwaffen zu beseitigen und sich insbesondere der Androhung und der Anwendung von Gewalt gegenüber der anderen Vertragspartei, gegenüber deren Verbündeten und gegenüber sonstigen Ländern zu enthalten. Ihre Verhaltenspflichten haben sie auf ihre Beziehungen zu Ländern ausgedehnt, die nicht Vertragsparteien des Abkommens sind, soweit sich daraus das Risiko eines Atomkriegs ergibt. Hier könnte man an den Iran denken. Das Abkommen ist weiter wirksam.

d) Verstoß gegen den Nichtverbreitungsvertrag

Die USA verstößt durch die Überlassung der Atombomben in Büchel auch gegen Art. I des Nichtverbreitungs-Vertrages, der die Atomwaffenstaaten verpflichtet, „Kernwaffen oder sonstige Kernsprengkörper oder die Verfügungsgewalt darüber an niemanden mittelbar oder unmittelbar weiterzugeben.“ ¹²

Art. II sieht für Deutschland als Nicht-Kernwaffenstaat die korrespondierende Verpflichtung vor, keine Atomwaffen anzunehmen. Also trifft dieses Verbot des NV-Vertrages auf das Verhältnis der USA und Deutschland zu. Die Atombomben dürfen nicht deutscher Hoheit unterstellt werden.

e) US-Präsident als Ausüber deutscher Hoheitsgewalt

Der US-Präsident hat sich den Einsatz amerikanischer Atomwaffen persönlich vorbehalten. Er nähme damit rechtlich deutsche Hoheitsgewalt wahr, weil die Atomwaffen von deutschem Hoheitsgebiet aus eingesetzt würden. Die Frage ist, ob der US-Präsident nach Art. 24 Abs. 1 GG als »zwischenstaatliche Einrichtung« mit einer solchen Rechtsausübung betraut werden kann. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Frage für das Entscheidungsrecht des US-Präsidenten über den Einsatz der (seinerzeit) auf dem Boden der BRD stationierten Pershing II und Cruise Missiles bejaht.¹³ Im Fachschrifttum ist diese Entscheidung ganz überwiegend auf Kritik gestoßen¹⁴, denn der US-Präsident handelt dabei als Staatsorgan der USA. Die Entscheidung wäre aber, würde der Einsatz von Deutschland aus erfolgen, der NATO zuzurechnen. Ein Entscheidungsrecht des US-Präsidenten wäre nur dann zulässig, wenn der NATO insoweit ein umfassendes Aufsichts- und Kontrollrecht zustände. Daran fehlt es. Also liefert auch die für Deutschland in Anspruch genommene Rechtskonstruktion zum Einsatz der US-Atombomben keine verfassungsmäßige Rechtsgrundlage.

Die Rechtsfolgen für Deutschland, Rechtsschutz

Wenn der Einsatz von Atombomben durch die USA oder die NATO rechtswidrig ist, dann gilt dies auch für Deutschland, weil eine rechtswidrige Kriegsführung von deutschem Boden aus gegen die deutsche Verfassung und gegen den NATO-Vertrag, der in Art. 1 das Gewaltverbot der UN-Charta bekräftigt, gegen den 2+4-Vertrag sowie gegen den NV-Vertrag verstößt. Rechtswidrig ist auch die »nukleare Teilhabe« im Übrigen, also die konzeptionelle und logistische Tätigkeit im Bundesverteidigungsministerium, in der Bundeswehr und innerhalb der nuklearen Planungsgruppe der NATO, soweit es um den Einsatz von Atomwaffen geht.

Da die Bundesrepublik permanent gegen diese rechtlichen Vorgaben verstößt, stellt sich die Frage nach dem Rechtsschutz. Dazu ist aufmerksam zu machen auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Erweiterung des Flughafens Leipzig/Halle¹⁵ und den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts zum Flugplatz Ramstein¹⁶. In beiden Entscheidungen hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass für die Zulassung von Flugbewegungen ausländischen Militärs von deutschem Boden aus über Art. 25 GG das Gewaltverbot der UN-Charta gilt. Wörtlich heißt es: „Luftfahrzeugen, die an einem gegen das völkergewohnheitsrechtliche Gewaltverbot verstoßenden militärischen Einsatz bestimmend mitwirken, darf die Benutzung des deutschen Luftraums nicht gestattet werden.“

Bis vor kurzem waren in Ramstein noch US-Atombomben stationiert. Ob sie tatsächlich abgezogen sind, ist offen. Die Bundeswehr darf jedenfalls die Bücheler Atombomben nicht »einsetzen« und US-Militär die Androhung des Einsatzes und den Einsatz nicht gestatten.

Diese rechtliche Vorgabe gilt nicht nur für den Staat. Vielmehr hat auch der Bürger ein individuelles Klagerecht, um ein entsprechendes Verhalten zu erzwingen. Schon nach dem Wortlaut des Art. 25 GG erzeugen „die allgemeinen Regeln des Völkerrechts ... Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes“. Der Parlamentarische Rat, der das Grundgesetz geschrieben hat, hat das mit den Worten von Carlo Schmid wie folgt klargestellt:

„Die einzige wirksame Waffe des ganz Machtlosen ist das Recht, das Völkerrecht. Die Verrechtlichung eines Teiles des Bereichs des Politischen kann die einzige Chance in der Hand des Machtlosen sein, die Macht des Übermächtigen in ihre Grenzen zu zwingen.“ ¹⁷

Daraus ergibt sich ein individuelles Klagerecht, das sowohl auf Basis des Art. 25 als auch des Art. 26 GG gilt, der das Verbot des Angriffskrieges regelt. Der Bürger könnte also einem geplanten Einsatz von Atomwaffen entgegentreten und er kann auch auf die Beendigung der nuklearen Teilhabe klagen. An einem Verfahren wird gearbeitet.

Anmerkungen

¹⁾ Bundesministerium der Verteidigung (2006): Weißbuch für die deutsche Sicherheitspolitik, S.32.

²⁾ Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, S.112.

³⁾ Diese Konstruktion wirft besondere verfassungsrechtliche Probleme auf; siehe dazu unten »e) US-Präsident als Ausüber deutscher Hoheitsgewalt«.

⁴⁾ Abgedruckt in: IALANA (Hrsg.), Atomwaffen und Völkerrecht, Das Gutachten des Internationalen Gerichtshofs vom 08.07.1996, 1997, S.29 ff.

⁵⁾ Ebd., S.66.

⁶⁾ Bedjaoui, in: Bedjaoui/Bennoune/Deiseroth/Shafer, Völkerrechtliche Pflicht zur nuklearen Abrüstung?, IALANA 2009, 29, 42 ff.

⁷⁾ Deiseroth, in: Bedjaoui u.a., a.a.O. (Fußn. 60), 13.

⁸⁾ Murswiek, Dietrich (2003): Die amerikanische Präventivkriegsstrategie und das Völkerrecht, Neue Juristische Wochenschrift 2003, 1014, s. Fußnote 50.

⁹⁾ Murswiek, ebd., 1017 mit zahlreichen Nachweisen; Kurth, Michael E. (2003): Der 3. Golfkrieg aus völkerrechtlicher Sicht, Zeitschrift für Rechtspolitik 2003, 195 ff.

¹⁰⁾ NSS (2002), S.15.

¹¹⁾ NSS (2006), S.18.

¹²⁾ Dazu Deiseroth, Dieter in: Umbach, Dieter C. & Clemens, Thomas (Hrsg.) (2002): Grundgesetz, Mitarbeiterkommentar und Handbuch, Art. 24, Zwischenstaatliche Einrichtungen, Rz 36 m. w. N., insbesondere in Fußnote 91.

¹³⁾ BVerfGE 68, 1, 89 ff.

¹⁴⁾ Deiseroth, a.a.O. (Fußnote 11), Rz 35, insb. Fußnoten 84 f. m. w. N.

¹⁵⁾ Urteil vom 24.07.2008, BVerwG 4 A 3001.07.

¹⁶⁾ Beschluss vom 20.01.2009, BVerwG 4 B 45/08.

¹⁷⁾ Zitat Carlo Schmid, 12. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen, 15.10.1948, in: Pikart, Eberhard & Werner, Wolfram (1993): Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Bd. 5/I, S.313 ff., 321; vgl. dazu das Gutachten von Andreas Fischer-Lescano (2008): Militärbasen und militärisch genutzte Flughäfen in Deutschland, Rechtsgutachten im Auftrag der Fraktion DIE LINKE im Bundestag, S.16 ff.; ders. 2007): Subjektivierung öffentlich-rechtlicher Sekundärregeln, die Individualrechte auf Entschädigung und effektiven Rechtsschutz bei Verletzungen des Völkerrechts, Archiv des Völkerrechts (AöR), Bd. 45 (2007), S.299-381; vgl. schließlich die Veröffentlichung des Verfassers, Rechtsschutz gegen verfassungswidrige Kriegsführung, vorgesehen für das Buch der IALANA zur IALANA-Konferenz vom 25./26. Juni 2009 in Berlin. Dort wird insbesondere die im verfassungsrechtlichen Schrifttum herrschende Auffassung näher dargestellt, aus der sich ergibt, dass der Bürger aus Art. 25 Satz 2 GG ein individuelles Klagerecht auch bei Verletzung des völkerrechtlichen Gewaltverbots hat.

Dr. Peter Becker ist Rechtsanwalt und Vorsitzender der Deutschen IALANA (International Association of Lawyers Against Nuclear Arms)