Staatszentriertes Völkerrecht und nicht-staatliche Gewaltakteure

von Hans-Joachim Heintze

Angesichts der immer wieder geäußerten Befürchtung, dass nichtstaatliche Terroristen-Netzwerke Anschläge mit Massenvernichtungswaffen durchführen könnten, stellt sich die Frage, ob die bestehenden Regeln des Völkerrechts für den Antiterrorkampf ausreichen oder ob die neuen Bedrohungen durch nicht-staatliche Akteure auch neue Auslegungen des Rechts erfordern? Die Antworten darauf sind sehr unterschiedlich. Der Autor analysiert im folgenden ob und wieweit die reale Politik der USA mit der Beschlusslage der UN übereinstimmt.

Die USA ließ in ihrer nationalen Sicherheitsstrategie (NSS)¹ erstmals 2002 eine Abkehr von der bisherigen Auslegung des völkerrechtlichen Gewaltverbots erkennen, indem sie argumentierte, auch die präventive Selbstverteidigung sei durch Art. 51 der UN-Charta gedeckt. Begründet wurde diese Neuorientierung mit zwei Bedrohungsszenarien: Einerseits seien die USA durch geheim operierende, multinationale und global agierende Terrororganisationen – also nicht-staatliche Akteure – gefährdet, die vermittels Hochtechnologie und Selbstmordattentätern Menschen angreifen und die moderne Infrastruktur zerstören. Andererseits sehen sich die USA durch kriegslüsterne Potentate in »Schurkenstaaten« – also staatliche Akteure – gefährdet, die mit atomaren, chemischen und biologischen Massenvernichtungswaffen agieren und diese zur Durchsetzung radikaler politischer Ziele anwenden würden. Der »worst case« wäre, wenn Terrororganisationen vermittels der »Schurkenstaaten« in den Besitz von Massenvernichtungswaffen kämen.

Die NSS geht weiterhin davon aus, dass gegenüber Terroristen und fanatisierten Staatsführern die herkömmliche Politik der Eindämmung, Abschreckung und Rüstungskontrolle nicht erfolgversprechend sein kann, weshalb vorbeugende militärische Abwehrmaßnahmen zu ergreifen sind. Letztlich wird damit ein Selbstverteidigungsrecht gegen unkalkulierbare Sicherheitsrisiken konstatiert. Je größer das Risikopotenzial, aus dem sich eine echte Bedrohung entwickeln könnte, desto wichtiger werden die in amtlicher amerikanischer Diktion »preemptive measures« genannten vorbeugenden Abwehrmaßnahmen: Einsatz von Kommandotruppen, gezielte Luftschläge oder militärische Invasion bzw. Besetzung eines Landes.² Der US-Völkerrechtler Glennon bringt die Position folgendermaßen auf den Punkt: „In dieser Phase des Übergangs zu einer neuen Weltordnung gehören die Werkzeuge – wie Napoleon einmal sagte – dem Mann, der sie auch benutzen kann. Gewalt ist ein Mittel, um die nationalen Interessen durchzusetzen.“³

Die NSS wurde 2006 überarbeitet, enthält aber nach wie vor das Konzept der präventiven Selbstverteidigung. Es stimmt bedenklich, dass auch die Europäische Sicherheitsdoktrin das präventive Recht auf Selbstverteidigung nicht ausschließt.⁴

Art. 51 UN-Charta wie bisher auslegen

Die präventive Selbstverteidigung steht im Widerspruch zum Selbstverteidigungsrecht des Art. 51 UN-Charta. Entsprechend den Tatbestandsvoraussetzungen verlangt die Ausübung des Selbstverteidigungsrechts die Gegenwärtigkeit eines bewaffneten Angriffs. Erforderlich ist zudem eine gewisse Angriffsintensität, d.h. grenzverletzende Truppenbewegungen, Blockaden von Häfen und Küsten oder militärische Luftschläge.⁵ Liegen solche Angriffe vor, so kann der Angegriffene selbst militärische Gewalt anwenden, um den Angreifer daran zu hindern, seinen Angriff fortzusetzen. Folglich steht einer Militäraktion, die einem gegnerischen Angriff zuvorkommen soll, der Wortlaut des Art. 51 VN-Charta entgegen.

Das bestehende Völkerrecht bietet einen hinreichenden Rahmen, um den aktuellen Herausforderungen durch einerseits von Staaten und andererseits von nichtstaatlichen Akteuren verursachtem Terrorismus gerecht zu werden.

Bereits die UN-Charta verbietet den Terrorismus durch die Verankerung des Gewaltverbots in Art. 2 Abs. 4. Das ergibt sich aus der Interpretation des Gewaltverbots in der »Friendly Relations«-Deklaration [Res. 2625 (XXV) von 1970] der UN-Generalversammlung. Dort heißt es: „Jeder Staat hat die Pflicht zur Unterlassung der Organisation, Anstiftung, Unterstützung von oder Teilnahme an Bürgerkriegshandlungen oder terroristischen Handlungen in einem anderen Staat oder zur Unterlassung der stillschweigenden Duldung organisierter Aktivitäten auf seinem Hoheitsgebiet, die auf die Begehung solcher Handlungen gerichtet sind, wenn die Handlungen, … eine Androhung oder Anwendung von Gewalt umfassen.“ Nach dem in der UN-Charta ebenfalls niedergelegten Grundsatz der Nichteinmischung darf kein Staat „subversive, terroristische oder bewaffnete Aktivitäten, die auf einen gewaltsamen Umsturz des Regimes eines anderen Staates abzielen, organisieren, unterstützen, schüren, finanzieren, anstacheln oder dulden …“⁶

Diese allgemein akzeptierte Auslegung der UN-Charta bedeutet, dass der von Staaten ausgehende grenzüberschreitende Terrorismus völkerrechtswidrig ist, unabhängig davon, ob er von staatlichen oder nicht-staatlichen Akteuren ausgeht.

Diese klare Rechtsposition wurde wiederholt seitens der UN-Generalversammlung bekräftigt, so insbesondere durch die grundsätzliche »Erklärung über Maßnahmen zur Beseitigung des internationalen Terrorismus« (Res. 49/60 vom 9. Dezember 1994). Hiermit unterstreicht die Weltorganisation das Ziel, den internationalen Terrorismus in allen Ausprägungen zu beseitigen. Dies sei namentlich hinsichtlich solcher Handlungen, an denen Staaten mittelbar oder unmittelbar beteiligt sind, für die Wahrung des Weltfriedens unabdingbar. Festgestellt wird weiterhin, dass alle terroristischen Handlungen, Methoden und Praktiken unmissverständlich als kriminell und nicht zu rechtfertigen einzustufen sind.

Über die grundsätzliche Ächtung des internationalen Terrorismus durch das moderne Völkerrecht kann es somit keinen Zweifel geben.

Gleichwohl gibt es bezüglich des konkreten Inhalts des Terrorismusverbots eine ganze Reihe rechtlicher Grauzonen und offener Fragen, da es keine allgemeinverbindliche Definition des Terrorismus gibt. Bezeichnend ist, dass selbst UN-Experten die Ausarbeitung einer Terrorismusdefinition für ein »too ambitious aim«halten.⁷ Die Staatengemeinschaft hat sich folglich entschieden, auf eine allgemeine Begriffsbestimmung zu verzichten und die internationalen Anstrengungen auf die Ächtung einzelner Akte des Terrorismus und die Trockenlegung ihrer materiellen Grundlagen zu richten. Je enger allerdings das Geflecht der einzelnen Übereinkünfte wurde, desto mehr näherte man sich auch einer pragmatischen Umschreibung des Terrorismus.

Terrorismusbekämpfung durch internationale Abkommen

Die zahlreichen internationalen Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus knüpfen an dem Gedanken der generalpräventiven Wirkung des Strafrechts an und sollen sicherstellen, dass Täter in Grenzbereichen staatlicher Hoheitsausübung der Bestrafung zugeführt werden können. Letztlich wird eine weltweite Strafzuständigkeit nach dem Universalitätsprinzip begründet. Daher folgen die Übereinkommen dem gleichen Grundmuster: die Straftaten werden definiert und die Staaten verpflichtet, die Straftäter entweder angemessen zu bestrafen oder auszuliefern.

Der Terrorismus manifestiert sich stets als kriminelle Gewalt. Dies ist zu unterstreichen, da sich der Terrorismus selbst als politische Gewaltanwendung versteht, die nicht unmittelbar im persönlichen Interesse des Täters liegt, sondern auf die Veränderung der sozialen und politischen Ordnung zielt.⁸ Als kriminelle Taten müssen terroristische Akte durch die nationale Rechtsordnung geahndet werden. Die einschlägigen völkerrechtlichen Verträge beziehen sich auf die Luft- und Schifffahrt, die Verhütung, Verfolgung und Bestrafung von Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen einschließlich Diplomaten, auf die Geiselnahme und auf den physischen Schutz von Kernmaterial.

Das Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus wurde mit der Res. 54/109 (1999) von der Generalversammlung angenommen. Die Vertragsstaaten verpflichten sich, das Sammeln und Bereitstellen von Geldern für terroristische Aktivitäten unter Strafe zu stellen sowie Möglichkeiten zu schaffen, diese Gelder beschlagnahmen und einziehen zu können. Das Vertragswerk geht insofern über andere einschlägige Dokumente hinaus, als ein terroristischer Akt im Sinne des Abkommens definiert wird, nämlich als Handlung, „die den Tod oder eine schwere Körperverletzung einer Zivilperson oder einer anderen Person, die in einem bewaffneten Konflikt nicht aktiv an Feindseligkeiten teilnimmt, herbeiführen soll, wenn diese Handlung auf Grund ihres Wesens oder der Umstände darauf abzielt, eine Bevölkerungsgruppe einzuschüchtern oder eine Regierung oder eine internationale Organisation zu einem Tun oder Unterlassen zu nötigen.“

Weitere Besonderheiten dieses Übereinkommens folgen aus dem Umstand, dass es sich nicht mit einzelnen terroristischen Akten beschäftigt, sondern mit den dahinterstehenden Organisationen und Netzwerken der Terroristen. Damit werden weitere Verbrechenskategorien, die oftmals mit dem Terrorismus in Verbindung stehen, erfasst: Drogen- und Waffenhandel, Geldwäsche sowie Schmuggel von potentiell gefährlichem Material. Das Abkommen bezieht sich somit nicht nur auf die Finanzierung des Terrorismus an sich, sondern auf jegliche materielle Unterstützung.⁹ Damit können sich Überschneidungen mit anderen völkerrechtlichen Verträgen auftun, insbesondere zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität.¹⁰ Es steht außer Zweifel, dass die genannten Abkommen eine hinreichende Rechtsgrundlage für die Abstrafung terroristischer Akte nicht-staatlicher Akteure darstellen.

Terrorismus und der UN-Sicherheitsrat

Terrorakte können eine solche Intensität haben, dass sie eine Bedrohung des internationalen Friedens darstellen und deshalb vor den UN-Sicherheitsrat gebracht werden. Dabei kann es sich um Akte sowohl staatlicher als auch nichtstaatlicher Akteure handeln. So verurteilte der Sicherheitsrat mit der Res. 1160 (1998) unter Kap. VII nicht nur die exzessive Gewaltanwendung der serbischen Polizei gegen Zivilisten im Kosovo, sondern auch „acts of terrorism by the Kosovo Liberation Army“. Er sprach ein Waffenembargo gegen die Bundesrepublik Jugoslawien einschließlich des Kosovo aus. Es folgten die Resolution 1199 und 1203 (beide 1998). Bekanntlich erreichten die nichtmilitärischen Zwangsmaßnahmen im Kosovo ihr Ziel nicht, so dass sich die NATO schließlich – chartawidrig – zum militärischen Eingreifen entschloss. Insofern ist Kosovo ein Misserfolg der UN-Sanktionspolitik.

Dieselbe Einschätzung ist hinsichtlich Afghanistan vorzunehmen. Mit der Situation in diesem Staat sah sich der Rat bereits 1996 konfrontiert, weil der anhaltende Konflikt in diesem Land einen fruchtbaren Boden für den Terrorismus und den Drogenhandel darstelle und so die gesamte Region destabilisiere. Die Führer der verschiedenen afghanischen Kriegsparteien wurden mit der Res. 1076 (1996) aufgefordert, völkerrechtswidrige Aktivitäten einzustellen.

Im Zusammenhang mit den Bombenattentaten von Nairobi und Daressalam vom 7. August 1998 wurde dann in der Res. 1189 (1998) festgestellt, dass sich derartige Akte schädlich auf die internationalen Beziehungen und die Sicherheit der Staaten auswirken. Zugleich zeigte sich der Rat entschlossen, „den internationalen Terrorismus zu beseitigen.“

Sind diese Aussagen noch recht schwammig, so wurden sie infolge der zunehmenden Verwicklung afghanischer Bürgerkriegsparteien in den internationalen Terrorismus eindeutiger. Bereits in der Res. 1214 (1998) verlangte der Rat, „dass die Taliban aufhören, internationalen Terroristen und ihren Organisationen Zuflucht und Ausbildung zu gewähren, und dass alle afghanischen Bürgerkriegsparteien bei den Anstrengungen, angeklagte Terroristen vor Gericht zu stellen, kooperieren.“ Diese Resolution verzichtet allerdings noch darauf, Kapitel VII der Charta zu nennen. Das bedeutet, dass damit noch keine Zwangsmaßnahmen beschlossen wurden. Folglich hatten die US-Angriffe auf Ziele in Afghanistan und Sudan, die als Reaktion auf die Anschläge von Nairobi und Daressalam gedacht waren, keine Rechtsgrundlage, da sie weder vom UN-Sicherheitsrat angeordnet waren, noch als Selbstverteidigungsmaßnahme angesehen werden konnten.¹¹

Das änderte sich mit der Res. 1267 (1999), womit gemäß Kapitel VII ein Luftverkehrs- und Finanzembargo gegen die afghanischen Taliban ausgesprochen wurde. Begründet wurde dies mit der Ausbildung und Beherbergung von Terroristen in Afghanistan, was als Bedrohung des Weltfriedens eingestuft wurde. Mit seiner Res. 1333 (2000) vom 19. Dezember 2000 bekräftigte der Rat diese Position und ergänzte sie insofern, als nun auch die Verweigerung der Auslieferung Osama bin Ladens als eine Bedrohung des internationalen Friedens charakterisiert wurde. Zugleich erfolgte eine Verschärfung der bereits bestehenden Sanktionen durch ein Waffenembargo.

Aus den genannten Resolutionen des Sicherheitsrates ergibt sich, dass terroristische Akte ebenso wie die Ausbildung, Beherbergung und Verweigerung der Auslieferung von Terroristen bereits vor dem 11. September 2001 als Friedensbedrohung nach Art. 39 UN-Charta eingestuft werden konnten. Auf dieser Grundlage verhängte der Rat nichtmilitärische Zwangsmaßnahmen.

Die Abfolge der einzelnen Sanktionen weist auf eine ständige Verschärfung des internationalen Drucks auf die den Terrorismus veranlassenden oder unterstützenden Staaten sowie auf nichtstaatliche Akteure hin. Gleichwohl reichten in den Fällen Kosovo und Afghanistan die Sanktionsmaßnahmen nicht aus, um die Konfliktparteien von ihrem rechtswidrigen und friedensgefährdenden Tun abzubringen. Zu fragen ist deshalb, ob der Rat angesichts der fortdauernden Friedensbedrohung nicht verpflichtet gewesen wäre, auch militärische Maßnahmen nach Art. 42 UN-Charta zu ergreifen. Schließlich trägt der UN-Sicherheitsrat die Verantwortung für die Aufrechterhaltung des Weltfriedens und kann nicht hinnehmen, dass dieser dauerhaft gefährdet wird. Die Antwort kann gleichwohl nur lauten, dass der UN-Sicherheitsrat ein politisches Organ ist, das in seiner Entscheidungsfindung einen großen Spielraum hat.¹² Der Rat war folglich nicht rechtlich verpflichtet, mit militärischen Mitteln vorzugehen. Zudem stellt sich die Frage, ob es erfolgversprechend ist, militärisch gegen Terroristen vorzugehen.

Internationale Terrorakte sind Friedensbedrohungen

Nach dem 11. September 2001 kam es zu einer deutlichen Neubewertung des Terrorismus durch den UN-Sicherheitsrat, denn mit der Res. 1368 (2001) werden „alle internationalen terroristischen Handlungen“ als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit eingestuft. Diese Formulierung stellt eine beachtliche Verschärfung dar: Danach können alle terroristischen Handlungen Zwangsmaßnahmen auch militärischer Art gegen Staaten auslösen. Dass es sich bei dieser Einschätzung nicht um einen »Schnellschuss« unter der Schockeinwirkung des New Yorker Geschehens (die Resolution wurde am 12. September angenommen) handelt, wird daran deutlich, dass auch die später unter ausdrücklicher Nennung des Kapitels VII verabschiedete Res. 1373 (2001) diese Einschätzung wiederholt.

Angesichts fehlender Definitionen schuf der Rat mit dieser Formulierung allerdings eine beachtliche rechtliche Grauzone. Sie wird noch erweitert, weil damit nicht nur staatliches Handeln, sondern auch das von nichtstaatlichen Akteuren erfasst wird.¹³ Auch nichtstaatliche Akteure können internationale terroristische Handlungen ausführen, die in jedem Falle eine Friedensbedrohung darstellen. In der Konsequenz macht sich nach dieser Konstruktion der Staat verantwortlich, von dessen Territorium der Anschlag ausging. Bekräftigt und vertieft wird diese Einschätzung durch die Res. 1377 (2001), die „Akte des internationalen Terrorismus (als) eine der schwerwiegendsten Bedrohungen des Weltfriedens“ bezeichnet, welche eine „Herausforderung aller Staaten und der gesamten Menschheit darstellen“. Der Wortlaut macht deutlich, dass der Sicherheitsrat gemäß dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch »schwerwiegendste« Antworten auf derartige terroristische Akte – und zwar der gesamten Staatengemeinschaft – im Grundsatz für angemessen hält.

Bereits in der Vergangenheit sahen die USA, Israel und Südafrika terroristische Attacken als indirekte Aggressionen an, gegen die ein Selbstverteidigungsrecht in der Form von »armed reprisals« zulässig gewesen sei. Von der Staatengemeinschaft wurde diese Argumentation überwiegend abgelehnt.¹⁴ Nach dem 11. September 2001 stellt sich die Frage, ob diesbezüglich eine Fortentwicklung des Völkerrechts stattfand.

Terrorakte als Angriffshandlungen?

Der Sicherheitsrat geht mit seinen Resolutionen 1368 und 1373 über die ohnehin sehr unspezifische Einschätzung der generellen Friedensgefährdung durch den internationalen Terrorismus hinaus. Er bekräftigt nämlich nicht nur seine Entschlossenheit, die durch terroristische Handlungen verursachten Bedrohungen des Weltfriedens – wie es seine chartagemäße Aufgabe ist – zu bekämpfen. Vielmehr verweist er in den Präambeln auf das Selbstverteidigungsrecht gemäß Art. 51 der UN-Charta. Diese Bezugnahme ist rechtlich nicht bedeutungslos, da in den Präambeln »Interpretationsrichtlinien«¹⁵ gegeben und Grundlagen des Tätigwerdens des Rates niedergelegt werden. Die ausdrückliche Erwähnung des Selbstverteidigungsrechts muss also „dahingehend interpretiert werden, dass der Sicherheitsrat … Verteidigungsmaßnahmen gegen die Urheber der terroristischen Akte für rechtmäßig hält“.¹⁶

Wenn der Sicherheitsrat das Selbstverteidigungsrecht ausdrücklich hervorhebt, kann dies prima facie nur bedeuten, dass er der Darstellung der USA folgt, und die Anschläge vom 11. September 2001 als Angriffshandlung betrachtet.¹⁷ Die Resolutionen 1368 und 1373 unterstreichen zudem, dass die Selbstverteidigung ein naturgegebenes Recht ist. Daraus ergibt sich, dass für Verteidigungsmaßnahmen gegen den Aggressor keine Ermächtigung erforderlich ist. Allerdings bekundet der Rat auch seine Bereitschaft, auf die Terroranschläge vom 11. September 2001 »zu antworten«.

Die Bezugnahme auf das unilateral auszuübende Selbstverteidigungsrecht und die Bereitschaft des Kollektivorgans Sicherheitsrat, auf die Anschläge »zu antworten« sind keine Widersprüche. Es ist nämlich keineswegs so, dass er die Bekämpfung dieser Bedrohung des Weltfriedens mit der Nennung des Selbstverteidigungsrechts völlig aus der Hand gegeben und nur in die Verantwortung des angegriffenen Staates übertragen hätte. Vielmehr gibt es umfassende Informationspflichten des sich verteidigenden Staates gegenüber dem Rat, der zudem nach der Einleitung von Selbstverteidigungsmaßnahmen auch entscheiden muss, was weiter getan werden soll, um die Bedrohungssituation zu überwinden.

Staaten müssen gemäß Art. 51 dem Rat die ergriffenen Selbstverteidigungsmaßnahmen sofort anzeigen. Dieser Pflicht folgten die USA, indem sie dem Präsidenten des Sicherheitsrates am 7. Oktober 2001 nach dem Beginn der Bombardierung Afghanistans die Geltendmachung des Selbstverteidigungsrechts umgehend mitteilten. Begründet wurden die amerikanischen Bombenangriffe mit klaren Beweisen dafür, dass die Al-Qaida-Organisation für die Anschläge vom 11. September 2001 verantwortlich sei und diese vom Taliban-Regime unterstützt werde.¹⁸ Die von Bruha/Bortfeld geäußerte Befürchtung, dass es sich hier um eine Überdehnung des Art. 51 handle, da schließlich nichtstaatliche Akteure – die Al-Qaida – agiert hätten,¹⁹ kann nicht geteilt werden, da der Krieg nicht gegen die Al-Qaida an sich geführt wurde, sondern gegen einen Staat.

Insgesamt vermag die gesamte Argumentation über die sogenannten asymmetrischen Kriege aus der Sicht des Völkerrechts nicht zu überzeugen, da letztlich auch das Handeln von nichtstaatlichen Akteuren immer Staaten zurechenbar ist.²⁰ Schließlich sind es nämlich die Staaten, die sicherstellen müssen, dass von ihren Territorien keine Aktionen ausgehen, die die souveräne Gleichheit anderer Staaten untergraben. Dabei spielt die Rechtmäßigkeit der jeweiligen Regierung und die Verfasstheit des Staatswesens keine Rolle. Entscheidend ist die effektive Hoheit über das Staatsgebiet. Die Aktionen, so der USA-Präsident Bush, „zielen darauf ab, die Verwendung Afghanistans als Operationsbasis für die Terroristen zu unterbinden.“²¹ Durch die Unterstützung von Terroristen haben sich die Taliban selbst zum Ziel des Anti-Terror-Kampfes gemacht, weshalb ihre Beseitigung nicht unverhältnismäßig und durch das Selbstverteidigungsrecht gedeckt war.

Hinzu kommt, dass das Talibanregime schon 1999 mit nichtmilitärischen Zwangsmaßnahmen belegt worden war, weil seine Handlungen eine Bedrohung des Weltfriedens darstellten. Da sich die Taliban weigerten, die vom Rat geforderte Unterstützung des Terrorismus einzustellen, hätte der Sicherheitsrat über kurz oder lang nach der Logik der Charta und seiner Verpflichtung, alles zur Friedenssicherung Notwendige zu tun, ohnehin weitere – auch militärische – Zwangsmaßnahmen zur Beseitigung dieser Gruppierung ergreifen müssen, da sie deutlich gemacht hatte, nicht von ihrer friedensgefährdenden Politik abzulassen.

Die weitere Entwicklung im Winter des Jahres 2001 stützt diese Auffassung. Nach dem Sieg über die Taliban in Kabul übernahm der Sicherheitsrat wieder die Verantwortung für die weiteren Schritte bezüglich der Entwicklung in und um Afghanistan. Mit der Res. 1383 (2001) vom 6. Dezember 2001, in der er die Ergebnisse der Bonner Afghanistan-Konferenz unterstützt, und der Res. 1386 (2001) vom 20. Dezember 2001, mit der er die Entsendung einer internationalen Sicherheitstruppe beschloss, wurde er seinen Aufgaben gerecht. Letztlich billigte der Rat in der Präambel der letztgenannten Resolution auch die US-britische Militäraktion, wenn er dort ausdrücklich seine „Unterstützung der internationalen Bemühungen zur Ausrottung des Terrorismus“ und seine „Genugtuung über die Entwicklung in Afghanistan“ erklärt. Für die unabhängig davon fortgeführte Ächtung der Taliban spricht schließlich, dass der Sicherheitsrat mit der Res. 1390 (2002) Boykottmaßnahmen fortsetzte.

Bedenklich an den Resolutionen 1368 und 1373 ist allerdings, dass sie nicht dem Erfordernis der Bestimmtheit entsprechen, so dass Autoren von einem »Blankoscheck« für die USA sprachen.²² Diesen lösten die USA auch ein, denn sie unterbreiteten der Weltöffentlichkeit keinerlei Beweise für die Verwicklung der Taliban in die Anschläge vom 11. September 2001. Angeblich wurden sie dem UN-Sicherheitsrat vorgelegt, aber bekannt gemacht wurde nur das Schreiben der USA an den Präsidenten des Sicherheitsrates vom 7. Oktober 2001, so dass die Tatsachengrundlagen unklar bleiben.²³

Freilich könnte gegen eine derart kritische Bewertung des US-Vorgehens eingewendet werden, dass die Taliban schon zuvor der Unterstützung des Terrorismus bezichtigt wurden und insofern dahingehende Tatsachen bekannt waren. Bedenklicher waren allerdings die schon 2001 vernehmbaren und mittlerweile partiell Realität gewordenen Drohungen der USA, auch gegen Irak, Iran und Nordkorea einen Antiterrorkrieg zu führen.²⁴ Sie gaben Anlass zur Befürchtung, die Unbestimmtheit der Resolutionen 1368 und 1373 könnte als Rechtfertigungsgrundlage für weitere Militärschläge der USA unter Umgehung des Sicherheitsrates herhalten.

Offensichtlich sah die Mehrheit im UN-Sicherheitsrat dies ähnlich, denn die nachfolgenden Resolutionen zum Antiterrorkampf, so z.B. die Res. 1455 (2003), enthalten keine Bezugnahmen auf das naturgegebene Selbstverteidigungsrecht und schränken damit Missbrauchsgefahren ein. Hinzu kommen zunehmend kritische Äußerungen in der Literatur, die in Frage stellen, dass die militärische Gewaltanwendung tatsächlich als die beste und einfachste Antwort auf den Terrorismus angesehen werden kann.²⁵

Multilaterale Antworten auf den Terrorismus notwendig

Insgesamt ist einzuschätzen, dass das bestehende Völkerrecht einen tragfähigen rechtlichen Rahmen für die Bekämpfung terroristischer Akte von Staaten und nichtstaatlicher Akteure zur Verfügung stellt. Mehr noch, die Ereignisse des 11. September 2001 und ihre Folgen haben gezeigt, wie wichtig eine gemeinsame Grundlage für den Widerstand der rechtstreuen Staatengemeinschaft gegenüber der Herausforderung ist. Das unilaterale Vorgehen der USA und der Koalition der Willigen gegen den Irak 2003 hat gezeigt, wie gefährlich es ist, das bestehende Rechtssystem in Frage zu stellen. Herausgekommen sind chaotische Zustände, die zahllose Menschenleben fordern und geradezu eine Brutstätte für internationalen Terrorismus darstellen. Es zeigt sich, wie verwundbar moderne Gesellschaften sind und wie eng sie miteinander verbunden sind. Folglich kann es keine unilaterale Antwort auf den Terrorismus geben, sondern nur eine der in einem System kollektiver Sicherheit organisierten Staatengemeinschaft.

Anmerkungen

¹⁾ Präsident Bush hat an diesem Tag das Dokument beiden Kammern des amerikanischen Kongresses vorgelegt. Internetabruf unter www.whitehouse.gov/nsc/nss.html.

²⁾ Frhr. v. Lepel, O. M.: Die präemptive Selbstverteidigung im Lichte des Völkerrechts, in: Humanitäres Völkerrecht – Informationsschriften 16 (2003), S.77 f.

³⁾ Glennon, M. J.: Pro & Contra – Bricht Amerika das Völkerrecht? Nein, in: Ambros, K./J. Arnold, Der Irak-Krieg und das Völkerrecht, Berlin 2004, S.259.

⁴⁾ Die EU-Sicherheitsstrategie, EU-Doc. SO230/03, abrufbar unter http://ue.eu.int/solana.

⁵⁾ Die Mehrheit der Völkerrechtler verlangt für die Qualifizierung militärischer Gewaltmaßnahmen als bewaffnete Angriffe eine gewisse Angriffsintensität. Einmalige schlichte Grenzverletzungen geringeren Umfangs liegen unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Angriffs und sind deshalb von dem betroffenen Staat hinzunehmen. Damit sollte der Missbrauch des Selbstverteidigungsrechts verhindert werden. Vgl. dazu Fischer in: Ipsen, K., Völkerrecht, Ein Studienbuch, 5. Aufl., München 2004, § 59.

⁶⁾ Abgedruckt in: Schweitzer, M./ W. Rudolf: Friedensvölkerrecht, 3. Auflage, Baden-Baden 1985, S.696.

⁷⁾ UN-Doc. E/CN.4/Sub.2/1999/27, para. 43.

⁸⁾ Münkler, H.: Gewalt und Ordnung, Frankfurt/M. 1992, S.147 ff.

⁹⁾ Lavalle, R.: The International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 60 (2000), S.497.

¹⁰⁾ Dammann, B./D. Vlassis: Stärkung des internationalen Strafrechts, in: Vereinte Nationen 49 (2001), S.222

¹¹⁾ Nolte, G.: Die USA und das Völkerrecht, in: Friedenswarte 78 (2003) 2-3, S.127.

¹²⁾ Frowein, J. A. zu Art. 39, in: B. Simma (Hrsg.): Charta der Vereinten Nationen, Kommentar, München 1991, S. 567 f.

¹³⁾ Schmahl, S./A. Haratsch: Internationaler Terrorismus als Herausforderung an das Völkerrecht, in: WeltTrends 32 (2001), S.112.

¹⁴⁾ Cassese, A., Terrorism is also disrupting some crucial categories of international law, in: European Journal of international law 12 (2001), S.996.

¹⁵⁾ Wolfrum, R. zur Präambel, in: Simma, B. (a.a.O.), S.5.

¹⁶⁾ Frowein, J. A., „Terroristische Gewalttaten und Völkerrecht“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 15.9.2001, S.10.

¹⁷⁾ So selbst der ansonsten sehr US-kritische Schrijver, N. J., „Responding to International Terrorism: Moving the Frontiers of International Law for ‘Enduring Freedom’“, in: Netherlands International Law Revue 68 (2001), S.284.

¹⁸⁾ UN-Doc. S/2001/946.

¹⁹⁾ Bruha T./M. Bortfeld: Terrorismus und Selbstverteidigung, in: Vereinte Nationen 46 (2001), S.166.

²⁰⁾ Eine andere Auffassung vertritt Bruha, T.: Neuer internationaler Terrorismus: Völkerrecht im Wandel?, in: Koch H.-J. (Hrsg.): Terrorismus – Rechtsfragen der äußeren und inneren Sicherheit, Baden-Baden 2002, S.65. Er sieht eine Rechtsfortbildung dahingehend, dass ein bewaffneter Angriff auch von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen könne.

²¹⁾ Archiv der Gegenwart (2001), S.45244.

²²⁾ Williams, I.: Amerikas Krieg gegen den Terrorismus, in: Vereinte Nationen 49 (2001), S.210.

²³⁾ Wolf, J.: Terrorismusbekämpfung unter Beweisnot – Völkerrechtliche Informationsanforderungen im bewaffneten Konflikt, in: Humanitäres Völkerrecht – Informationsschriften 14 (2001), S.210.

²⁴⁾ Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 31.1.2002, S.1.

²⁵⁾ Nachweise bei Quénivet, N.: The Legality of the Use of Force by the United States and the United Kingdom Against Afghanistan, in: Austrian Review of International and European Law 6 (2003), S.238.

PD Dr. Hans-Joachim Heintze, Völkerrechtler am Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht an der Ruhr-Universität Bochum