»Statebuilding light«

Sicherheitssektorreformen als Herrschaftstechnik

von Jonna Schürkes

Angesichts der gravierenden Schwierigkeiten des Westens in Afghanistan geraten innerhalb von EU und NATO groß angelegte Stabilisierungsmissionen zunehmend in die Kritik. Der Aufbau lokaler Sicherheitskräfte, die im Interesse und unter Leitung des Westens agieren, wird aus diesem Grund zunehmend als »viel versprechende« Alternative propagiert.

Schon allein aus Kosten- und Kapazitätsgründen müssten EU und NATO ihre Ambitionen drosseln, so Lars Brozus von der regierungsnahen Stiftung Wissenschaft und Politik: „Idealerweise ist stabilitätsorientiertes Statebuilding (‚Statebuilding light’) für die Staatengemeinschaft mit weniger Opfern und geringeren Kosten verbunden. Hier geht es im Kern darum, die Zielländer sicherheitspolitisch zu stabilisieren. Damit ist in erster Linie die Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols gemeint. […] Wer sicherheitspolitische Stabilität erreichen will, muss den Sicherheitsapparat reformieren (Stichwort Sicherheitssektorreform).“ ¹

Ursprünglich stammt das Konzept der Sicherheitssektorreformen (SSR) aus der Entwicklungszusammenarbeit und verfolgte das Ziel, die Sicherheitskräfte eines Landes – also Polizei, Militär und Geheimdienste – demokratisch zu kontrollieren und für Menschenrechtsfragen zu sensibilisieren. Die Praxis zeigt aber, dass Demokratie und Menschenrechte zugunsten sicherheits- und wirtschaftspolitischer Interessen des Westens in den Hintergrund treten. Die Sicherheitskräfte des globalen Südens werden dazu ausgebildet und aufgerüstet, Auseinandersetzungen mit oppositionellen Kräften zu führen, und dies eben nicht unter der Kontrolle der Bevölkerung, sondern der »Internationalen Gemeinschaft«.

Sicherheitssektorreformen der EU

Die EU sieht sich selbst als einen der wichtigsten globalen Akteure im Bereich der Sicherheitssektorreformen. Dies sei auf die weit reichenden Erfahrungen mit SSR im Zuge der eigenen Erweiterung, die globale und langfristige Präsenz der EU in Ländern des globalen Südens (vor allem in den ehemaligen Kolonien) und ihre breite Palette geeigneter ziviler und militärischer Instrumente zurückzuführen, so die Europäische Kommission.²

Bereits in der »Europäischen Sicherheitsstrategie« von 2003 wird auf Sicherheitssektorreformen als auszubauendes Instrument zur Abwehr von Bedrohungen explizit Bezug genommen.³ In der Folgezeit wurden sowohl von der Europäischen Kommission als auch vom Rat der Europäischen Union Konzepte zur Umsetzung dieser Reformen in Drittstaaten veröffentlicht, und schließlich verfasste ebenfalls der Rat im Juni 2006 ein »Policy Framework« für SSR, in dem die beiden Dokumente vereint werden.

Im Rahmen von Reformen des Sicherheitssektors wird die Trennung ziviler und militärischer Instrumente, Aufgaben und Akteure aufgehoben. Den Befürwortern der zivil-militärischen Zusammenarbeit zufolge dienen sie auch dazu, noch verbleibende Vorbehalte – vor allem auf Seiten der entwicklungspolitischen Akteure – auszuräumen: „Reformen im Sicherheitssektor in Entwicklungsländern eignen sich hervorragend, um Trennlinien zwischen den Akteuren aufzubrechen und eine neue Kultur der Zusammenarbeit zwischen entwicklungs- und sicherheitspolitischen Akteuren zu etablieren. Dies ist der Versuch, sich mehr mit sicherheitsrelevanten Fragestellungen auseinander zu setzen […]. Wurde über Jahrzehnte eine Zusammenarbeit mit Polizei und Streitkräften von Akteuren der Entwicklungszusammenarbeit abgelehnt, so werden nun zunehmend Instrumente zur Herstellung der ‚Sicherheit‘ wahrgenommen“.⁴ Diese Zusammenarbeit verläuft bisher auf EU-Ebene jedoch schleppend, wofür die unzureichende Kooperation zwischen dem Rat und der Kommission und zwischen den zivilen und militärischen Akteuren vor Ort verantwortlich gemacht wird.⁵ Dies soll sich jedoch nun mit der Schaffung des Europäischen Auswärtigen Dienstes ändern.⁶

Von den 28 EU-Missionen, die seit 2003 entsandt wurden, enthalten oder enthielten 18 SSR-Elemente, bei 14 von ihnen war oder ist SSR die Haupt- oder einzige Aufgabe. Exemplarisch werden nachfolgend drei dieser Missionen dargestellt, um die Probleme des SSR-Konzepts zu veranschaulichen.

EUPOL Afghanistan – Teil einer Besatzung

Die EU-Mission EUPOL Afghanistan ist Teil einer breit angelegten Reform des Sicherheitssektors von verschiedenen Akteuren vor dem Hintergrund der militärischen Besatzung des Landes. Die Eskalation des Krieges gegen die Aufständischen machte die schnelle Aufstockung der zur Verfügung stehenden Truppen notwendig, was die NATO-Staaten personell und finanziell vor große Probleme stellte. Daher wurden innerhalb kurzer Zeit lokale Sicherheitskräfte geschaffen und in den Krieg gegen die Aufständischen eingebunden, als Soldaten, Polizisten oder Milizen. Die Zielgröße für die afghanische Armee und die Polizei wurde in den letzten Jahren kontinuierlich nach oben gesetzt: Inzwischen sollen bis 2011 171.600 Soldaten und 134.000 Polizisten zur Verfügung stehen. Um die ausländischen Truppen zu entlasten, kämpfen sie in vorderster Front gegen die Aufständischen. Sie werden jedoch finanziell, logistisch und nachrichtendienstlich in Abhängigkeit gehalten, um zu verhindern, dass sie sich gegen die internationalen Truppen wenden – was nicht immer erfolgreich ist.

EUPOL Afghanistan wurde 2007 entsandt und ersetzte Deutschland in seiner Funktion als »lead nation« beim Polizeiaufbau. Die Erfolge sind ernüchternd: Laut einer Umfrage des »Integrity Watch Afghanistan« von Ende 2009 gilt die Polizei als die korrupteste Institution des Landes.⁷ Was in Afghanistan aufgebaut wird, ist eher eine paramilitärische Truppe als eine zivile Polizei. Eine solche wäre auf eine funktionierende Justiz angewiesen, für deren Aufbau ebenfalls EUPOL zuständig ist. In diesem Bereich geschieht jedoch so gut wie nichts.⁸ Wie wenig es EUPOL um eine zivile Polizei geht, zeigt sich auch an der Vorbereitung ihrer Mitarbeiter auf den Einsatz. Deutsche Polizisten, die im Rahmen von EUPOL entsandt werden, werden sechs Stunden in der Landessprache, Rechtsordnung und Kultur Afghanistans unterrichtet.⁹ Selbst wenn es ein funktionierendes Rechtssystem gäbe, wäre es für die Ausbilder kaum möglich, die lokalen Sicherheitskräfte entsprechend der Rechtsordnung zu unterstützen oder gar auszubilden.

Die tatsächliche Stärke der Polizei kann nur geschätzt werden: Nach Angaben der NATO betrug sie im Mai 2010 104.459 Polizisten, der International Crisis Group zufolge waren im Februar 2010 jedoch nur 56.000 im Dienst.¹⁰ Dies liegt vor allem daran, dass viele der Polizisten nach ihrer meist sehr kurzen Ausbildung samt Waffe und Uniform desertieren oder zu den Aufständischen überlaufen. Ursache hierfür sind unter anderem die miserablen Löhne, die nicht, nicht vollständig oder verspätet ausgezahlt werden, und dies bei einem hochgradig gefährlichen Job. Die Polizisten, die bleiben, bessern ihr Gehalt durch Korruption, Erpressung und Diebstahl auf, entsprechend verhasst sind sie in der afghanischen Bevölkerung.¹¹ Ein paramilitärischer, korrupter, überdimensionierter und aus dem afghanischen Haushalt nicht zu finanzierender Sicherheitsapparat¹² ist die Basis für den autoritären Militärstaat, den der Westen in Afghanistan als Folge seiner derzeitigen Strategie hinterlassen wird.

EU-SSR Guinea Bissau – das Experiment

Eine Mission mit sowohl zivilen als auch militärischen Aufgaben, allerdings unter militärischem Kommando, startete die EU 2008 in dem kleinen westafrikanischen Staat Guinea-Bissau. EU-SSR Guinea-Bissau sollte dazu beitragen, die Ziele der »Nationalen Sicherheitsstrategie zur Sicherheitssektorreform«, die 2006 mit Unterstützung Großbritanniens erstellt worden war, zu operationalisieren, die Armee zu verkleinern und zu restrukturieren, Gendarmeriekräfte aufzubauen und die Polizei und Justiz zu reformieren.¹³ Zudem sollte die Mission die Grundlage für die zukünftige Ausbildung und Ausrüstung der Sicherheitskräfte durch internationale Geber schaffen.¹⁴

Das Interesse der EU an Guinea-Bissau begründet sich vor allem in der Lage des Landes. Westafrika gilt generell als Umschlagplatz für Drogen auf dem Weg von Lateinamerika nach Europa und als Ursprungs- und Durchgangsregion für die »illegale« Migration in den Norden.¹⁵ Zusätzlich zu diesen sicherheitspolitischen Interessen wurde Guinea-Bissau aufgrund seiner geringen Fläche und Bevölkerungszahl als geeigneter Staat gesehen, um diese Art der Mission auszutesten und dabei Techniken der SSR zu erproben und zu verbessern, wie einem Papier der EU-Denkfabrik European Union Institute for Security Studies (EUISS) zu entnehmen ist.¹⁶

Die Aussichten auf Erfolg waren von Anfang an nicht hoch, so dass sich der Missionschef, der spanische General Juan Esteban Verástegui, dazu hinreißen ließ, zu erklären, er werde versuchen, die Missionsziele umzusetzen, allerdings sei das so, als „erwarte man an einer Ulme Birnen“.¹⁷ Im August 2010 erklärte die EU aufgrund der politischen Ereignisse im Land das Ende der Mission: Im März 2009 wurde nicht nur Präsident João Bernardo Vieira, der der EU-Mission zugestimmt hatte und gegen den bereits im November 2008 erfolglos geputscht worden war, von Soldaten ermordet, sondern wenige Stunden zuvor auch der Militärchef Tagmé Na Wai. Das Militär revoltierte auch gegen die neue Regierung und brachte im April 2010 den Ministerpräsidenten des Landes vorübergehend in seine Gewalt, entführte den ehemaligen Oberkommandierenden der Marine aus dem Büro der Vereinten Nationen und erklärte den Generalstabschef für abgesetzt. Die daraufhin ausbrechenden Unruhen wurden von Armee-Einheiten unterdrückt.¹⁸ Der neue Generalstabschef ist General Antonio Indjai, einer der Anführer der Meuterei im April. Obwohl während EU-SSR Guinea Bissau die Sicherheitskräfte, die reformiert werden sollten, mordeten, entführten und putschten, wurde die Mission – laut dem Rat der Europäischen Union – „erfolgreich“ beendet.¹⁹

EUTM Somalia – mehr Soldaten für den Bürgerkrieg

Die jüngste der derzeitigen EU-Missionen ist EUTM Somalia, die im Mai 2010 startete. Angaben des deutschen Verteidigungsministeriums zufolge soll die Mission unter anderem den Kampf gegen Piraten vor der Küste Somalias unterstützen.²⁰ Bis 2011 sollen 2.000 somalische Soldaten für die Übergangsregierung (TFG) durch europäische Militärs ausgebildet werden. Aufgrund der gefährlichen Situation in Somalia findet die Ausbildung in Uganda statt.

Die TFG wurde überhaupt erst 2006 mit dem Sturz der Regierung der Islamischen Gerichtshöfe (UIC) durch eine vom Westen tatkräftig unterstützte Invasion Äthiopiens an die Macht gebracht. Davor war es der UIC gelungen, dem Land zumindest eine gewisse Stabilität zu verschaffen und das Problem der Piraterie unter Kontrolle zu bringen. Seit dem Sturz der UIC haben zahlreiche Akteure – von Frankreich über die UN bis hin zu Äthiopien – einzelne Milizen bewaffnet, damit diese den Bürgerkrieg für die TFG entscheiden. Allerdings sind die meisten dieser bewaffneten und uniformierten Soldaten und Polizisten tot, verschwunden oder zu den gegnerischen Milizen übergelaufen.²¹ Derzeit kontrolliert die TFG trotz der Unterstützung von etwa 6.000 Soldaten der Mission der Afrikanischen Union für Somalia (AMISOM) kaum mehr als das Viertel um den Präsidentenpalast in Mogadischu.

EUTM zeigt, welche absurden Züge die Bewaffnung von Sicherheitskräften in Staaten annimmt, die sich im Bürgerkrieg befinden und wo jede Staatlichkeit fehlt. Von einer Reform eines »Sicherheitssektors« kann keine Rede sein, sondern vielmehr von der Bewaffnung einer Bürgerkriegspartei. Es gibt keine militärische Struktur in Somalia, in die die Soldaten eingegliedert werden. Sie werden als bewaffnete Gruppe nach Mogadischu verbracht, um dort ebenso wie alle anderen Gruppen um die Macht im Land zu kämpfen – nur sind sie von der EU ausgebildet, von den USA finanziert und von Uganda bewaffnet. Wie wenig die verantwortlichen Regierungen wissen, was sie dort tun, und vor allem auch wie wenig es sie interessiert, zeigen die Antworten der Bundesregierung auf Anfragen im Bundestag. So kann nicht einmal ausgeschlossen werden, dass auch Kindersoldaten im Rahmen von EUTM ausgebildet werden.²²

Sicherheitskräfte im Dienste der »Internationalen Gemeinschaft«

Die EU testet derzeit verschiedene Formen der SSR aus, um ihr Instrument zu optimieren. Sie unterscheiden sich je nach Interessenslage der EU und seiner Mitgliedsstaaten in den Einsatzländern, nach dem Kontext, in den sie eingebettet sind – im Rahmen groß angelegter Stabilisierungseinsätze oder als unabhängige Missionen – und nicht zuletzt hinsichtlich der Größe der Staaten, in denen SSR durchgeführt werden. Allen gemein ist, dass es nicht darum geht, die Sicherheitskräfte unter die Kontrolle der Bevölkerung zu bringen, sondern unter die der »Internationalen Gemeinschaft«. Die verheerenden Folgen für die Zivilbevölkerung der Empfängerländer werden billigend in Kauf genommen. Zudem werden meist nur die Sicherheitskräfte aufgebaut. Elemente der SSR wie der Aufbau einer Justiz, die Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration von Kämpfern und die demokratische Kontrolle der Streitkräfte sind zwar in einigen Mandaten enthalten, werden aber – wenn überhaupt – nur stümperhaft ausgeführt.

Zugunsten eigener wirtschafts- und sicherheitspolitischer Interessen wird auch in Kauf genommen, autoritären Regimen die Machtmittel an die Hand gegeben, die sie dann im Sinne des Westens einsetzen sollen. Eine aktuelle Studie des »Zentrum für Transformation der Bundeswehr« zur Energiesicherheit Deutschlands fordert etwa: „Vor dem Hintergrund der immensen Kosten von umfangreichen Stabilisierungsmaßnahmen ist […] zu prüfen, ob ein gezielter Ausbau der Befähigung zur konzentrierten Ausbildung von Sicherheitskräften der zu unterstützenden Staaten eine ausreichende Befähigung bei der Unterstützung von Stabilisierungsbemühungen darstellt. Dies könnte als ‚Stabilisierung light‘ die Zahl der einzusetzenden Streitkräfte möglicherweise insgesamt erheblich verringern. […] Das Spannungsverhältnis zwischen Interessen- und Wertepolitik, die in unterschiedlichen Zeithorizonten wirksam werden, tritt besonders deutlich im Zielkonflikt zwischen kurzfristig notwendigen Kooperationen mit autoritären Regimen im Energie- und Sicherheitssektor einerseits und dem langfristigen Interesse an einem Wandel dieser Regime zutage. Dies könnte abhängig von der Energieversorgungslage zu Kompromissen bei Demokratisierungsbemühungen und politischer Konditionalität gegenüber den Staaten der Region bis hin zur Unterstützung autoritärer Regime führen.“ ²³

Anmerkungen

¹⁾ Lars Brozus (2010): Statebuilding in der Legitimitätskrise. Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Aktuell, Juni 2010, S.3.

²⁾ Europäische Kommission (2006): Ein Konzept für Unterstützungsmaßnahmen der Europäischen Gemeinschaft im Bereich Sicherheitssektorreform. KOM(2006) 253.

³⁾ Europäische Union (2003): Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Brüssel, S.12.

⁴⁾ Thomas Behm (2007): Sicherheitspolitik aus einem Guss. in: Welttrends Papiere 5, S.25-32.

⁵⁾ Quentin Weiler (2009): The European Union and Security Sector Reform in Africa. BRIGG Paper 1/2009.

⁶⁾ Marco Overhaus (2010): Zivil-militärisches Zusammenwirken in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU. Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Studie, Mai 2010.

⁷⁾ Integrity Watch Afghanistan (2010): Afghan Perceptions and Experiences of Corruption. A National Survey 2010. S.71f.

⁸⁾ Eva Gross (2009): Security Sector Reform in Afghanistan: the EU’s contribution. ISS-Occasional Paper, April 2009.

⁹⁾ Bundestag-Drucksache 17/766 vom 22.02.2010.

¹⁰⁾ Mark Schneider (2010): Testimony to the Commission on Wartime Contracting in Iraq and Afghanistan. 05.02.2010.

¹¹⁾ Andrew Wilder (2007): Cops or Robbers?, AREU, S.1.

¹²⁾ Stewart, Rory /2009): The Irresistible Illusion. London Review of Books, 07.07.2009.

¹³⁾ Bundestag-Drucksache 17/1888 vom 27.05.2010.

¹⁴⁾ Damien Hell (2009): The EU mission in support of Security Sector Reform in Guinea-Bissau. in: European Union Institute for Security Studies (EUISS): European Security and Defence Policy. The first 10 years. Paris, S.369-378.

¹⁵⁾ United Nations Office on Drugs and Crime (2010): The Globalization of Crime. A Transnational Organized Crime Threat Assessment. Wien.

¹⁶⁾ Damien Hell (2009).

¹⁷⁾ General Verástegui (2008): Tengo a 15 expertos en Guinea-Bissau y no hay ni para empezar. Pedimos peras al olmo. El Confidencial, 05.07.2008.

¹⁸⁾ Bundestag-Drucksache 17/1888 vom 27.05.2010.

¹⁹⁾ Council of the European Union (2010): The EU SSR Guinea-Bissau mission completes its mandate. Brüssel 02.08.2010.

²⁰⁾ Anti-Piraterie-Mission Atalanta verlängert, 17.11.2009; URL: http://www.bmvg.de.

²¹⁾ Jonna Schürkes (2010): Arming Somalia. in: Ausdruck, April 2010.

²²⁾ Bundestag-Drucksache 17/2372 vom 02.07.2010.

²³⁾ Zentrum für Transformation der Bundeswehr (2010): Peak Oil – Sicherheitspolitische Implikationen knapper Ressourcen. Strausberg, Juli 2010, S.58 und 63.

Jonna Schürkes ist Politikwissenschaftlerin und im Beirat der Tübinger Informationsstelle Militarisierung (IMI) aktiv.