Private Weltpolitik

Der Einfluss von Reformnetzwerken und Elitenkartellen

von Hartwig Hummel

Die Rio-Konferenz von 1992 dürfte als Einschnitt in die Geschichte der Weltpolitik eingehen. Hier bezog eine von den Staaten getragene Institution ganz offen private Akteure in den politischen Prozess ein. Private Unternehmen, zusammengeschlossen im »Business Council on Sustainable Development«, propagierten in Rio erfolgreich marktwirtschaftliche Lösungen für ökologische Probleme, während ein buntes Bündnis gemeinnütziger Nichtregierungsorganisationen (non-governmental organizations, NGOs) nachhaltige Entwicklung mit der breiten Mobilisierung der Gesellschaften im Rahmen der Agenda 21 verknüpfen konnte. Einen der größten friedenspolitischen Erfolge erzielten private Netzwerke einige Jahre später, als sie im Verbund mit reformwilligen Staaten die Konvention zum Verbot der Anti-Personen-Minen durchsetzen konnten. Doch der Einfluss privater Akteure wird kontrovers beurteilt. Auf der einen Seite steht das Argument, dass durch Vernetzung und Partnerschaft staatlicher und nichtstaatlicher Akteure die Handlungsmöglichkeiten der Politik jenseits der Nationalstaaten erweitert werden. Auf der anderen Seite wird befürchtet, dass sich private Akteure ohne demokratische Legitimation – und möglicherweise zum eigenen Nutzen – in Weltpolitik einmischen und durch public-private partnership die staatlichen Akteure allzu leicht aus ihrer Verantwortlichkeit entlassen werden. Die hier vertretene These lautet, dass privates Engagement in der Weltpolitik eines öffentlichen Rahmens bedarf, damit die Beteiligung privater Akteure zu einer fairen und gerechten Weltpolitik führen kann. Da dieser Rahmen aber weitgehend fehlt, sind private Netzwerke in der Weltpolitik derzeit eher als neokorporatistische Elitenkartelle zu betrachten.
Es ist offenkundig, dass Weltpolitik längst nicht mehr nur eine Sache der durch Regierungen und internationale Organisationen vertretenen Staaten ist (Brühl et al. 2001). Private Akteure partizipieren an globalen Entscheidungsprozessen und an der Umsetzung von Weltpolitik auch dann, wenn es um Krieg und Frieden und damit um den Kernbereich staatlicher Souveränität geht. Bereits einer der Pioniere der privaten Weltpolitik, das »Internationale Komitee vom Roten Kreuz«, ein privater Schweizer Verein, engagierte sich für den Frieden, indem er sich für das humanitäre Kriegsvölkerrecht einsetzte. Heutzutage drängen miteinander vernetzte NGOs die Staaten dazu, globale Standards nicht nur durch die Ächtung von Anti-Personen-Minen zu setzen, sondern auch durch die Errichtung eines Internationalen Strafgerichtshofs oder die internationale Kontrolle von Kleinwaffen. Privatwirtschaftliche Akteure setzen jenseits staatlicher Politik selbst Standards, wenn sich z.B. Unternehmen durch Verhaltenskodizes zur Einhaltung menschenrechtlicher Standards verpflichten oder sich Konsumenten an »ethischen Produkten« orientieren. Auch an der Umsetzung der Weltpolitik beteiligen sich private Akteure, indem Privatpersonen Friedensschlüsse vermitteln, NGOs die Einhaltung der Menschenrechte überwachen und die Durchführung demokratischer Wahlen beobachten oder private Träger eine immer größere Verantwortung bei der Durchführung der Entwicklungs- und Nothilfe übernehmen.

Das Engagement nichtstaatlicher, privater Akteure in der Weltpolitik ist Teil eines umfassenderen Prozesses, der unter Begriffen wie Netzwerk-Politik, »Global Governance«, transnationale Beziehungen oder »public-private partnership« diskutiert wird. Dabei legitimieren NGO-Vertreter ihr weltpolitisches Engagement vorzugsweise als demokratische Partizipation einer globalen Zivilgesellschaft. Repräsentanten der Privatwirtschaft dagegen betonen die überlegene Effizienz des unbürokratischen Handelns und des Marktmechanismus. Die staatlichen Akteure schließlich behaupten, durch die Einbindung nichtstaatlicher Akteure globale Probleme besser lösen zu können. Kritiker dagegen lehnen die Privatisierung der Weltpolitik als Ausdruck eines zutiefst undemokratischen, neoliberalen Politikverständnisses ab. Die folgenden Überlegungen sollen dazu anregen, sich mit dem Phänomen privater Weltpolitik jenseits vorschneller Euphorie und Kritik genauer zu befassen.

Komplexe Geschichte der privaten Weltpolitik

Zunächst muss festgehalten werden, dass die Privatisierung der Weltpolitik keine völlig neue Erscheinung ist und auch nicht auf eine einzig Ursache zurückgeführt werden kann. Sie ist vielmehr Ausdruck einer längeren und komplexeren Geschichte, zu der fünf Entwicklungen beitragen:

• Erstens ist Privatisierung Bestandteil der Entwicklung liberaler Gemeinwesen und Ausdruck der Befreiung der bürgerlichen Gesellschaft von obrigkeitsstaatlicher Bevormundung und ständischen Fesseln. Die Geschichte der transatlantischen Beziehungen zeigt, dass exklusive private Politiknetzwerke und »think tanks« – von den britischen Freimaurern bis hin zum Weltwirtschaftsforum in Davos – die Weltpolitik seit langem geprägt und verändert haben. Die Anfänge von Menschenrechts-NGOs gehen bis ins 19. Jahrhundert zurück, die Entstehung von entwicklungspolitischen Hilfswerken reicht in die Zeit der Weltkriege. Private Akteure beschränkten sich jedoch lange Zeit auf den nationalstaatlichen Raum. Ihre transnationale Vernetzung und globale Orientierung – in großem Umfang seit den 1990er Jahren – bedeutet eine neue Qualität.
• Zweitens reflektiert die Privatisierung der Weltpolitik die Emanzipation der Zivilgesellschaft (zumindest im Norden) seit den 1960er und 1970er Jahren. Damals kam es beispielsweise zur Politisierung und Expansion der entwicklungspolitischen Hilfswerke, und die Zahl der Menschenrechts-NGOs nahm deutlich zu. Dieser Trend verstärkte sich in den 1980er und 1990er Jahren durch die Ausbreitung der neuen sozialen Bewegungen.
• Drittens hängt die Privatisierung der Weltpolitik mit dem politischen Durchbruch neoliberaler Politikkonzepte zusammen. Die neoliberale Transformation zielt auf den Abbau staatlichen Engagements in der Wirtschafts- und Sozialpolitik (Wohlfahrtssysteme im Norden, aktive Entwicklungsplanung im Süden), bedeutet Deregulierung, forcierte Öffnung zum Weltmarkt und Privatisierung des Staatssektors. Mit dem Rückzug staatlicher Akteure nimmt die Bedeutung privaten, v.a. privatwirtschaftlichen Engagements zwangsläufig zu. Die neoliberale Privatisierungsoffensive betrifft inzwischen selbst Kernbereiche staatlicher Funktionen wie Militär, öffentliche Sicherheit oder Strafvollzug.
• Viertens: Auch der Strukturwandel der Weltwirtschaft begünstigt die private Weltpolitik. Transnationale Konzerne und Investitionsfonds expandieren derart, dass ihnen nun mehr Macht zugeschrieben wird als den (meisten) Staaten. Die wirtschaftliche Entgrenzung unterläuft zudem staatlich gesetzte Standards; und die Durchsetzung sozialer Menschenrechte ist daher in wachsendem Maße auf die Selbstregulierung der Unternehmen durch freiwillige – oder auch von sensibilisierten Verbrauchern erzwungene – Verhaltenskodizes angewiesen.
• Fünftens beschleunigt das Ende des Kalten Krieges die Privatisierung der Weltpolitik. Kommerzielle Orientierungen haben Auftrieb, seit sich Weltpolitik nicht mehr so sehr an ideologischen Kontroversen orientiert und privatwirtschaftliche Akteure nicht mehr gezwungen sind, ihre unmittelbaren Eigeninteressen der Vertretung gemeinsamer Interessen im Ost-West-Systemkonflikt unterzuordnen. Nach 1989 haben sich die Großmächte von der Alimentierung der Stellvertreterkriege im Süden zurückgezogen und die Versorgung der Krisenregionen im Rahmen der Nothilfe nun humanitären NGOs überlassen. Privatisierungstendenzen im Sicherheitsbereich wie das Söldnerwesen, die transnationalen terroristischen Netzwerke oder die globale Verbreitung von Kleinwaffen lassen sich auch auf die Entstaatlichung der Gewaltpotentiale des Kalten Krieges zurückführen.

Vor- und Nachteile privater Akteure in der Weltpolitik

Nun wird die Privatisierung der Weltpolitik nicht einfach hingenommen, sondern oft sogar positiv bewertet, zumal staatliche Leistungen und Verantwortlichkeiten tendenziell abgebaut werden, Regierungen und internationale Organisationen sich als nicht flexibel genug erweisen, angemessen auf neue Herausforderungen zu reagieren und nationale Interessenpolitik sachgerechte Problemlösungen blockiert. Bereits die Partizipation privater Akteure an politischen Entscheidungen scheint die Repräsentativität und Legitimität der Weltpolitik zu verbessern.

Die Analyse zeigt, dass zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteure durchaus über spezifische komparative Vorteile, aber auch über bestimmte Nachteile verfügen (Debiel/Hummel 2001). Der wichtigste komparative Vorteil vieler NGOs liegt in ihrer politischen Unabhängigkeit. Dies verleiht ihren Argumenten und Aktionen in der Öffentlichkeit eine hohe Glaubwürdigkeit. Die NGOs können diese Unabhängigkeit nutzen, um Kooperation zwischen misstrauischen Staaten oder Unternehmen zu ermöglichen, beispielsweise wenn es um Menschenrechtskonventionen, lokale Entwicklungsprojekte oder Unternehmensstandards geht. Die NGOs erweisen sich jedoch gerade wegen der Freiwilligkeit und Unabhängigkeit ihres Handelns als sehr widerspenstig gegenüber allen Bemühungen, ihre Aktivitäten zu koordinieren. Die NGOs wirken durch ihre Argumente auf weltpolitische Entscheidungen ein, soweit diese einem öffentlichen und rationalen Diskurs zugänglich sind. Sie können ihre öffentliche Reputation auch in politische und ökonomische Macht umsetzen, indem sie Wähler und die von ihnen abhängigen Parteien, Parlamente und Regierungen beeinflussen oder Verbraucher zu einem bestimmten Verhalten gegenüber privatwirtschaftlichen Unternehmen motivieren.

NGOs können auch Ressourcen mobilisieren, etwa um rasch und flexibel auf Notfallsituationen zu reagieren oder Opfer von Menschenrechtsverletzungen zu unterstützen. Allerdings sind den NGOs hier organisatorische und finanzielle Grenzen gesetzt. Je mehr sich NGOs professionalisieren und an Effizienzkriterien orientieren und je mehr sie eigene Bürokratien entwickeln, desto mehr leiden freiwilliges Engagement und gleichberechtigter Diskurs, die Quellen ihrer Stärke. Solange sie ihrer Handlungslogik verbunden bleiben, werden NGOs gar nicht die Professionalität staatlicher Bürokratien oder die Effizienz privatwirtschaftlicher Unternehmen erreichen. Außerdem entwickeln bürokratische Apparate nicht zuletzt wegen ihres permanenten Finanzierungsbedarfs ein Eigenleben.

Einer zu großen Übernahme weltpolitischer Verantwortung durch NGOs sind dadurch Grenzen gesetzt. Außerdem verfügen nur wenige NGOs über eine breite Mitgliederbasis und können ihre Arbeit allein durch Mitgliedsbeiträge und Spenden finanzieren. Viele sind auf Fremdfinanzierung durch öffentliche oder private Stellen angewiesen. Die finanzielle Abhängigkeit kann die politische Unabhängigkeit der NGOs gefährden. Sie kann so weit gehen, dass NGOs faktisch zu Ausführungsagenturen staatlicher Bürokratien oder zu kommerziellen Dienstleistungsunternehmen werden. Damit verlieren sie aber gerade ihren Hauptvorteil und die Grundlage ihrer öffentlichen Reputation, nämlich ihre Unabhängigkeit. Hinzu kommt, dass NGOs auf die Medien angewiesen sind, nicht nur um ihre Anliegen an die Öffentlichkeit zu tragen, sondern auch um Spenden einzuwerben. Die NGOs müssen sich der Arbeitsweise der Medien anpassen und die damit häufig verbundenen kommerziellen Rücksichtnahmen in Kauf nehmen.

Die komparativen Vorteile privatwirtschaftlicher Akteure bestehen darin, dass sie über enorme Ressourcen verfügen. Außerdem stehen sie unter dem dauernden Druck der Märkte, effizient zu wirtschaften und sich immer wieder neu an veränderte Situationen anzupassen. Auch in der Debatte über die soziale Verantwortung von Unternehmen oder ethische Standards in der Ökonomie wird an die unternehmerische Rationalität appelliert und argumentiert, ein ethisches Verhalten liege auch im langfristigen Eigeninteresse der Unternehmen.

Die Rationalität von Marktmechanismen und unternehmerischem Handeln hat aber Grenzen. Die für Kosten-Nutzen-Kalküle notwendigen Bewertungen können oft gar nicht vorgenommen werden oder unterliegen kontroversen politischen Einschätzungen. Die Möglichkeiten einer »ethischen« Ökonomie werden ebenfalls oft überschätzt. Offen bleibt zum Beispiel, wie weit sich die ethische Verantwortung eines Unternehmens auf vor- und nachgelagerte Wirtschaftsprozesse erstreckt. Unklar bleibt auch, wie die Privatwirtschaft die Vielzahl konkurrierender Standards vereinheitlichen und ihre Einhaltung glaubwürdig garantieren will.

Globaler Korporatismus?

Es ist zwar notwendig, die allgemeine Handlungslogik der Zivilgesellschaft bzw. der Privatwirtschaft zu erkennen. Doch müssen beide Akteursgruppen weiter differenziert werden. Dabei wird die Vielzahl oft widersprüchlicher Interessen, Strategien und Ideologien privater Akteure sichtbar. Zu den NGOs zählen z.B. nicht nur angesehene humanitäre Organisationen wie amnesty international, Oxfam, Medecins sans frontières oder Greenpeace, sondern auch rechtsextremistische Organisationen, religiöse Sekten oder Gruppen, die enge Spezialinteressen vertreten. Auch die Wirtschaft besteht nicht nur aus multinationalen Megakonzernen, sondern aus einer Vielzahl von großen und kleinen Akteuren aus vielen Branchen, übrigens auch aus der informellen und kriminellen Ökonomie.

Last but not least stellt sich die Frage nach den macht- und herrschaftspolitischen Implikationen der Pluralisierung von Weltpolitik. Interessante Anregungen ergeben sich dabei aus der (kritischen) Pluralismusforschung, die sich freilich bislang nur mit innerstaatlicher Politik befasste. Betont wird, dass Interessen unterschiedlich organisierbar sind, weshalb die leichter organisierbaren (materiellen) Interessen gegenüber eher diffusen humanitären Anliegen im Vorteil sind. Auch haben private Interessen in unterschiedlichem Maße Zugang zum politischen Prozess. Wie das Beispiel des Weltwirtschaftsforums in Davos zeigt, finden Vertreter größerer privatwirtschaftlicher Akteure wesentlich leichter Zugang zu den zentralen politischen Entscheidungsträgern als beispielsweise amnesty international oder Greenpeace. Es gibt zudem auf der Weltebene so gut wie keine öffentlichen Kompensationen zur Herstellung gleicher Chancen für schwächere Akteure, die den naturwüchsig entstehenden Machtmonopolen und Exklusivitätsansprüchen entgegenwirken könnten.

Das Unbehagen über den naturwüchsigen globalen Pluralismus mit seinem Mit-, Gegen- und Durcheinander verschiedenster Akteure und dem Verwischen klarer Verantwortlichkeiten formulierte bislang am deutlichsten Marina Ottaway vom Carnegie Endowment for International Peace (Ottaway 2001). Sie bezeichnet diese Entwicklungen als globalen (Neo)Korporatismus. Ein solches System ist dadurch gekennzeichnet, dass funktionale Interessengruppen an demokratisch-repräsentativen Gremien vorbei direkten Zugang zum politischen Entscheidungsprozess erhalten. Dafür müssen sie aber den politischen Status Quo grundsätzlich akzeptieren und die korporatistischen Arrangements gegenüber ihrer Basis durchsetzen. Ottaway räumt durchaus ein, dass korporatistische Arrangements wie z.B. der Global Compact der UNO die klassische Diplomatie pluralistischer machen, den Informationsfluss verbessern, Spannungen zwischen den Akteuren abbauen und zur Kompromissfindung beitragen. Allerdings sei ein solcher globaler Korporatismus hoch selektiv und in keiner Weise für die Weltgesellschaft repräsentativ. Gut organisierte und kompromissbereite private Akteure würden in unverhältnismäßiger Weise bevorzugt, andere Gruppen – vor allem aus dem Süden – fänden dagegen kaum Gehör. Ottaway erwartet außerdem, dass die alteingesessenen privaten Akteure neuen Interessenten den Zugang zu weltpolitischen Entscheidungszentren verwehren, um sich ihre privilegierte Position zu bewahren.

Eine differenzierte Betrachtung ergibt somit, dass private Netzwerke unter gewissen Bedingungen die Kapazitäten und die Wirksamkeit einer global ausgerichteten Politik und insbesondere des Systems der Vereinten Nationen erweitern können. Insofern sind sie zu begrüßen. Die Legitimität von privater Weltpolitik, d.h. ihre allgemeine Anerkennung und kollektive Verbindlichkeit, kann aber nur durch gleichzeitige Demokratisierung und Verrechtlichung des privaten Engagements gewährleistet werden; mit anderen Worten: Privatisierung bedarf eines öffentlichen Rahmens, damit die Beteiligung privater Akteure zu einer fairen und gerechten Weltpolitik führen kann. Gegenwärtig existiert dieser Rahmen nicht. Das Legitimationsdefizit globaler Politik können neokorporatistische Elitenkartelle so jedenfalls nicht beseitigen.

Literaturverzeichnis

Brühl, Tanja / Debiel, Tobias / Hamm, Brigitte / Hummel, Hartwig / Martens, Jens (Hrsg.), 2001: Privatisierung der Weltpolitik. Entstaatlichung und Kommerzialisierung im Globalisierungsprozess. Bonn: Dietz.

Debiel, Tobias / Hummel, Hartwig, 2001: Weltpolitik in privaten Händen. Entstaatlichung und Kommerzialisierung im Zeitalter der Globalisierung, in: Blätter für deutsche und internationale Politik 46(5), 581-589.

Ottaway, Marina, 2001: Corporatism Goes Global: International Organizations, Non Governmental Organizations, and Transnational Business, in: Global Governance 7(3), 265-292.

Prof. Dr. Hartwig Hummel lehrt Europapolitik und Internationale Beziehungen an der Universität Düsseldorf und ist Vorstandsvorsitzender von WEED, einer globalisierungskritischen NGO.