Sonderorganisationen

Das UN-System besteht nicht nur aus dem Sicherheitsrat

von Caroline Thomas

Um zu verdeutlichen, daß das UN-System aus mehr als dem Sicherheitsrat und peace-keeping- und Kampfeinsätzen besteht, werden im folgenden kurz einige Sonderorganisationen, ihre Aufgabenbereich, ihr Finanz- und Personalvolumen etc. beschrieben.

Es gibt in den Vereinten Nationen insgesamt 16 Sonderorganisationen, die autonome, staatliche Organisationen mit eigener Rechtspersönlichkeit, eigener Mitgliedschaft, eigenem Haushalt und eigenem Personal darstellen. Durch Sonderabkommen sind sie mit der UN verbunden. Demgegenüber unterscheiden sich die sog. Spezial-Organisationen der UNO, wie die UNICEF, das UNDP, das UNEP u.a., die entweder von der Generalversammlung oder vom Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) gegründet wurden und verwaltungs- und haushaltsrechtlich ein Teil der UN sind.

Im folgenden werden die vier Sonderorganisationen ILO, FAO, UNESCO und die WHO, die ein breit definiertes soziales, kulturelles und humanitäres Aufgabengebiet haben, kurz gegenübergestellt, wobei ein Schwerpunkt auf die FAO gelegt wird. Die sog. technischen Sonderorganisationen (ITU, UPU, WIPO u.a.) und die Finanzorganisationen (IMF, Weltbankgruppe, IFAD) werden hier außen vorgelassen.

ILO

Die Arbeit der Internationalen Arbeitsorganisation geht davon aus, daß „der Weltfriede auf Dauer nur auf sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden“ kann (Präambel der ILO-Satzung). Daraus folgend ist ihr Ziel die globale Förderung der sozialen Gerechtigkeit durch Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, die Schaffung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten durch die Anerkennung fundamentaler Menschenrechte.

Aufgaben: Die ILO stellt den Entwicklungsländern sog. Technische Hilfe zur Verfügung, indem sie bspw. Experten entsendet, Ausbildungszentren errichtet und für Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten sorgt. Sie setzt darüberhinaus international anerkannte arbeits- und sozialpolitische Mindestnormen, wie z.B. zur Arbeitszeit, Entlohnung, Sozialversicherung etc.. Weitere Tätigkeitsfelder sind Forschung, Information und Dokumentation im arbeits- und sozialpolitischen Bereich.

UNESCO

Die Gründung der UNESCO wurde geprägt von der Erkenntnis, daß „Kriege im Geiste der Menschen entstehen“, deshalb müßten óauch die Bollwerke des Friedens im Geiste der Menschen errichtet werden“. (Präambel der UNESCO-Satzung)

Ziele: Förderung der internationalen Zusammenarbeit in den Bereichen Erziehung, Kultur und Wissenschaft; Wahrung des Friedens durch Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.

Arbeitsbereiche: Weltweites Forum für Ideen und Erfahrungen zu aktuellen Erziehungs-, Kultur und Wissenschaftsproblemen. Servicefunktion in Form von Sammlung und Weiterverarbeitung von Informationen in ihrem Arbeitsfeld. Förderung der internationalen Zusammenarbeit durch Konventionen und Abkommen.

WHO

Das Ziel der WHO ist ein möglichst guter Gesundheitszustand aller Völker. Gesundheit wird hier aber nicht nur als Fehlen von Krankheit definiert, sondern als „Zustand völligen körperlichen, seelischen und sozialen Wohlbefindens“ (Art. 1, WHO-Satzung). Die Gesundheit wird als Grundrecht aller Menschen und als eine Grundbedingung für den Weltfrieden angesehen.

Aufgaben: Koordinationsstelle für internationale Arbeiten im Gesundheitswesen; Hilfe beim Aufbau von Gesundheitsdiensten; Förderung der Arbeit zur Ausrottung epidemischer, endemischer und sonstiger Krankheiten; Verbesserung der Ernährungssituation, der Wohnverhältnisse, der sanitären Einrichtungen, der wirtschaftlichen Verhältnisse und der Arbeitsbedingungen.

FAO

Die FAO ist die größte Sonderorganisation der UN. Sie wurde am 16.10.1945 gegründet – es unterzeichneten damals 42 Staaten die FAO-Satzung – und ist seit Dezember 1946 aufgrund eines Sonderabkommens eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Mit der UNDP ist sie die wichtigste Entwicklungsinstitution der UN.

Der Kreis der Mitgliedsstaaten war immer bis auf wenige Ausnahmen mit den Mitgliedsstaaten der UN identisch, d.h. etwa 2/3 der Mitglieder sind Entwicklungsländer. Die Schweiz und Österreich waren auf der einen Seite die Ausnahmen, da sie zwar Mitglied der FAO, aber nicht Mitglied der UN waren bzw. sind. Auf der anderen Seite waren z.B. die Sowjetunion und Südafrika die Ausnahmen. Während Südafrika 1964 aus der FAO austrat, war die Sowjetunion nie Mitglied.

Zielsetzung und Aufgaben

Die Ziele der FAO, die in der Präambel der Satzung festgeschrieben sind, beinhalten:

• die Hebung des Ernährungs- und Lebensstandards der Völker;
• die Verbesserung der Erzeugung und Verteilung von Nahrungsmitteln;
• die Verbesserung der Lebensbedingungen der Landbevölkerung;
• und (seit 1965 in der Satzung aufgenommen) die Befreiung der Menschheit von Hunger.

Schon damals gingen die Gründer davon aus, daß eine ausreichende Ernährung eine Voraussetzung für den Weltfrieden darstellt.¹

Die Aufgaben der FAO können in zwei Bereiche zusammengefaßt werden:

1. Forschungs- und Dienstleistungen: Die FAO sammelt und veröffentlicht Daten zur Welternährungssituation; Methoden und Lösungsvorschläge werden entwickelt und die Ergebnisse in Form von Gutachten o.ä. zur Verfügung gestellt. Diese Informationen beziehen sich bspw. auf Bodenverbesserungsmaßnahmen, die vernünftige Anwendung von Düngemitteln, Wasserbewirtschaftung, die Verbesserung des Ernteertrags und der Viehwirtschaft, den Technologietransfer und die Entwicklung der Agrarforschung in den Entwicklungsländern.

2. Projektförderung: Die FAO gewährt technische Hilfe für Entwicklungsprojekte in der Dritten Welt. Diese sog. Feldprojekte müssen von den betreffenden Regierungen genehmigt und dann der FAO zur Finanzierung vorgelegt werden. Im Jahre 1988 wurden mehr als 2800 Projekte abgewickelt², davon etwa 50% für die Region Afrika, die eindeutige Priorität bei der gesamten Arbeit der FAO hat.

Organisation

Die FAO weist folgende drei Hauptorgane auf: Die Konferenz, den Rat und das Sekretariat. In der Konferenz, die alle zwei Jahre zusammentrifft, hat jedes Mitglied eine Stimme. Hier werden die Richtlinien der Tätigkeit, das Arbeitsprogramm und der Haushalt verabschiedet. Der Rat besteht aus Vertretern von 49 Mitgliedsländern, die von der Konferenz auf drei Jahre gewählt werden. Der Rat ist das Exekutivorgan zwischen den Konferenzsitzungen und bestimmt mehrere Nebenorgane und Ausschüsse. Der Generaldirektor wird auf sechs Jahre von der Konferenz gewählt. Er leitet unter der Aufsicht der Konferenz und des Rates die Arbeit der FAO.

Finanzen

Die FAO finanziert sich – wie andere Sonderorganisationen auch – nicht aus dem Haushalt der UN, sondern verabschiedet einen eigenen ordentlichen Haushalt, der sich aus den Mitgliedsbeiträgen zusammensetzt. Diese wiederum richten sich nach dem Beitragsschlüssel der UN, der sich an der Wirtschaftskraft der Staaten orientiert. So werden von den OECD-Ländern etwa 85% des Haushaltsvolumens aufgebracht. Der Mindestanteil (dies betrifft die meisten Entwicklungsländer) eines Staates beträgt 0,01% am Gesamthaushalt.

Der Haushalt der FAO läßt sich in den ordentlichen und den außerordentlichen Haushalt unterteilen. Das Jahresbudget beträgt für das Haushaltsjahr 1992/1993 645,6 Mill. US-$, der Anteil der BRD beträgt 10,90%, das entspricht 70,37 Mill. US-$, bzw. 116,11 Mill. DM; das entspricht in etwa einem Eurofighter bzw. einem ehemaligen Jäger 90.

Hinzu kommt der außerordentliche Haushalt, der für das Jahr 1990 383,6 Mill. US-$ betrug. Dieser Haushalt setzt sich zusammen aus Sonderzuweisungen einzelner Mitgliedsstaaten und Mittel aus anderen Organisationen, wie dem UNDP (Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen) und der IBRD (Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung/Weltbank) Insgesamt beschäftigte die FAO am 31.12.1990 6370 Angestellte.

Das Problem der FAO, wie auch das der gesamten UN, ist die Zahlungsmoral der Mitgliedsstaaten. Obwohl der Haushalt jedes Jahr von den Mitgliedern verabschiedet wird, kann die Organisation nicht mit den zugesagten Beiträgen kalkulieren. So waren am 30. September 1990 erst 51,94% der zugesagten Beiträge an die FAO bezahlt. Während einige Staaten tatsächlich aufgrund von Zahlungsschwierigkeiten oder aufgrund anderer Prioritätensetzung ihre Beiträge nicht bezahlen, gibt es andere Staaten, die die Verweigerung der Beiträge als politisches Druckmittel einsetzen. Eine effektive Handhabe gegen Nicht-Zahler gibt es nicht.

Entwicklung

Während die FAO in ihrer Anfangsphase in erster Linie Dienstleistungen übernommen hat (Informationsgewinnung und -weitergabe, Expertenfachtagungen, technische Beratung, Nahrungsmittelnothilfe etc.) trat nach der Dekolonialisierungsphase in den 50er und 60er Jahren (Anstieg der Stimmen der Entwicklungsländer) eine Erweiterung der Aufgaben ein. Parallel dazu gab es eine Steigerung des Finanzvolumens, das insbesondere den außerordentlichen Haushalt betraf. Den Feldprojekten kam eine immer größere Bedeutung zu. Die Finanzierung von Projekten in Entwicklungsländern nahm im Vergleich zu anderen Projekten immens zu. Es wurde eine eigene Entwicklungsabteilung innerhalb der FAO neben den herrkömmlichen Abteilungen für Landwirtschaft, Fischerei und Forstwirtschaft eingerichtet, die z.B. die „Freedom from Hunger Campaign“ (1960) ins Leben rief, aus der resultierend in Deutschland die „Deutsche Welthungerhilfe“ gegründet wurde.

Kritikpunkte, die im Zusammenhang mit einer Reform der FAO benannt werden, sind Mängel im Bereich der Koordination mit anderen Organisationen und die Ineffektivität der Arbeit. So finden viele Feldprojekte z.B. ohne Beteiligung der Bevölkerung der betroffenen Länder statt und werden auch in Bezug auf ihren Nutzen nur mangelhaft überprüft. Darüberhinaus könnte der bürokratische Kopf der FAO »entschlackt« werden, indem z.B. die Arbeit mit anderen Organisationen besser koordiniert wird.

In den 70er Jahren entstand aufgrund der neuen Schwerpunktsetzung ein Konflikt zwischen den Industriestaaten und den Entwicklungsländern über die Ausrichtung und die Prioritätensetzung der FAO. Während sich die OECD-Länder in erster Linie auf die herkömmlichen Aufgaben der FAO (Informationsgewinnung und -weitergabe, wissenschaftliche Beratung) beschränken wollten und die ineffiziente Mittelverwendung kritisierten, wurde die FAO immer mehr zu einer Organisation mit entwicklungs- und sozialpolitischen Zielsetzungen, und somit zu einer Entwicklungsinstitution für die sog. 3. Welt-Staaten. Während die einen gerade in der Entwicklungsarbeit, den durchgeführten Projekten, die eigentliche Aufgabe der FAO sehen, haben die anderen die Bedenken, daß die FAO sich nur verzettelt, diese Aufgabe besser anderen Organisationen überlassen sollte und sich ihren ursprünglichen Aufgaben zuwenden soll.

Dieser Konflikt eskalierte in den 80er Jahren in der (satzungswidrigen) Zurückhaltung der Beiträge bspw. der USA und ist bis heute nicht ausgestanden.

Deutsche Verantwortung

Auffällig ist eine Gemeinsamkeit all dieser Sonderorganisationen: überall stehen die Lebensbedingungen der Menschen in den Entwicklungsländern im Vordergrund der Ziele und Aufgabenstellungen. Es wird deutlich, daß die sog. Dritte-Welt-Staaten es in diesen Organisationen geschafft haben, Inhalte zumindest mitzubestimmen und ihre Probleme, wie Hunger, Weltwirtschaft, Gesundheitsversorgung, mangelnde Ausbildung usw. in den Vordergrund zu rücken.

Wenn man eine Verantwortung der Bundesrepublik für die Probleme der internationalen Gemeinschaft einfordert und eine Stärkung und Unterstützung des UN-Systems fordert, wäre dann nicht eine konstruktive Mitarbeit der Bundesrepublik in diesen Organisationen mindestens genauso friedensfördernd, wie eine Beteiligung an Militäreinsätzen der UN und ein Sitz im Sicherheitsrat der UN.

UNO-Sonderorganisationen (ohne IMF und Weltbankgruppe)

ILO International Labour Organisation/Internationale Arbeitsorganisation

FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations/Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen

UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization/Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur

ICAO International Civil Aviation Organization/Internationale Zivilluftfahrt-Organisation

UPU Universal Postal Union/Weltpostverein

WHO World Health Organization/Weltgesundheitsorganisation

ITU International Telecommunication Union/Internationale Fernmeldeunion

WMO World Metereological Organization/Internationale Seeschiffahrtsorganisation

Vergleichsdaten ausgewählter Sonderorganisationen1
	Ordentliche Haushalte			Außerordentliche Haushalte
	(in 1000 Dollar)			(Ausgaben)
	1988/89	1990/91	1992/93	1989	1990	1992/93
FAO	493,6	568,8	645,6	368 856	383 603	645 600
ILO	324,9	330,4	405,7	113 587	138 841
UNESCO	350,4	378,8	444,7	77 550	82 525	230 000
WHO	634,0	653,7	734,9	324 675	321 406	735 000
	Zahlungsmoral der Mitgliedsstaaten*			Personal**
	September 1991			31.12.1990
FAO	51,94 %			6370
ILO	56,97 %			3077
UNESCO	55,59 %			2803
WHO	61,04 %			5391
* Anteil der eingegangen Beiträge für das Jahr 1991 im September 1991 (in Prozent des festgelegten Beitrages/des ordentlichen Haushaltes)

Anmerkungen

¹⁾ Hans-Joachim Schütz: FAO – Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen, in: Wolfrum, R. (Hrsg.): Handbuch Vereinte Nationen, München 1991, S.132 Zurück

²⁾ Günther Unser: Die UNO, München 1992, überarbeitete 5. Auflage, S.159 Zurück

1) Daten aus: K. Hüfner: Die Vereinten Nationen und ihre Sonderorganisationen. Strukturen, Aufgaben, Dokumente. Eine Orientierungshilfe für Wissenschaftler, Lehrer und Studenten. Teil 2, Die Sonderorganisationen, Bonn: UNO-Verlag, 1992

Caroline Thomas