Stillschweigender Abschied vom Aktionsplan Zivile Krisenprävention?

von Plattform Zivile Konfliktbearbeitung und Forum Menschenrechte

Die Plattform Zivile Konfliktbearbeitung und das Forum Menschenrechte haben den 3. Umsetzungsbericht der Bundesregierung zum Aktionsplan »Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung« einer ausführlichen Analyse unterzogen. Nachfolgend dokumentieren wir die Kurzfassung der Stellungnahme.

Am 12. Mai 2004 formulierte die Bundesregierung mit dem Aktionsplan »Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung« erstmals konkrete Zielvorgaben für krisenpräventive Politik, die ressortübergreifend gelten sollten. Der am 23. Juni 2010 verabschiedete 3. Umsetzungsbericht vermittelt jedoch den Eindruck, dass es den beteiligten Ressorts an einem Kompass fehlt. Der Bericht ist von einer mitunter ideenlosen Vermengung verschiedenster Ansätze geprägt. Mit dem Konzept der »vernetzten Sicherheit« wird ein neues Hierarchieverhältnis von Militärischem und Zivilem begründet. Dass dieses Konzept gerade in Afghanistan kläglich gescheitert ist, wo es als alternativlos deklariert wird, bleibt unerwähnt. Besorgnis erregt, dass die für die zivile Krisenprävention erforderlichen Kapazitäten in Zukunft offenbar nicht auf- und ausgebaut sondern zurückgefahren werden sollen. Die Plattform Zivile Konfliktbearbeitung sowie das Forum Menschenrechte haben den Umsetzungsbericht in einer ausführlichen Stellungnahme kritisch kommentiert.

(1) Wohlklingende Zahlen mit wenig Aussagekraft

Der 3. Umsetzungsbericht dokumentiert, dass die Mittel für Maßnahmen der Prävention, Bewältigung und Überwindung von Gewaltkonflikten bis 2009 erfreulicherweise kontinuierlich angestiegen sind. So wurde z.B. der für internationale Maßnahmen aufgewendete Betrag von 63 Mio. EUR in 2008 auf 109 Mio. EUR in 2010 angehoben, gegenüber lediglich 12 Mio. Euro 2001. Nicht qualifiziert werden die angedeuteten drastischen Kürzungen im Haushaltsentwurf 2011. Sie würden die Ziele des Aktionsplans konterkarieren. Bei Maßnahmen für Frieden und Stabilität sollen Mittel im Umfang von 88 Mio. EUR gestrichen werden – das sind 18% der bisherigen Mittel. Gar 30% der Gelder für Krisenprävention, Konfliktbewältigung und Friedenskonsolidierung sollen entfallen, was eine Mittelkürzung von 38,6 Mio. EUR bedeutet. Der Zivile Friedensdienst (ZFD) soll von 30 Mio. EUR auf 29 Mio. EUR gekürzt werden.

Der Bericht weist häufig wohlklingende Zahlen aus mit nur wenig Aussagekraft. Zur Einordnung hilfreiche zeitliche und andere nachvollziehbare Bezugsrahmen werden oft nicht angeführt. So wird angegeben, dass Deutschland im Berichtszeitraum mit 8,6% bis 8,0% dritt-bzw. viertgrößter Beitragszahler zum Budget der Vereinten Nationen für Friedensmissionen war. Unerwähnt bleibt jedoch, dass die Bundesrepublik lediglich auf Platz 45 der personalstellenden Staaten rangiert und damit die Vereinten Nationen zugunsten von NATO-geführten Einsätzen »im Regen stehen« lässt. Leichtfertig wird zudem der im Dezember 2009 von Bundeskanzlerin Angela Merkel auf dem Weltklimagipfel von Kopenhagen für 2010–2012 in Aussicht gestellte Beitrag für Anpassungs-und CO²-Minderungsmaßnahmen der Zivilen Krisenprävention zugerechnet. Großzügig verbucht der Bericht die Zuwächse des BMZ-Etats in 2008 und 2009 (um 634 bzw. 656 Mio. EUR) unter Krisenprävention – als würde zur Begründung reichen, diese Mittel würden insbesondere zur Armutsreduzierung in Afrika eingesetzt.

(2) Ziviles im Schatten der »vernetzten Sicherheit«

Die zentralen Handlungsfelder »Menschenrechte, Demokratie und gute Regierungsführung« hebt der 3. Umsetzungsbericht prominent hervor. Allerdings ist den bisherigen Umsetzungsberichten nach und nach das Spezifische des Zivilen abhanden gekommen. In den Vordergrund rückt 2010 das bundesdeutsche Sicherheitsinteresse, das durch „moderne und leistungsfähige Streitkräfte und geeignete zivile Instrumente“ gewahrt werden soll. Vermehrt wird auf die Integration dieser Instrumente im Schatten »vernetzter Sicherheit« gesetzt. Hochproblematisch ist insbesondere die jüngste Tendenz, die Unterstützung humanitärer Hilfsorganisationen in Afghanistan auf die Einsatzgebiete der Bundeswehr zu beschränken und an eine Zusammenarbeit mit dieser zu binden. Humanitäre Hilfsorganisationen müssen neutral und aufgrund der eigenen Sicherheit sowie internationaler Konventionen und Standards unabhängig vom Militär arbeiten können. Die Einordnung ziviler Akteure und Handlungsbereiche in eine militärische Logik von Intervention und Krisenreaktion widerspricht liberalen Traditionen, bürgerschaftliches Engagement nicht an die Präferenzen des Staates zu binden.

(3) Wenig Information über Fortschritte

Der Bericht ist in weiten Teilen ein Sammelsurium, aus dem sich nur wenig über Fortschritte und mögliche Hindernisse bei der Implementierung von Initiativen und Maßnahmen herauslesen lässt. Das Kapitel zur Gleichberechtigung/Gleichstellung der Geschlechter beschränkt sich z.B. auf Hinweise zu bestehenden Initiativen, wie etwa der im Jahre 2000 verabschiedeten UN-Sicherheitsratsresolution 1325. Zielführender wäre es gewesen, konkrete Anregungen aufzunehmen, wie sie etwa der Frauensicherheitsrat vorgebracht hat. So könnte Deutschland einen nationalen Aktionsplan zur Resolution 1325 einführen und den Anteil weiblichen Personals bei Friedensmissionen der Vereinten Nationen, Polizeimissionen und zivilem Personal gezielt erhöhen. Auch Projekte zur Konsultation lokaler Frauengruppen im Vorfeld und bei der Durchführung von Friedensmissionen und Vermittlungsprozessen könnten stärker gefördert werden. Wenig Informationen gibt es im Bereich von Ressourcen etwa zur Frage, wie die Rohstoffgewinnung wirksam zu zertifizieren ist. Bei der grundsätzlich wichtigen Einbindung der Privatwirtschaft bleibt die seit langem erhobene Forderung unbeachtet, solche Initiativen nicht allein auf Freiwilligkeit und Gegenseitigkeit zu stützen, sondern verbindliche, überprüfbare menschenrechtliche Standards zu vereinbaren.

(4) Keine Auswertung eigener Politik

Der 3. Umsetzungsbericht blendet viele Politikfelder aus, in denen deutsche Interessen auf negative Rückwirkungen hin zu überprüfen wären. Der »Do No Harm«-Grundsatz scheint ad acta gelegt zu sein. Dies gilt z.B. für große wirtschaftliche Projekte auf multilateraler Ebene (v.a. Weltbank, Internationaler Währungsfonds), Handelsabkommen in der Zuständigkeit der Welthandelsorganisation und Rüstungsexporte. Zu einer kritischen Betrachtung des eigenen Handelns gehören Evaluationen und Wirkungsanalysen: Ein erster Schritt wäre die Aufstellung aussagekräftiger und nachvollziehbarer Datenübersichten. Anhand von Fallstudien sollte thematisiert werden, wie überhaupt bestimmte Wirkungen in komplexen Zusammenhängen identifiziert und beurteilt werden können. Hier wäre ein größerer Forschungsauftrag erforderlich.

(5) Schwacher Ressortkreis, marginalisierter Beirat

Der Aktionsplan ist in den Ministerien nicht hoch genug aufgehängt und der Ressortkreis selbst ist in den vergangenen Jahren nur mühsam in Gang gekommen. Enttäuschend fällt die Bilanz des Dialogs zwischen Administration, Wissenschaft und Zivilgesellschaft aus. Wohl selten ist ein Beirat durch die Administration derart marginalisiert worden wie beim Aktionsplan. Bezeichnend ist, dass die Stellungnahme des Beirats zum 2. Umsetzungsbericht weder in denselben aufgenommen noch im 3. Umsetzungsbericht erwähnt wurde. Auch wurden die Empfehlungen des Beirats kaum aufgegriffen. So wurde zwar eine Evaluierung des ZFD in Auftrag gegeben, nicht aber eine umfassendere Bestandsaufnahme der krisenbezogenen Aktivitäten der Bundesregierung. Von einer professionellen Kommunikationsstrategie ist der Ressortkreis nach wie vor weit entfernt. Der Krisenbeauftragte ist weiterhin öffentlich kaum sichtbar. Die Verstetigung der Finanzmittel wird durch die jüngsten Haushaltsplanungen ins Gegenteil verkehrt. Die Frühwarnsysteme sind keinesfalls besser vernetzt. Lediglich die Anregung, das Thema Krisenprävention und Friedenskonsolidierung als Querschnittsaufgabe bewusst zu machen, wurde über Übungs-und Ausbildungsmodule weiter verfolgt und soll durch ein nationales Planspiel weiter voran getrieben werden. Der neu eingerichtete Unterausschuss »Zivile Krisenprävention und Vernetzte Sicherheit« deutet aber eine potenziell zuversichtliche Entwicklung an. Abzuwarten bleibt, ob der Ausschuss dem Aktionsplan zu besseren politischen Umsetzungs-und Steuerungsinstrumenten verhilft und ein Leitbild entwickelt, das dem Primat des Zivilen wirklich folgt und auch die entsprechenden Ressourcen und Konzepte zur Verfügung stellt.

Köln/Berlin, den 13. September 2010

Anmerkungen

Die Überschriften des Textes wurden in W&F leicht gekürzt.

Die Langfassung der Stellungnahme vom 13. September 2010 ist online verfügbar unter http://www.konfliktbearbeitung.net/downloads/file1556.pdf. Die Stellungnahme kann mit unterzeichnet werden. Bitte einfach eine entsprechende Mail an: Koordination@konfliktbearbeitung.net.

Plattform Zivile Konfliktbearbeitung: Ulrich Frey (für den Sprecherrat)
Forum Menscherechte: Dr. Jochen Motte (für den Koordinierungskreis)