Schutz für Flüchtlinge oder Schutz vor Flüchtlingen?

von Karl Kopp

Ein breites Bündnis aus Wohlfahrtsverbänden und Menschenrechtsorganisationen forderte Mitte Februar 2004 die rot-grüne Bundesregierung auf, ihren Versuch aufzugeben, die deutsche Drittstaatenregelung auf die EU-Ebene zu exportieren. Die Verbände sehen die Gefahr, dass elf Jahre nach der Grundgesetzänderung die Übernahme des deutschen Modells einer Drittstaatenregelung durch ein Europa der 25 den flüchtlingspolitischen GAU produzieren würde. Die potentiellen künftigen »sicheren Drittstaaten« hießen dann Russland, Weißrussland, Ukraine, Rumänien, Bulgarien, Serbien, Kroatien, Mazedonien und Türkei – Staaten, in denen Menschenrechtsverletzungen immer noch an der Tagungsordnung und internationale Flüchtlingsrechtsstandards nicht vorhanden sind. Das wäre das Ende des individuellen Asylrechts in Europa. Karl Kopp untersucht die Trends in der europäischen Flüchtlingspolitik und setzt sich besonders mit der deutschen Position auseinander.

UN-Flüchtlingshochkommissar Ruud Lubbers warnte in einer Rede am 22. Januar 2004 vor dem EU-Rat für Justiz und Inneres vor einem Zusammenbruch des Asylsystems in den zehn Beitrittsstaaten der EU. Wenn Tausende zusätzlicher Asylsuchender von den alten EU-Staaten in die neuen auf Grund technokratischer EU-Zuständigkeitsregelungen zurückgeschickt würden, überfordere dies die kaum vorhandenen Asylsysteme in den Beitrittsstaaten. Lubbers kritisierte außerdem die derzeitige Fassung der EU-Asylverfahrensrichtlinie, die noch nicht verabschiedet ist. Sie enthalte weitgehende Möglichkeiten, Asylsuchende vom Verfahren ohne rechtliche Überprüfung auszuschließen – konkret in über 20 Kategorien von Fällen. Einen Abwärtstrend zu einem immer restriktiveren Asylrecht stellt Lubbers ebenso fest wie die Tatsache, dass Flüchtlinge es immer schwerer haben, überhaupt Schutz in Europa zu finden.

Folgen der Grenzabschottung

Offiziell kamen über 1.000 Menschen allein seit Anfang 2002 an den europäischen Außengrenzen ums Leben. Die tatsächliche Opferzahl liegt wesentlich höher. Flüchtlinge und Migranten sterben in den Minenfelder zwischen Griechenland und der Türkei, ertrinken in der Agäis, vor den Küsten Italiens, in der Meeresenge von Gibraltar und auf dem Weg zu den Kanarischen Inseln. Die großen Flüchtlingstragödien, wie die Schiffsuntergänge im Mittelmeer, machen nur für kurze Zeit Schlagzeilen. Der Preis der Abschottung wird bei den europäischen Politikern abgebucht im Haushaltskapitel »Bekämpfung der illegalen Migration«. Dabei wird unterschlagen, welche Zustände die Menschen zwingen ihr Land zu verlassen, oft sind dies die Folgen von Bürgerkrieg, Diktatur, Entrechtung und extremer Armut.

Ohne Fluchthilfe kein Zugang nach Europa

Die Schließung der europäischen Außengrenzen entwickelt sich zu einem immensen Arbeitsbeschaffungsprogramm für kommerzielle Fluchthilfe. Diese findet häufig unter menschenverachtenden und lebensgefährdenden Bedingungen statt. Untersuchungen belegen, dass später anerkannte Flüchtlinge das Territorium der EU ohne den Rückgriff auf diese »Dienstleistung« nicht erreicht hätten. Die EU hat in den letzten Jahren fast alle legalen Zugangsmöglichkeiten zu ihrem Territorium verschlossen. Alle Herkunftsländer sind für die EU-Staaten visumspflichtig. Visa für Flüchtlinge gibt es aber nicht. Die EU verhindert jedoch nicht nur die legale und gefahrenfreie Einreise von Flüchtlingen. Seit Jahren arbeitet sie daran, illegale Grenzübertritte zu unterbinden. Dies geschieht mit einer Aufrüstung an den EU-Außengrenzen: Radartürme, Nachtsichtgeräte, Wärmebildkameras, Kohlendioxydsonden und vieles mehr kommen zum Einsatz. Man schließt mit möglichst allen Nachbar- und Herkunftsstaaten so genannte Rückübernahmeabkommen ab.

Politischer Roll back

Die Terroranschläge in den USA haben sowohl im EU-Kontext als auch in den Mitgliedstaaten zu einem politischen »roll back« geführt. Der 11.September 2001 hat das Bedürfnis nach Maßnahmen zum »Schutz der inneren Sicherheit« auf europäischer Ebene selbst bei EU-skeptischen Mitgliedsstaaten bestärkt. Antiterrormaßnahmen wurden innerhalb weniger Wochen verhandelt und beschlossen. Darunter fallen u.a. die Verschärfung der Einreisebestimmungen, Aktionspläne zur »Bekämpfung der illegalen Einwanderung«, die Schaffung eines gemeinsamen Visa- Identifikationssystems. Dies hat zwar alles nichts mit einem gemeinsamen Asylrecht zu tun, hat aber verheerende Auswirkungen auf den Flüchtlingsschutz.

Unter maßgeblicher Beteiligung Deutschlands soll jetzt eine gemeinsame Grenzschutzagentur aufgebaut werden. Auf dem EU-Gipfel in Thessaloniki im Juni 2003 bewilligten die Staats- und Regierungschefs knapp 400 Millionen Euro, um den europäischen Grenzschutz auszubauen und vor allem die Transit- und Herkunftsländer noch stärker in die Flucht- und Migrationskontrolle einzubeziehen. Die Flüchtlingsabwehr findet zunehmend bereits weit vor den Grenzen der EU statt.

EU-Asylzahlen im freien Fall

Laut UNHCR leben über 80 Prozent der aktuell zwölf Millionen Flüchtlinge weltweit meist unter katastrophalen Bedingungen in der jeweiligen Herkunftsregion. In der EU hat sich dagegen die Zahl der Asylanträge in den letzten zehn Jahren mehr als halbiert. 2003 wurden nur noch 288.000 Asylanträge gestellt – ein Rückgang von über 20 Prozent im Vergleich zum Vorjahr. In Deutschland sanken die Asylzugangszahlen im Jahr 2003 auf 50.000. Das ist der niedrigste Stand seit 1984. Einerseits ist das eine Folge der Politik der Abschreckung – Hochrüstung an den Außengrenzen, Entrechtung in Asylverfahren, Auslagerung des Flüchtlingsschutzes – andererseits stellen immer mehr Flüchtlinge gar keinen Asylantrag mehr, sie leben als »Illegalisierte« in Europa.

Seit Mai 1999 ringen die Innenminister der EU um gemeinsame Mindeststandards im Asyl- und Einwanderungsrecht. Die EU-Mitgliedstaaten verpflichteten sich, bis Mai 2004 in zentralen Feldern des Asylrechts Mindeststandards zu beschließen. Damit soll gemeinsames Recht geschaffen werden, wird der Prozess der Abgabe nationalstaatlicher Souveränitätsrechte – wahrscheinlich unumkehrbar – eingeleitet. Alle asylrechtlichen Beschlüsse gelten dann auch für alle künftigen EU-Mitgliedsstaaten und das Asylrecht des »Clubs der 25« wird weltweite Auswirkungen haben.

Pro Asyl und andere Menschenrechtsorganisationen sehen in verbindlichen europäischen Regelungen eine wesentliche Möglichkeit um zu verhindern, dass das Asylrecht weiter zwischen den Einzelinteressen der Mitgliedstaaten zerrieben wird.

Rückblick: Gute Ansätze aus Brüssel

Zwischen Dezember 1999 und September 2001 veröffentlichte die EU-Kommission u.a. Vorschläge zu Asylverfahren, zu sozialen Aufnahmebedingungen, zur Familienzusammenführung, zum Flüchtlingsbegriff und für ergänzende Schutzformen. Diese haben in Europa zum Teil für Aufregung gesorgt, weil Brüssel einen höheren Mindeststandard anstrebte als ihn der kleinste gemeinsame Nenner der Asylpraxis bot. Alle Initiativen der Kommission zeichneten sich aus durch hohe Schutzstandards bei minderjährigen Flüchtlingskindern, bei traumatisierten Flüchtlingen und Vergewaltigungsopfern.

Zur asylpolitischen Kardinalfrage: »Wer ist Flüchtling und wer braucht so genannten ergänzenden Schutz?« legte die Kommission einen Richtlinienvorschlag vor, der im Einklang mit der überwiegenden Staatenpraxis – allerdings im Widerspruch zur deutschen Praxis – explizit die Anerkennung von nichtstaatlicher Verfolgung vorsieht. Außerdem wurde klargestellt, dass die EU-Mitgliedsstaaten geschlechts- und kinderspezifische Formen von Verfolgung zu berücksichtigen haben.

Dieser Richtlinienvorschlag steht deutlich im Gegensatz zu der restriktiven Asylpolitik der 90er-Jahre.

Filettierung einer zukunftsweisenden Richtlinie

Der erste Richtlinienvorschlag vom Dezember 1999 gewährte Flüchtlingen einen Rechtsanspruch auf Familienzusammenführung. Das in der EU übliche Nachzugsalter für Kinder unter achtzehn Jahren wurde aufgegriffen. Außerdem legte die EU-Kommission einen Familienbegriff zu Grunde, der auch nichteheliche und gleichgeschlechtliche Lebensgemeinschaften umfasst.

Dieser Vorschlag wurde dann aber Stück für Stück in mehrjährigen Verhandlungen unter maßgeblicher Beteiligung Deutschlands und Österreichs zerpflückt. Aus Rechtsansprüchen wurden im Laufe der Verhandlungen Dutzende von Kannbestimmungen. Erst der dritte Vorschlag der Kommission zur Familienzusammenführung war dann mit dem Entwurf des geplanten deutschen Zuwanderungsgesetzes kompatibel. Die mittlerweile beschlossene Richtlinie beinhaltet nach deutschem Drängen eine Ausnahmevorschrift, die eine Herabsenkung des Kindernachzugsalters von 18 auf 12 Jahre ermöglicht.

Asylrecht weiter in der Zange der Nationalstaaten

Diese Blockadepolitik einzelner Mitgliedsstaaten ist möglich, weil die Entscheidungsprozesse im Bereich Justiz und Inneres in einem fünfjährigen Übergangszeitraum – also bis Mai 2004 – weiterhin von den Schwächen und dem Demokratiedefizit der bisherigen zwischenstaatlichen Ebene geprägt sind. Alle asylrechtlichen Maßnahmen müssen einstimmig im Ministerrat angenommen werden. Die Beschlüsse des Parlaments bleiben weitgehend unberücksichtigt. Das Europäische Parlament besitzt nur ein Anhörungsrecht, kein Mitentscheidungsrecht. Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg hat vorerst nur äußerst eingeschränkte Befugnisse. In der ersten Etappe der Vergemeinschaftung bleibt die Asylpraxis der Union weiterhin von nationalstaatlichen Partikularinteressen geprägt. Das alles blockierende Einstimmigkeitsprinzip kommt einem Vetorecht gleich und verhindert eine zügige, völkerrechtskonforme Vergemeinschaftung.

Deutsche Blockadepolitik

Die Bundesrepublik nimmt in dem Kreis der Blockierer Platz eins ein: Kein Land setzte sich so vehement für das alles blockierende Einstimmigkeitsprinzip ein und nutzt es so weidlich aus, um anvisierte höhere europäische Standards auf deutsches Niveau abzusenken.

Die Bundesregierung unter Helmut Kohl setzte bei den Verhandlungen über den Amsterdamer Vertrag das Einstimmigkeitsprinzip und das bloße Anhörungsrecht des Europäischen Parlamentes maßgeblich durch. Auf dem »Reformgipfel« in Nizza im Dezember 2000 verhinderte die rot-grüne Bundesregierung den automatischen Übergang zu Mehrheitsentscheidungen, zu realen Mitentscheidungsrechten des Europäischen Parlaments im Asylrecht. Deutschland setzte im Vertrag von Nizza als Bedingung durch, dass vorher in den einzelnen asylrechtlichen Bereichen Maßnahmen einstimmig beschlossen werden müssen.

Diese EU-skeptische Haltung prägt auch den bundesdeutschen Beitrag zu der künftigen Verfassung Europas. „Fragen der Einwanderungspolitik gehören zu den besonders sensiblen Bereichen der Innenpolitik,“ schrieb Außenminister Fischer im Sommer 2003 in den Erläuterungen zu seinem Veränderungsvorschlag bezüglich der künftigen EU-Einwanderungspolitik. Er forderte im Chor mit Stoiber, Schröder und Schily das Prinzip der Einstimmigkeit in der Einwanderungspolitik auch in der Europäischen Verfassung fortzuschreiben. Die Einreise zum Zwecke der selbstständigen und unselbstständigen Arbeitsaufnahme bleibt nach dieser Intervention in der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten. Damit hat die deutsche Verhandlungsführung erreicht, dass sich über Jahre hinweg keine gemeinsame Einwanderungspolitik der EU entwickeln wird.

Das Bundesinnenministerium mauert nahezu bei allen Vorschlägen der EU-Kommission und die CDU/CSU läuft Sturm gegen jede haarkleine, liberale Abweichung Brüssels vom bundesdeutschen Recht.

• Seit Monaten blockiert die Bundesregierung – gegen alle anderen EU-Mitgliedstaaten – die Verabschiedung der Richtlinie zum Flüchtlingsbegriff mit dem Hinweis: Zuerst das bundesdeutsche Zuwanderungsgesetz – Europa muss warten. Deutsche Vorbehalte verhindern damit auch, dass endlich das Fundament eines europäischen Asylrechts gelegt werden kann.
• Die anvisierten hohen europäischen Schutzstandards für Flüchtlingskinder erfuhren einschneidende Einschränkungen: Bei den Aufnahmebedingungen setzte Deutschland durch, dass unbegleitete Minderjährige bereits ab 16 in Aufnahmezentren für erwachsene Asylsuchende untergebracht werden können. Aktuell schraubt Deutschland in der Asylverfahrensrichtlinie den europäischen Standard bei der so genannten Verfahrensmündigkeit von 18 auf 16 Jahre herunter.
• Die Bundesrepublik setzte ihre EU-weit einzigartige Einschränkung der Bewegungsfreiheit für Asylsuchende – die so genannte Residenzpflicht – als Kann-Bestimmung in der Aufnahmerichtlinie durch.
• Deutschland verhinderte, dass EU-weit der Zugang zum Arbeitsmarkt für Asylsuchende geregelt wurde. Der Bundeskanzler schaltete sich dafür höchstpersönlich ein – obwohl dieser Bereich eindeutig in EU-Kompetenz fällt und obwohl die Bundesrepublik bei der politischen Einigung im April 2002 zugestimmt hatte.

Großbritannien nutzte die bundesdeutsche Blockadepolitik als Steilvorlage und setzte eine weitere Veränderung der bereits beschlossenen Richtlinie durch: Künftig können allen Asylsuchenden, die nicht »unverzüglich« einen Antrag stellen, Sozialleistungen völlig verweigert werden.

Wettlauf der Schäbigkeiten geht weiter

Während über gemeinsame Standards gestritten wird, schaffen die Nationalstaaten neue Fakten. In nahezu allen Mitgliedstaaten gibt es grundlegende Änderungen im Asylrecht. Der Grundtenor: Schnellere Asylverfahren, mehr Lager, längere Abschiebungshaft, effizientere Abschiebungspraktiken, teilweiser oder völliger Ausschluss von Sozialleistungen usw. Mit den neuen Gesetzen kehren die Innenminister an den Brüsseler Verhandlungstisch zurück um den jeweils aktuellen Richtlinienentwurf weiter zu verwässern. Man inspiriert sich wechselseitig bei den Gesetzesverschärfungen und einigt sich auf EU-Ebene schnell und verbindlich auf Maßnahmen, die den Fluchtweg nach Europa versperren. In der ersten Etappe der Vergemeinschaftung bis Mai 2004 bewegt sich der Harmonisierungsgrad im Asylrecht nur knapp über null. Der europäische Flickenteppich im Asylrecht existiert auf absehbare Zeit weiter und bietet mannigfaltige Möglichkeiten in einem ungebremsten Wettlauf der Schäbigkeiten zwischen den Nationalstaaten, die noch jeweils existierenden höheren Standards nach unten anzugleichen.

Allianz gegen den Flüchtlingsschutz

Die Errungenschaft der Menschenrechtsentwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg, die zivilisatorischen Antworten auf die Barbarei stehen zur Disposition. Die Genfer Flüchtlingskonvention war und ist auch eine Antwort auf die gescheiterte Flüchtlingskonferenz von Evian im Jahre 1938. Die Unwilligkeit der beteiligten Staaten, Verfolgten des Naziregimes Schutz zu gewähren, besiegelte das Schicksal vieler Menschen. Mit der Genfer Flüchtlingskonvention vollzog sich der Übergang von der Flüchtlingsaufnahme als einem Akt staatlicher Gnade zu einem individuellen Schutzanspruch für Flüchtlinge. Asyl bedeutet im Kern, Schutz der Flüchtlinge vor Zurückweisung und Abschiebung in den Verfolgerstaat, Gewährleistung des hierfür notwendigen Prüfungsverfahrens und eines menschenwürdigen Daseins. Die Konzeptionen, die auf EU-Ebene verhandelt werden, sind der Versuch, den Rechtsschutz für Asylsuchende in Europa weitgehend abzubauen und selbst Asylberechtigte nur noch nach politischer Opportunität und in geringen Zahlen aufzunehmen.

EU – weitgehend flüchtlingsfrei

Unter der zynischen Überschrift »Eine neue Vision für Flüchtlinge« haben der britische Premier Blair, sein Außenminister Straw und Innenminister Blunkett im Frühjar 2003 ein Modell vorgestellt, das das Asylrecht in Europa in seiner Substanz angreift. Die Idee: Flüchtlinge, denen es gelingt, europäischen Boden zu erreichen, sollen hier kurzfristig interniert und dann so schnell wie möglich in »Schutzzonen« in der Herkunftsregion zurückgeschafft werden, das heißt in große Flüchtlingslager. In allen Hauptherkunftsregionen von Schutzsuchenden will Großbritannien zusammen mit anderen Staaten solche Flüchtlingsreservate schaffen, z.B. in der Türkei, dem Iran, in Nordsomalia und Marokko.

In einer ersten Phase mit verschiedenen Pilotprojekten, die in diesem Jahr beginnen soll, fühlt man sich noch an die Maßstäbe der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Genfer Flüchtlingskonvention gebunden, mittelfristig aber soll auch über eine Veränderung der Genfer Flüchtlingskonvention und über eine Revision der Europäischen Menschenrechtskonvention nachgedacht werden. Das absolute Verbot der Europäischen Menschenrechtskonvention, jemand der Folter oder einer unmenschlichen Behandlung auszusetzen, soll nicht mehr gelten. Die britische »Vision für Flüchtlinge« zielt offensichtlich darauf, die EU weitgehend flüchtlingsfrei zu machen.

Im Sommer 2003 wurde diese britische Initiative auf EU-Ebene zunächst abgelehnt. Durch die Hintertür, schafft der aktuelle Richtlinienentwurf zum Asylverfahren jedoch die rechtlichen Grundlagen für eine Realisierung des britischen Vorschlags: Ein Asylsuchender könnte in ein beliebiges Drittland zurückgewiesen werden, ohne dass er dieses vorher jemals betreten hat. Selbst Staaten, die die Genfer Flüchtlingskonvention nicht ratifiziert haben, dürften als »sichere Drittstaaten« qualifiziert werden. Großbritannien setzte in den Verhandlungen durch, das auch Teilstaaten als »sicher« erklärt werden können. Nimmt man diese beliebigen Kriterien zusammen, ermöglicht der aktuelle Richtlinienentwurf eine weitgehende Auslagerung des Flüchtlingsschutzes in die unmittelbare Herkunftsregion oder gar in das Land des Flüchtlings.

Der deutsche Ansatz ergänzt dieses Asylverhinderungsprogramm. Exportiert die Bundesrepublik ihre »sichere Drittstaatenregelung« auf die EU-Ebene, werden die Beitrittsländer umgehend ihre nationalen Bestimmungen nach deutschem Vorbild verschärfen. Anstatt Hilfe zum Ausbau der immer noch prekären Aufnahmesysteme in den neuen Mitgliedsstaaten zu leisten, liefern die alten EU-Staaten ein Arsenal von Asylverweigerungsmaßnahmen. Die Nachbarregionen Europas werden diesem Beispiel folgen. Dieser Dominoeffekt gefährdet das existierende internationale Flüchtlingsschutzsystem.

Fazit

Nach knapp fünfjährigen Verhandlungen der EU-Innenminister fällt die asylpolitische Bilanz desaströs aus: Man gewinnt zunehmend den Eindruck, dass es bei der Debatte um ein gemeinsames europäisches Asylrecht nicht um den Schutz von Flüchtlingen sondern um den Schutz Europas vor Flüchtlingen geht, statt ein europäisches Asylrecht zu kreieren, gibt es eine kollektive Verantwortungsverlagerung für die Flüchtlingsaufnahme in Nicht-EU-Staaten und Herkunftsregionen. Die europäische »Harmonisierung« des Asylrechts lässt völkerrechtliche Standards außer Acht, fungiert als negatives Vorbild für andere Weltregionen und dokumentiert in erster Linie den gemeinsamen Unwillen, Flüchtlinge in der Europäischen Union aufzunehmen.

Die bittere Ironie: Die rot-grüne Koalition in Berlin hat maßgeblich diese verheerende Entwicklung forciert und gestaltet.

Karl Kopp ist Europareferent von PRO ASYL