Sammelsurium statt Strategie

Bericht zum Aktionsplan Krisenprävention

von Barbara Unger

Als die Bundesregierung genau zwei Jahre nach der Verabschiedung des Aktionsplans »Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung« (im Folgenden kurz: Aktionsplan) ihren ersten Umsetzungsbericht veröffentlichte, löste das keinen Presserummel aus und es folgte auch keine rasche Reaktion der nicht-staatlichen Akteure. Die Pressemitteilung am 31. Mai diesen Jahres war denkbar knapp, und der Bericht zunächst nicht online erhältlich. Zudem kam er sperrig daher: Über 130 Seiten insgesamt, in der Gliederung nicht an dem damals auch wegen seiner Länge kritisierten Aktionsplan angelehnt. Unter der Überschrift »Sicherheit und Stabilität durch Krisenprävention gemeinsam stärken« legte die Bundesregierung dar, welche Leitgedanken, Umsetzungsmaßnahmen und neue Wege sie in Bezug auf den Aktionsplan sieht. Ist der Aktionsplan heute belanglos, ist der Erfolg so gering? Was sind die Kriterien, an denen die Umsetzung des Aktionsplans gemessen werden soll? In welchem Verhältnis stehen dabei der Prozess der interministeriellen Abstimmung auf der einen und die konkreten Ergebnisse auf der anderen Seite?

Zunächst ein Schritt zurück und ein Blick auf den Aktionsplan. Als Selbstverpflichtung der Bundesregierung wurde der Aktionsplan am 12. Mai 2004 vom Bundeskabinett verabschiedet. Auf rund 70 Seiten (ohne Anhang) zeigte die Bundesregierung einerseits auf, was bis dato geschehen war, und stellte gleichzeitig in 161 Aktionen unterschiedlichster Couleur vor, was in einem Zeitraum von fünf bis zehn Jahren zu tun sei, um den bundesdeutschen Beitrag zu Krisenprävention noch effektiver zu gestalten. Damit war der deutsche Aktionsplan wesentlich umfangreicher als beispielsweise der schwedische oder die 2003 verabschiedete Europäische Sicherheitsstrategie.

Neuartig für die deutsche Arbeit im Bereich Frieden und Sicherheit war, dass das Auswärtige Amt (AA) zwar auf seiner Federführung beharrte, den Aktionsplan aber insbesondere mit dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) sowie mit weiteren relevanten Ministerien zusammen erstellte. Eine konkrete »Infrastruktur« für die Arbeit in diesem Bereich wurde angeregt und in der Folge auch umgesetzt. So konstituierte sich im September 2004 ein Ressortkreis aus Beauftragten der einzelnen Ministerien, der im Mai 2005 einen Beirat berief. Nach zwei Jahren zog die Bundesregierung nun Bilanz und erstattet, wie im Aktionsplan festgelegt, dem Parlament Bericht.

Auf dem Weg zu mehr und besserer Koordination der einzelnen Ressorts im Bereich ziviler Krisenprävention ist der Aktionsplan zweifelsohne ein Meilenstein – dieser Aspekt ist nicht genug zu würdigen. Im Folgenden liegt der Schwerpunkt auf Themen, die nach der Vorlage des Umsetzungsberichts noch zu klären oder zu verbessern sind. Zunächst ist ein Nachteil des Aktionsplans und seiner Folgemaßnahmen: Er wurde und wird als rot-grünes Projekt gesehen, „weiße Salbe auf grüne Seele“, das nach der Beteiligung der Bundeswehr im Kosovo nötig war. Zwar geht er auf die rot-grünen Koalitionsvereinbarungen zurück; aber auch die große Koalition hat sich im Koalitionsvertrag vom November 2005 verpflichtet, den Aktionsplan umzusetzen und den Ressortkreis zu stärken. Dennoch: In der politischen Debatte wird auf hochrangiger Ebene nur selten auf den Aktionsplan verwiesen.

Akzentverschiebung von Frieden hin zu Sicherheit

Deutlichster Unterschied zwischen Aktionsplan und Bericht ist der Duktus hinsichtlich des Zielhorizonts. War im Aktionsplan von Frieden und umfassender Sicherheit die Rede, nennt der Bericht schon im Titel Sicherheit und Stabilität. Referenzrahmen ist, unübersehbar durch eine Vielzahl von Zitaten, die den Kapiteln vorangestellt sind, die Europäische Sicherheitsstrategie von 2003. Nun ist es immer Anliegen dieser und der vorherigen Bundesregierung gewesen, darauf hinzuweisen, dass die Bundesregierung ihren Beitrag in einem multilateralen Setting leiste. Neu ist allerdings, dass der Bezug nun die Sicherheit und nicht mehr der zivile Ansatz der Konfliktbearbeitung ist, und dass verkündet wird: „Der Begriff »Zivile Krisenprävention« ist […] nicht als Abgrenzung zu militärischer Krisenprävention zu sehen, sondern schließt letztere mit ein.“ (S. 7) Zudem nimmt die Darstellung militärischer und zivil-militärischer Maßnahmen einen weit größeren Raum ein als genuin zivile Instrumente wie beispielsweise der Zivile Friedensdienst, dem gerade einmal eine halbe Seite gewidmet ist. Diese Wandel sind bereits im Koalitionsvertrag angelegt und lösen das grüne Verständnis und das auf grüne Initiativen zurückgehende Versprechen des Aktionsplans zu einem Primat ziviler Mittel ab.

Was gilt nun? Das neue Weißbuch des Verteidigungsressorts wird im Bericht nicht einmal erwähnt, obwohl es – im deutlichen Unterschied zum Aktionsplan – die deutschen Interessen in den Mittelpunkt des Handelns stellt. Wie zuletzt Stephan Klingebiel zu Recht bemerkt hat, sollte dies zu einer ausführlichen Ziel- und Strategiedebatte anregen, da bislang kein strategischer Kontext und kein einheitlicher Zielhorizont der Bundesregierung im Feld von Frieden und Sicherheit festzustellen ist.

Sind die Strukturen ausreichend für mehr Kohärenz?

Spannend wird es, wo im Bericht die durch den Aktionsplan angeregte Struktur zur Steigerung der Kohärenz zwischen den Ministerien vorgestellt und bewertet wird; hierzu wird auch konkret auf die Aktionen eingegangen. Tatsächlich ist die sichtbarste Folge des Aktionsplans die Einrichtung einer schlanken »Infrastruktur«: Jedes Ministerium ernennt eine/n Beauftragte/n für Krisenprävention; diese bilden den Ressortkreis unter Vorsitz des Auswärtigen Amts, dessen Beauftragter im Botschaftsrang ist. Aufgabe des Ressortkreises ist es, die Kohärenz und Koordinierung der Bundesregierung im Feld der Krisenprävention sicher zu stellen. Der Ressortkreis traf sich laut Bericht durchschnittlich alle sechs Wochen; für die Behandlung von Leuchtturmprojekten wurden Arbeitsgruppen eingerichtet, so zu Entsendegesetz, Ländergesprächskreisen, Ressourcenpools, Sicherheitssektorreform und der Rolle der Privatwirtschaft.

Der Beirat wurde 2005, ein Jahr nach Verabschiedung des Aktionsplans, berufen. Mit 19 Personen aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft, Privatwirtschaft und Einzelpersonen mit besonders relevanter Erfahrung hat sich der Ressortkreis ein heterogenes Gremium geschaffen, das die Handlungsfelder des Aktionsplans abdecken soll. Allerdings bedingt diese an sich begrüßenswerte Unterschiedlichkeit der Akteure auch, dass der Beirat kaum konsensuale Stellungnahmen abgeben kann, vielmehr die Perspektiven der unterschiedlichen Akteure aufzeigt. Formal ist die Rolle zwar geklärt, wie sich aber die unterschiedlichen Akteure intern abstimmen, welche Zeitbudgets sie einbringen, ist unbekannt. Die Beratung des Ressortkreises findet vorwiegend in den fünf Arbeitsgruppen statt, bislang aber offenbar nicht hinsichtlich der Gesamtstrategie und der Steigerung der Koordinierung generell. Somit scheint die wertvolle Chance vertan, das Fach- und Prozesswissen des Beirats enger in die laufenden Koordinierungsprozesse einzubinden. Auch zur Bewertung der Umsetzung des Aktionsplans hat der Beirat keinen nach außen sichtbaren Beitrag geleistet: Zum Bericht der Bundesregierung hat sich der Beirat (noch?) nicht öffentlich zu Wort gemeldet; einzelne Organisationen, deren RepräsentantInnen im Beirat sind, haben dies allerdings getan (vgl. die bislang veröffentlichten Stellungnahme der Plattform Zivile Konfliktbearbeitung und den Kommentar von Stephan Klingebiel).

Woran wäre Erfolg zu messen?

Geht es eher um den schwierigen Prozess einer Annäherung unterschiedlicher Ressortkulturen, der ein langsames Herantasten und die Einübung gemeinsamer Prozesse in Arbeitsgruppen erfordert, oder sollen gleich die konkreten Konsequenzen benannt und evaluiert werden? Geht es um letzteres, dann bleibt der Bericht hinter den Erwartungen zurück. Der ohnehin lange Bericht nimmt nicht auf alle Aktionen des Aktionsplans Bezug, und die Kapitel sind anders gegliedert als im Aktionsplan selbst. Zudem drückt sich der Bericht, mit Ausnahme von einer Seite in der Zusammenfassung, auf der konstatiert wird, der Aktionsplan habe im Berichtszeitraum „erheblich zu einer besseren Ausrichtung des deutschen krisenpräventiven Engagements beigetragen“, um differenziertere Bewertungen herum, er zählt in aller Regel lediglich die seit 2004 – und teilweise sogar vorher – geleisteten Einzelbeiträge auf.

Geht es um den Prozess der Annäherung, so weisen mehrere Faktoren auf Fortschritte hin: nicht die »Zückerchen« (Christiane Lammers W&F 2005) wie der Zivile Friedensdienst und die Einrichtung von FriEnt werden gefeiert, sondern die langsame Annäherung wird betont – leider nur im Kapitel zur Infrastruktur und nicht in Bezug auf einzelne Handlungsfelder.

Auf Ebene gemeinsamer Finanzplanung gibt es zwar keinen Konfliktpool, aber einen ersten Ansatz gemeinsamer Planung in einer interministeriellen Steuergruppe zu westafrikanischen Peacekeeping-Kapazitäten. Die im Aktionsplan vorgeschlagene Überprüfung, ob sich die Bundesregierung an den britischen Pools orientieren könnte und somit über gemeinsame Steuerungs- und Finanzierungsmechanismen zu mehr Kohärenz fände, wurde zwar mit dem Verweis auf das im Grundgesetz verankerte Ressortprinzip verneint. Aber nun sollen rund fünf Millionen Euro aus dem Haushalt des BMV zur Verfügung stehen, die zur Stärkung der westafrikanischen Peacekeeping-Kapazitäten durch eine interministerielle Steuergruppe ausgegeben werden.

Die Arbeit der anderen Arbeitsgruppen führte zwar ebenfalls nicht zu einem grundsätzlichen Wandel, kann aber als wichtiges Feld der Einübung von ressortübergreifenden Abstimmungsprozessen begriffen werden. Die heterogene Besetzung des Beirats dürfte auch Lerneffekte bei der Zusammenarbeit und Konsultation mit den hier vorhandenen Akteuren hervorbringen, wenngleich das sicherlich nicht im ersten Berichtszeitraum zu schaffen war. Zumal seit Verabschiedung des Aktionsplans neben dem Regierungswechsel auch mehrere personelle Wechsel in den am stärksten geforderten Ressorts BMZ und AA stattfanden, so etwa der Wechsel des Krisenpräventionsbeauftragten des AA von Botschafter Hennig auf Botschafter Däuble.

Der Aktionsplan hat diejenigen Kräfte in den Institutionen gestärkt, die ohnehin zumindest Konfliktsensibilität als entscheidendes Kriterium verankern wollen, hat aber keine größeren sichtbare neue Impulse bewirkt. So würdigt der Bericht zwar Fortschritte hinsichtlich der Koordination und Kohärenz innerhalb einzelner Ressorts, wie beispielsweise die Veröffentlichung des Übersektoralen Konzepts zur Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, schlägt aber nicht vor, diese als Modell für das Mainstreaming des Themas in andere Ressorts zu übertragen, obwohl das doch logisch wäre.

Der Umsetzungsbericht erhält keine umfassenden Angaben über die Ressourcenausstattung im Bereich ziviler Krisenprävention; lediglich einzelne Summen werden genannt, so dass über dieses wichtige Indiz für Veränderung kein klares Bild entstehen kann.

Inhaltliche Schritte und neue Schwerpunkte

Unbestritten hat krisenpräventives Handeln in den letzten Jahren zu einer krisensensibleren Sicht in einigen Ressorts geführt. Fraglich ist, wie kohärent und nachhaltig dies geschehen ist. Wiewohl der Ressortkreis anhand ausgewählter Schwerpunkte (Leuchtturmprojekte) die fünf priorisierten Felder – Sicherheitssektorreform, Ressourcenpooling, Entsendegesetz, Ländergesprächskreis mit Pilotland Nigeria, Rolle der Privatwirtschaft – ressortübergreifend behandelt hat, blieb diese Behandlung exemplarisch. Fünf neue Schwerpunkte der nationalen Ebene (neben weiteren auf der internationalen) nennt nun der »Aktionsplan im Aktionsplan« des Umsetzungsberichts. Auf der Agenda stehen weiterhin die Bemühungen, die Schnittstellen Early Warning und Early Action zu bestimmen und die vorhandenen Mechanismen wirksam zu nutzen, Bemühungen in der multidimensionalen Krisenprävention voranzutreiben, wobei der zivil-militärischen Erfahrung und der Ausbildungskooperation zwischen den Ministerien besonderes Gewicht zukommen soll. Auffallend ist, dass zivile Mittel den militärischen zugeordnet werden, nicht umgekehrt.

Der Komplex Wirtschaft-Umwelt-Konflikt wird weiterhin prioritär gesehen; hier wird der internationalen Energiesicherheit eine wichtige Rolle eingeräumt. Als vierter Punkt wird die Stärkung des Ressortkreises genannt; die Anbindung an die Staatssekretärs/-ministerebene soll gesucht werden. Zudem soll geprüft werden, inwiefern der Ressortkreis stärker inhaltliche Formulierungen deutscher Positionen übernimmt. Fünfter Punkt ist die Kommunikation; zu Recht merkt der Bericht an, dass eine »Präventionslobby« fehlt und öffentliches Interesse an den Themen geweckt werden muss. Doch auch dazu fehlen konkrete Maßnahmen oder auch nur Vorschläge – und die Art der Veröffentlichung des Berichts scheint darauf hinzudeuten, dass hier noch erhebliche Arbeit zu leisten ist.

Der Bericht zum Aktionsplan reagiert merklich auf Anregungen und Kritik, die seinerzeit zum Aktionsplan geäußert wurden. Allerdings ist nicht zu erkennen, dass diese Anregungen in die Gesamtstrategie aufgenommen und tatsächlich inhaltlich umgesetzt worden wären. Ein Beispiel ist der Umgang mit dem Vorwurf, der Aktionsplan sei zu wenig auf Gender allgemein und die Umsetzung der UN-Resolution 1325 im Besonderen eingegangen. Auf drei Seiten wird in Kapitel 12 des Berichts zwar auf die Errungenschaften eingegangen. Damit wird Gender allerdings erneut als add-on behandelt statt wie postuliert als Querschnittsaufgabe.

Insgesamt: Der Aktionsplan bleibt als Rahmen erhalten; wie dieser Rahmen weiter genutzt wird, lässt sich sicherlich an Form und Inhalten der Debatte um den Umsetzungsbericht ablesen, die nun nach der Sommerpause ansteht.

Wie soll es weitergehen?

Ohne auf alle Ansatzpunkte eingehen zu können, scheinen folgende Aspekte von besonderer Bedeutung:

• Der Bundestag ist Adressat des Berichts der Bundesregierung – wird er die Chance nutzen, eine Debatte über die friedens- und sicherheitspolitische Strategien der Bundesregierung zu führen, und dabei die oben aufgeworfenen Fragen nach dem Verhältnis von zivilen und militärischen, vor- und nachsorgenden Maßnahmen aufgreifen? Die Debatte um das noch nicht offiziell veröffentlichte Weißbuch des Verteidigungsministeriums sollte dringend in diesem Zusammenhang geführt werden.
• Die Bundesregierung hat ihren Bericht stark an die Europäische Sicherheitsstrategie angelehnt; in ihrer EU-Präsidentschaft 2007 wird sie zeigen müssen, wie wichtig ihr das Thema ist, welche Beiträge sie für den Bereich zivile Krisenprävention für Europa leistet, und auf welche Netzwerke sie sich dabei stützt. Innenpolitisch stünde es an, den Aktionsplan stärker als Grundlage des Handelns heranzuziehen und dies auch öffentlich darzustellen: Wer außerhalb der Fachöffentlichkeit hat je vom Aktionsplan gehört? Dazu kann Voraussetzung sein, die Struktur zu verbessern und, wie vorgesehen, den Ressortkreis zu stärken – vor allem aber kommt es darauf an, ob er weiterhin vorrangig als Erbe der grünen Regierungsbeteiligung gesehen wird oder als Grundlage staatlichen Handelns.
• Wissenschaft und Zivilgesellschaft – wie werden sie über ihre Mitgliedschaft im Beirat hinaus die Bundesregierung und die Ressorts beratend begleiten? Welche Kommunikationskultur muss sowohl auf Seiten der Regierung und Administration als auch auf der Seite der nichtstaatlichen Akteure ausgebildet werden, um dem Thema zivile Krisenprävention Schub zu verleihen? Einige Vorschläge stehen im Raum: So könnte die Zivilgesellschaft einen friedenspolitischen Schattenbericht veröffentlichen, der kritisch die Umsetzung misst (Ulrike Hopp auf der AFK-Tagung), und eine klare Advocacy-Strategie der Akteure könnte erlauben, zeitnah konkrete Vorschläge zu unterbreiten. Wer aber wird dies leisten?

Literatur

Bericht der Bundesregierung: Sicherheit und Stabilität durch Krisenprävention gemeinsam stärken. 1. Bericht der Bundesregierung über die Umsetzung des Aktionsplans »Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung«. http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/FriedenSicherheit/Krisenpraevention/Aktionsplan1BerichtBuReg0506.pdf

Konferenz des Instituts für Entwicklung und Frieden im Januar 2006 zu: Der Aktionsplan »Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung«. Stand und Perspektiven aus Sicht der Friedens- und Konfliktforschung. Tagungsbericht unter http://www.bundesstiftung-friedensforschung.de/pdf-docs/debielbericht.pdf

Bericht der AFK-Tagung auf Deutsch im PRIUB-Newsletter: http://www.priub.org/afb_info/2006_1_de.pdf

Die Presseerklärung der Plattform Zivile Konfliktbearbeitung »Plattform Zivile Konfliktbearbeitung fordert mehr politische Bedeutung für den Aktionsplan der Bundesregierung zur zivilen Krisenprävention« kann unter http://www.konfliktbearbeitung.net/?info=docs&pres=detail&uid=638 angefordert werden

Klingebiel, Stephan (2006): Globaler Aktionismus reicht nicht: Deutschland braucht eine Debatte über seine Sicherheitspolitik, in: Internationale Politik, Nr. 8, August 2006, 96–97. http://www.die-gdi.de/die_homepage.nsf/6f3fa777ba64bd9ec12569cb00547f1b/2ea7464a12a15e9cc12570fb002cc486/$FILE/Internationale%20Politik-August-2006.pdf

Stellungnahme des Frauensicherheitsrats zum Bericht der Bundesregierung über die Umsetzung des Aktionsplans »Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung« für den Berichtszeitraum Mai 2004 – April 2006 http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/Konfliktbearbeitung/frauen.html

Barbara Unger, Diplompolitologin, beschäftigt sich seit über zehn Jahren mit Themen der zivilen Konfliktbearbeitung. Seit Mai 2006 ist sie, neben freiberuflicher Tätigkeit, Projektkoordinatorin bei der Berghof Foundation for Peace Support. Der Beitrag gibt ihre persönliche Meinung wieder.