Regionale Sicherheitskonstellationen

Brasilien auf dem Weg zur neuen Regionalmacht?

von Stefan Schmalz

Das oftmals als US-amerikanischer Hinterhof bezeichnete Südamerika schien nach dem Ende des Ost-West-Konflikts vorerst vom Reisbrett der CIA-Strategen verschwunden zu sein. Die Zeit, in der Guerillabewegungen unterschiedlichster Couleur den heimischen Oligarchen zusetzten und teilweise – wie mit der kubanischen Revolution (1959) und dem Aufstand der Sandinisten (1979) – gar die Systemfrage stellten, galt als beendet. Weiterhin aktive Guerillaorganisationen, etwa die kolumbianischen FARC-EP (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo) oder die ELN (Ejército de Liberación Nacional), bekamen nun das öffentliche Image von stalinistischen Relikten und Drogendealerringen, die den letzten Zug zur Demobilisierung verpasst hätten. Die Delegitimierung des bewaffneten Kampfes muss aber auch vor dem Hintergrund der Entwicklung seit den 1980er Jahren gesehen werden: dem Ende mehrerer Militärdiktaturen und dem daran anschließenden Machtantritt zumeist neoliberaler Präsidenten wie Fujimori, Menem und Collor de Mello. Nur wenige Jahre danach haben wir erneut eine veränderte Situation. In sechs Ländern Südamerikas regieren jetzt Präsidenten, die zumindest ihren Worten nach Gegner des Neoliberalismus sind.

Die »Linkswende« auf dem Kontinent hat neben den politökonomischen und sozialen Folgen auch eine sicherheitspolitische Dimension. Gerade die Wahl von Luiz Inácio »Lula« da Silva in Brasilien, das mit einer Bevölkerung von über 187 Mio. und einem BIP von rund einem Drittel der gesamten Wertschöpfung Lateinamerikas sehr gewichtig ist, zieht sicherheitspolitische Implikationen nach sich. Gelingt es im Cono Sur, dem südlichen Südamerika, ein Gegengewicht zur USA und der auch in Lateinamerika aktiver werdenden EU aufzubauen? Schickt sich Brasilien gar an, eine Regionalmachtsrolle zu übernehmen?

Zwischen Militarisierung und sicherheitspolitischem Vakuum

Zur Klärung dieser Fragen ist es unerlässlich, zunächst zwei zentrale Dynamiken in der geopolitischen Konstellation in Lateinamerika zu beleuchten. Zunächst ist mit den Angriffskriegen der Vereinigten Staaten und ihrer Verbündeten gegen Afghanistan (2001) und den Irak (2003) die Wahrscheinlichkeit einer direkten militärischen US-amerikanischen Invasion in Lateinamerika gesunken. Die neuen Regime in Lateinamerika haben auf den ersten Blick, was die externen sicherheitspolitischen Zwänge angeht, einen großen politischen Spielraum. Zwar bleibt der von den Regierungen der USA und Spaniens unterstützte Putschversuch gegen den venezolanischen Präsidenten Hugo Chávez im April 2002 unvergessen. Doch zur gleichen Zeit ist klar: Die Ressourcen der Vereinigten Staaten sind beschränkt. Es erscheint als äußerst problematisch, die Besatzungen im Irak (ca. 136.000 Soldaten) und Afghanistan (ca. 20.000 Soldaten) erfolgreich zu beenden, die Drohkulisse gegenüber dem Iran und Nordkorea aufrecht zuerhalten und gleichzeitig noch einen heißen Krieg in Südamerika zu beginnen.

Zudem haben sich die Konfliktlinien in Lateinamerika verschoben. Instabile politische Situationen finden wir heute besonders im Andenraum und in der Amazonasregion. Hier steht vor allem die Gefahr einer Internationalisierung des seit mittlerweile über 40 Jahre andauernden kolumbianischen Bürgerkriegs im Vordergrund. Aktivitäten der kolumbianischen Guerillaorganisationen, der paramilitärischen Einheiten aber auch staatlicher Akteure in den Grenzgebieten der Nachbarländer Ecuador und Venezuela und nicht zuletzt der zunehmende grenzüberschreitende Drogenhandel im schwer kontrollierbaren Amazonasgebiet machen die Auseinandersetzungen zu einem regionalen Problem. Die Vereinigten Staaten haben hierauf mit einer Teilfinanzierung des 7,5 Mrd. US$ umfassenden, im Jahr 1999 initiierten Plan Colombia und den Folgeprojekten Iniciativa Andina Regional und Plan Patriota reagiert. Die US-Amerikaner stützen zudem durch die Stationierung von 800 US-Soldaten und 600 in privaten Sicherheitsfirmen tätigen Militärberatern die Kriegspolitik der rechtskonservativen kolumbianischen Regierung Uribe. Sie haben ein Netzwerk von Militärbasen installiert, das von Manta (Ecuador), über Tres Esquinas und Leticia (Kolumbien) über Iquitos (Peru) bis zu den Karibikstützpunkten Beatrix (Aruba) und Hato (Curaçao) reicht.¹

Wirtschaftliche Integration im Cono Sur

Der Versuch, den Anden- und Amazonasraum militärisch stärker in den US-amerikanischen Einflussbereich einzubinden, wird begleitet durch eine Politik der stärkeren wirtschaftlichen Durchdringung mittels Initiativen für Freihandelszonen und Investitionsabkommen. Neben dem die USA, Mexiko und Kanada umfassenden NAFTA-Abkommen (1994), dem bilateralen Vertrag mit Chile (2004) und dem bereits unterzeichneten CAFTA-DR-Abkommen, das Honduras, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Costa Rica und die Dominikanische Republik umfassen wird, sind Verhandlungen mit den Andenstaaten Kolumbien, Peru und Ecuador weit voran geschritten.² Die Inhalte dieser Verträge kreisen meist um die Liberalisierung von Handel und Investitionen sowie um Vereinbarungen, die den Zugriff auf das staatliche Auftragswesen durch ausländische Unternehmen ermöglichen. Die US-Pläne für die bisher gescheiterte gesamtamerikanische Freihandelszone ALCA scheinen sich somit in Mittelamerika und dem nördlichen Südamerika in einer veränderten Form durchzusetzen.

Gleichzeitig hat sich in Südamerika mit dem Integrationsbündnis Mercosur (Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay und Venezuela) eine Keimzelle eines linkspolitischen Regionalblocks herausgebildet, der als ein Gegenprojekt zur US-amerikanischen wirtschaftlichen und militärischen Durchdringung des Subkontinents fungieren könnte. Der Mercosur umfasst jetzt weitere Mitgliedstaaten (vgl. Tabelle 1) und wurde durch die drei neuen Mitte-Links-Regierungen institutionell ausgebaut: Es wurde ein fester Gerichtshof und eine Kommission von permanenten Repräsentanten eingerichtet. Ein neues Mercosur-Parlament soll im Jahr 2007 seine Arbeit aufnehmen. Auch sozialpolitisch wurden erste Vorstöße unternommen, die sich u.a. in der Einführung von gemeinsamen Strukturfonds zeigen, die den kleinen Mitgliedstaaten Paraguay und Uruguay zu Gute kommen sollen. Ergänzt wird der Mercosur durch die Südamerikanische Staatengemeinschaft (Comunidad Sudamericana de Naciones), eine bisher wenig erfolgreiche Initiative, die als Dach für einen südamerikanischen Integrationsprozess dienen soll. Doch auch das Integrationsbündnis Mercosur bleibt aufgrund des geringen politökonomischen Gewichts und der Fortsetzung neoliberaler Wirtschaftspolitik auf der nationalen Ebene fragil und dient bisher nicht dazu, eine alternative Entwicklung in den Mercosur-Nationen einzuleiten.

Zusammenarbeit zwischen Kriegs- und Friedenspolitik

Der neue, immer wieder durch interne Konflikte gekennzeichnete Integrationsprozess besitzt ebenfalls eine wichtige strategische Komponente. Zunächst ein banales Argument: Die fortschreitende Integration verhindert einen Ausbruch weiterer Grenzstreitigkeiten in Südamerika, wie etwa zuletzt zwischen Peru und Ecuador im Jahr 1995. Durch die Verlagerung politischer Kompetenzen auf die Ebene supranationaler Institution werden kriegerische Auseinandersetzungen immer mehr zu einem Verlustgeschäft für alle beteiligten Staaten. So wurde das schwelende Rivalitätsverhältnis zwischen Argentinien und Brasilien durch die Gründung des Mercosur im Jahr 1991 zivilisiert. Eine Erweiterung des Mercosur um Bolivien als Vollmitglied könnte zusätzlich die alten Grenzstreitigkeiten zwischen Bolivien und Chile entschärfen. Eine weitere neue Ebene des Integrationsprozesses besteht in der energiepolitischen Zusammenarbeit, die durch den Beitritt Venezuelas an Bedeutung gewonnen hat. Der Abschluss eines Abkommens zwischen Argentinien, Brasilien und Venezuela über ein mehr als 16 Mrd. US$ schweres (Gas-)Pipelineprojekt und die Ankündigung, bei der Ausbeutung der Erdöl- und Gas-Abkommen vermehrt zusammenzuarbeiten, zeugt von ersten Schritten in diese Richtung. Als letzte offensichtliche Verschiebung in der sicherheitspolitischen Architektur ist die räumliche Veränderung des Integrationsprozesses durch den Beitritt Venezuelas zum Mercosur zu nennen. Neben der gemeinschaftlichen Kontrolle des Südatlantiks durch die Mercosur-Staaten ist nun der Amazonasraum als sicherheitspolitisches Thema auf die gemeinsame Agenda gerückt, was die politische Dominanz der USA in dieser Region ernsthaft herausfordert. Der Mercosur würde bei einer erneuten Erweiterung, z. B. um den potentiell nächsten Kandidaten Bolivien, ein regionaler Verbund, der in Südamerika ordnungspolitisch zentral wäre. Dem geostrategischen US-Großprojekt einer militärpolitischen Durchdringung des nördlichen Südamerika im Rahmen des Plan Colombia könnte somit perspektivisch eine Mercosur-Sicherheitsstrategie im Rahmen eines südamerikaweiten Integrationsprozesses gegenübergestellt werden.

Doch welches militärpolitische Gewicht bringen die Mercosur-Staaten auf die Waage? Betrachten wir zunächst einige nüchterne Zahlen (vgl. Tabelle 2). Es ist eindeutig, dass Brasilien mit einem Verteidigungshaushalt von rund 11 Mrd. U$ und einer 287.600 Menschen starken Armee eine zentrale Rolle auf dem Subkontinent spielt. Die Verteidigungsausgaben sind so hoch wie der Militärhaushalt der drei nachfolgenden Staaten zusammen: Das bedeutende Argentinien, das oftmals als »Preußen Südamerikas« bezeichnete Chile und das Bürgerkriegsland Kolumbien. Brasilien kann als einziges lateinamerikanisches Land zudem auf eine umfangreiche Rüstungsindustrie zurückgreifen. In der Phase der Militärdiktatur (1964-1985) wurden Investitionen in Flugzeug-, Raketen- und Fahrzeugtechnologie forciert. Allerdings stellte die Regierung mit der Demokratisierung des Landes einzelne Projekte, etwa das Atomwaffenprogramm, ein. Brasilien gilt heute mit Exportunternehmen wie Avibras Indústria Aerospacial als der fünftgrößte Waffenexporteur der Welt. Doch gemessen an dem Rüstungsetat der USA ist die brasilianische Militärmaschinerie ein Zwerg. Der Militärhaushalt der USA ist mit 370,3 Mrd. US$ fast halb so groß wie das BIP Brasiliens, er übersteigt die Militärausgaben Brasiliens um mehr als das Dreißigfache. Hinzu kommt, dass die brasilianische Rüstungsindustrie durch ausländische Investitionen und eine länderübergreifende Arbeitsteilung weitgehend in transnationale Produktionsnetzwerke eingebunden ist.³ Kurzum: Auf rein militärischer Ebene sind weder Brasilien noch andere lateinamerikanische Staaten in der Lage, den USA Paroli zu bieten.

Daran ändern auch die Versuche wenig, eine militärpolitische Kooperation auf die Beine zu stellen. Neben dem Aufbau bilateraler verteidigungspolitischer Arbeitsgruppen zwischen Argentinien, Brasilien und Chile, dem Aufbau eines subregionalen Zentrums für Polizeitraining und einem Zentrum für strategische Studien, dem Datenaustausch zwischen Brasilien und Kolumbien im Rahmen des brasilianischen Überwachungsprogramms SIVAM (Sistema de Vigilância da Amazônia) wurden auch einzelne Manöver gemeinsam abgehalten. Eine gemeinsame Mercosur-Verteidigungspolitik scheint jedoch bisher in weiter Ferne.

Allerdings kann in einzelnen Punkten durchaus ein koordiniertes sicherheitspolitisches Handeln ausgemacht werden. Die Regierungen von Argentinien, Brasilien, Chile, Paraguay und Venezuela verurteilten allesamt den Irakkrieg im Jahr 2003 und weigerten sich, trotz Drängens der US-amerikanischen Regierung, an dem Feldzug teilzunehmen. Allerdings lässt sich in diesem Punkt eine erneute Spaltung Lateinamerikas in zwei Lager feststellen. Die Dominikanische Republik, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panama und Kolumbien traten offiziell der »Koalition der Willigen« bei, und andere Staatschefs, wie der ehemalige Regierungschef Jorge Battle aus Uruguay, begrüßten den Irakkrieg.⁴

Der entschiedenen Antikriegshaltung südamerikanischer Staaten im Falle des Irak steht jedoch ein selektiver Interventionismus in Lateinamerika gegenüber. Seit Juni 2004 sind Soldaten aus Argentinien, Bolivien, Brasilien, Chile, Paraguay, Peru und Uruguay in der UN-Mission MINUSTAH in Haiti aktiv. Brasilien übernahm sogar den Oberbefehl über die Truppen in Haiti, trägt somit zur Legitimation der De-facto-Invasion bei und entlastet die US-amerikanische Militärmaschinerie (vgl. Beitrag von Alexander King, d. R.). Das Ziel der Mission scheint eng mit dem Streben der brasilianischen Regierung nach einem UN-Sicherheitsratssitz verbunden zu sein und ist ein offensichtlicher Versuch, die Vereinigten Staaten für dieses Unterfangen auf ihre Seite zu ziehen. Gleichzeitig kann Haiti als Aufmarschplatz für die brasilianischen Regionalmachtsambitionen verstanden werden. Es ist nicht das erste Mal, dass sich die Regierung Lula außenpolitisch aktiv engagierte. Doch bisher waren eher zivilgesellschaftliche Konfliktlösungsstrategien angesagt: Die Brasilianer weigerten sich, die FARC-EP und ELN als Terrororganisationen zu erklären, vermittelten in dem Konflikt zwischen Regierung und Opposition in Venezuela.

Fazit

Sowohl auf wirtschafts- als auch militärpolitischer Ebene droht eine Spaltung Lateinamerikas. Während die Vereinigten Staaten Mittelamerika und das nördliche Südamerika mit Militärbasen und Freihandelsabkommen überzogen haben, ist der Mercosur zum Zentrum eines fragilen Gegenprojekts einer südamerikanischen Integrationsprozesses unter brasilianischer Schirmherrschaft geworden, das auch eine verstärkte sicherheitspolitische Koordination mit sich bringt. Natürlich sind die südamerikanischen Staaten keineswegs fähig, die US-amerikanische militärpolitische Suprematie herauszufordern, aber das könnte sich als ein Vorteil herausstellen. Der MINUSTAH-Einsatz in Haiti hat gezeigt, dass auch ein lateinamerikanischer militärischer Interventionismus durchaus in einer Gewaltspirale enden kann. Als Gegenentwurf besitzt Brasilien in dieser Konstellation die einmalige Chance, die Rolle eines wohlwollenden Hegemons in Südamerika einzunehmen. Diese könnte sich durch eine sozial-, energie- und wirtschaftspolitische Kooperation, durch die Bildung gemeinsamer politischer Institutionen und durch eine Politik der zivilen Konfliktlösung auszeichnen. Ob dieser Weg zielstrebig gegangen wird, ist jedoch bisher ungewiss.

Tabelle 1: Mercosur Mitgliedsstaaten

Tabelle 2: Streitkräfte und Militärausgaben

Anmerkungen

¹⁾ Zudem unterhalten die Vereinigten Staaten Militärbasen in Puerto Rico (Vieques), Kuba (Guantánamo) und Honduras (Soto de Cano). Die Pläne, Militärbasen in Argentinien (Tierra del Fuego) und Brasilien (Alcântara) aufzubauen bzw. zu übernehmen, scheiterten bisher am Widerstand der Mitte-Links-Regierungen.

²⁾ Auch die EU hat eine klare, in sich kohärente Außenhandelsstrategie gegenüber Lateinamerika formuliert. Sie will den gesamten Subkontinent mit Handelsverträgen überziehen: Abkommen mit Mexiko (2000) und Chile (2003) sind bereits in Kraft. Ein Vertrag mit den südamerikanischen Mercosur-Staaten wird verhandelt, liegt aber infolge des Widerstands der Cono Sur-Länder seit Herbst 2004 auf Eis. Verhandlungen mit mittelamerikanischen Staaten und der Andengemeinschaft sind in Vorbereitung oder im Anlaufen. Mit dem Abschluss des Cotonou-Verhandlungsprozesses mit den AKP-Staaten Ende 2007 werden durch die EPAs (Economic Partnership Agreements) die karibischen Staaten ebenfalls in eine Freihandelszone mit der EU eingebunden.

³⁾ Eine Entwicklung, die sich u.a. bei dem Verkauf von 36 brasilianischen Tucano-Kampfjets an Venezuela zu Beginn dieses Jahres zeigte. Der Deal wurde durch das Eingreifen der US-Regierung gestoppt, indem ein Lieferstopp auf in den USA produzierte Einzelteile verhängt wurde.

⁴⁾ Die Dominikanische Republik beteiligte sich mit 42 Personen an der Invasion. Honduras stellte sogar 378 Soldaten auf. Beide Länder folgten jedoch 2004 dem spanischen Vorbild und zogen ihre Truppen ab.

Stefan Schmalz ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politik, Philipps-Universität Marburg. Verschiedene Publikationen zu Lateinamerika und zur neuen Imperialismusdiskussion.