UN-Resolution 1325 – Frauen, Frieden, Sicherheit

Bilanz und Perspektiven

von Margret Otto

Frauen werden in bewaffneten Konflikten in der Regel als Opfer wahrgenommen, dabei sind Frauen vor, während und nach Konflikten auch wichtige Akteurinnen bei der Konfliktvermeidung, in Friedensprozessen und bei der anschließenden Friedensbewahrung. Die Autorin untersucht Wirkung und Schwachpunkte der vor zehn Jahren verabschiedeten UN-Resolution 1325 (Auszüge siehe unten) und nachfolgender UN-Resolutionen zu »Frauen und Frieden und Sicherheit« und formuliert Forderungen an die entsprechende Forschung und Politik.

Die UN-Resolution 1325¹ »Frauen und Frieden und Sicherheit« wurde am 31. Oktober 2000 auf der 4213. Sitzung des UN-Sicherheitsrats einstimmig verabschiedet. Kernpunkte sind die Berücksichtigung der Geschlechterperspektive sowohl in der Anerkennung der besonderen Schutzbedürftigkeit von Frauen und Mädchen in bewaffneten Konflikten als auch in der Rolle von Frauen als Akteurinnen in Friedensprozessen zur Beendigung von Kriegen und bewaffneten Konflikten und dem Wiederaufbau der zerstörten Gesellschaften. Zudem formuliert die Resolution völkerrechtlich verbindliche Anforderungen zur Umsetzung dieser Aspekte an die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen.

Die Resolution ist das Ergebnis eines jahrzehntelangen Prozesses, der m.E. mit der ersten Weltfrauenkonferenz in Den Haag im Frühjahr 1915, also mitten im Ersten Weltkrieg, begann. Für die Entstehung der UN-Res. 1325 war die vierte Weltfrauenkonferenz in Peking 1995 ein entscheidender Meilenstein. Hier wurde mit dem Abschlussdokument der Konferenz, der Aktionsplattform von Peking, wichtige Weichen gestellt.

Heute, zehn Jahre nach ihrer Beschlussfassung, muss diese Resolution in den weiteren Kontext der nachfolgenden und sie ergänzenden UN-Resolutionen 1820 (2008),² 1888 (2009)³ und 1889 (2009)⁴ gestellt werden. Diese vertiefen und präzisieren unter ausdrücklichem Verweis auf die Res. 1325 deren Zielstellungen. In der Res. 1820 geht es um den „Schutz von Zivilpersonen, insbesondere Frauen und Mädchen“. Neu ist hier der Hinweis, dass sexuelle Gewalt zu den Straftaten gehört, die vom Internationalen Strafgerichtshof verfolgt werden. Sie wird nicht mehr als »Begleiterscheinung« kriegerischer Auseinandersetzungen hingenommen, sondern als spezifisches kriminelles Vergehen gekennzeichnet. Zu den genannten Bereichen – ebenfalls eine sehr wichtige Erweiterung – gehören auch sexuelle Gewalt und sexueller Missbrauch, die sich im Rahmen von UN-Peacekeeping-Operationen ereignen. Die UN-Res.1888 präzisiert dies im Besonderen.

Die UN-Res.1889 wendet sich noch einmal besonders der Rolle von Frauen als Akteurinnen in Friedensprozessen zu. In der Präambel heißt es dazu: „mit dem Ausdruck seiner tiefen Besorgnis darüber, dass Frauen in allen Phasen von Friedensprozessen unterrepräsentiert sind… und betonend, dass sichergestellt werden muss, dass eine angemessene Zahl von Frauen auf Entscheidungspositionen … ernannt werden“. Das Jubiläumsjahr der UN-Res. 1325 solle genutzt werden, um verstärkt noch anstehende und neu hinzugekommene Anforderungen zu realisieren. So werden die Mitgliedsstaaten gezielt aufgerufen, „weitere Maßnahmen zu ergreifen, um die Mitwirkung von Frauen an allen Phasen von Friedensprozessen … zu verbessern, indem Frauen verstärkt in die politische und wirtschaftliche Entscheidungsfindung in den frühen Phasen von Wiederherstellungsprozessen einbezogen werden…“

Die UN-Resolution 1325 hat seit ihrer Beschlussfassung eine vielfältige – wenngleich nicht ausreichende – Umsetzungsgeschichte. Es gibt verschiedene nationale Aktionspläne mit unterschiedlichen Schwerpunkten. ⁵ In Deutschland, wo es keinen nationalen Aktionsplan gibt, veröffentlicht die Bundesregierung regelmäßig Berichte über Maßnahmen zur Umsetzung der Resolution und über nationale Aktivitäten. Diese Berichte werden von den Vereinten Nationen eingefordert.

Internationale und nationale Nichtregierungsorganisationen arbeiten mit der Resolution als einem richtungweisenden Grundlagendokument. Auf der Basis ihrer Erfahrungen mit den nicht ausgeschöpften Potentialen der o.g. Resolutionen erheben sie aber auch kontinuierlich Forderungen zur (erweiterten) Umsetzungen. Insbesondere mahnen sie die fehlende Verbindlichkeit an.⁶ Unter den kritischen Stellungnahmen aus Deutschland sind besonders die Schattenberichte des Frauensicherheitsrats zu den Berichten der Bundesregierung hervorzuheben, in denen Stärken und Schwächen der Umsetzung benannt und kommentiert werden. So auch im letzten Schattenbericht, wo unter dem Stichwort »Problematischer Sicherheitsbegriff« auf das Spannungsverhältnis zwischen Frieden und Sicherheit im Wirkungsbereich der UN-Res. 1325 hingewiesen wird.⁷

Das Spannungsfeld von Sicherheit und Frieden

Mit Sicherheit und Frieden sind zwei Aspekte genannt, die die Umsetzung der Resolution 1325 entscheidend bestimmen. Allerdings werden sie in ihrer Interdependenz nicht ausdrücklich ausgewiesen. Da gerade dieser Zusammenhang aber für den aktuellen Umgang mit der UN-Res. 1325 von Bedeutung ist, soll er hier genauer beleuchtet werden.

Der Friedensbegriff der UN-Charta, wie er in der Präambel niedergelegt wurde, ist weitreichend. Er umschreibt weit mehr als die Abwesenheit von direkter militärischer Gewalt und umfasst Vorstellungen wie die Gleichheit der Geschlechter und Rassen und die Achtung der universalen Menschenrechte. In der UN-Charta werden der Friedens- und der Sicherheitsbegriff als Synonyme benutzt. So wird als Hauptaufgabe des UN-Sicherheitsrats „die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ benannt.

Diese Formulierung leitet auch die Präambel zur UN-Res.1325 ein. Wiederholt wird in der Resolution sowohl auf die besondere Schutzbedürftigkeit und die mangelnde Sicherheit von Frauen und Mädchen hingewiesen als auch ihre herausragende Rolle für das Gelingen von Friedensprozessen betont.

In der »Agenda für den Frieden«,⁸ eingebracht vom damaligen UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali und im Januar 1992 von einem Gipfeltreffen des UN-Sicherheitsrats verabschiedet, gibt es eine bemerkenswerte Verschiebung der Konnotation von Frieden und Sicherheit. Angesichts der Veränderung des globalen Kräfteverhältnisses schien die zwischenstaatliche Konfrontationen zwischen West und Ost damals der Vergangenheit anzugehören und der Frieden gesichert. Was blieb, schienen Sicherheitsfragen zu sein. So heißt es in der »Agenda für den Frieden« unter dem Stichwort »Das sich wandelnde Umfeld«: „Der Begriff des Friedens ist leicht zu fassen, der der internationalen Sicherheit ist jedoch komplexerer Natur…“ Anschließend werden in diesem Dokument vor allem verschiedene Szenarien der Bedrohung der Sicherheit und Maßnahmen, inklusive militärischer, zu ihrer Bekämpfung ausgeführt.

Auch die UN-Res. 1325 und die sie erweiternden Resolutionen basieren auf diesem umdefinierten Verständnis von Sicherheit und Frieden. Sie weisen auf vielfältige Bedrohungen durch die mangelnde Sicherheit der Zivilbevölkerung, einschließlich Frauen und Kindern, hin und fordern verstärkte Sicherheitsmaßnahmen. Der Ausgangspunkt ist immer die starke Bedrohung und Unsicherheit von Frauen und Kindern. Die aktive friedenspolitische Rolle von Frauen wird eher vage erwähnt.

Hieraus ergibt sich eine Problematik, die zu einem sorgfältige(re)n und entschieden friedensorientierten Umgang mit der UN-Res. 1325 auffordert. Die Betonung von Sicherheit und der Verzicht auf die Ausarbeitung von Friedenskonzepten kann dazu führen, dass auch in den Bereichen, die insbesondere Frauen betreffen, der Schutz der Sicherheit zur Aufgabe des Militärs gemacht wird und militärische Operationen unmittelbar als Unterstützungs- und Umsetzungsaktivitäten der UN-Res.1325 angesehen werden.

Diese Tendenz wird deutlich aus Äußerungen des NATO-Generalsekretärs Anders Fogh Rasmussen bei einem gemeinsamen Gipfeltreffen mit der Europäischer Union in Brüssel im Januar 2010, das anlässlich des anstehenden zehnjährigen Jahrestags der UN-Res. 1325 stattfand. Er sagte, es sei notwendig „sicherzustellen, dass alle von der Nato geführten Operationen, insbesondere in Afghanistan und auf dem Balkan, die Vorgaben der Resolution 1325 und damit zusammenhängender Resolutionen einhalten und abgestützt werden durch Ausbildung und Training, Überwachungs- und Evaluationsmechanismen, in Übereinstimmung mit den abgestimmten Militärdirektiven der Strategischen Kommandeure der NATO“ [eigene Übersetzung].⁹

Auf Widersprüchlichkeiten und Ungereimtheiten der EU-Friedens- und Sicherheitspolitik ist in Analysen und daraus abgeleiteten Forderungen vielfach hingewiesen worden.¹⁰ Das Fazit ist: Den relativ klaren und entschiedenen Formulierungen und Absichtserklärungen in den UN-Resolutionen entspricht keine ebensolche Praxis. In der Realität herrscht ein anderes Bild vor: „Angesichts von weniger als sechs Prozent Frauenanteil in der militärischen und acht Prozent in der zivilen EU-Mission bleiben die Bemühungen der EU um eine geschlechtersensible Friedenskonsolidierung schon in diesem Aspekt in einem beklagenswerten Zustand.“ ¹¹

Frauen als Friedensakteurinnen und als Opfer von Gewalt

Da die UN-Resolution 1325 die Situationen in bewaffneten Konflikten hervorhebt, in denen Frauen Opfer von Gewalt und Missbrauch sind, und alle Staaten auffordert, Maßnahmen zu ihrem besonderen Schutz zu ergreifen, sehen Frauen weltweit die Resolution als einen Meilenstein zur Unterstützung ihrer Rechte an. Allerdings: Die alleinige Betonung des Opferstatus von Frauen würdigt nicht deren aktives Potential als Akteurinnen in Friedensprozessen, und Frauen sind weiterhin von Mitbestimmung und Mitgestaltung nahezu ausgeschlossen, in der Tendenz ist dies sogar immer häufiger der Fall. Friedensforscherinnen und -aktivistinnen haben dies immer wieder hervorgehoben und Kursänderungen angemahnt. Schutz und Sicherheit der Frauen und ihre Mitbestimmung bei der Gestaltung von Friedensprozessen sind wie zwei Seiten einer Medaille. Sie gehören, das zeigen Erfahrungen weltweit, untrennbar zusammen zur Erreichung eines nachhaltigen Friedens. Die Präambel der UN-Resolution 1325 weist auf die Unverzichtbarkeit von Frauen hin. So wird betont „welche wichtige Rolle Frauen bei der Verhütung und Beilegung von Konflikten und bei der Friedenskonsolidierung zukommt… und wie wichtig es ist, dass sie … im vollen Umfang teilhaben und dass ihre Mitwirkung …ausgebaut werden muss.“

Die Forderung, Frauen auf allen Ebenen einzubeziehen, wird zunehmend energischer artikuliert. Heißt es in UN-Res.1325 (2000) noch, dass Frauen stärker einbezogen werden sollen, ist in UN-Res.1820 (2008) von einer gleichberechtigten Einbeziehung die Rede. Da die Berücksichtigung von Frauen auf der politischen Seite der Friedensgestaltung trotz der UN-Res. 1325 weiterhin unterentwickelt blieb, hebt die UN-Resolution 1889 (2009) eindeutig die Notwendigkeit hervor, die Rolle der Frauen als friedenspolitische Akteurinnen zu stärken und sie nicht primär oder gar ausschließlich als schutzbedürftig zu betrachten. Eine gesonderte UN-Resolution zu diesem Aspekt würde allerdings das Anliegen eindeutiger unterstützen.

Die Einbettung der Schutzbedürftigkeit in ein ausgewiesenes Friedenskonzept wäre geeignet, Frauen vor einem politischen Missbrauch zu schützen. Beispiele für eine Instrumentalisierung der Situation von Frauen zur Rechtfertigung von gewalttätigem und militärischem Vorgehen werden seit Jahren, insbesondere auch von der feministischen Friedensforschung, aufgezeigt und angeprangert.

Ein typisches Beispiel für solche Verfahrensweisen und eines, das die Bürgerinnen und Bürger der Bundesrepublik unmittelbar betrifft, sind strategische Überlegungen der Einflussnahme auf die öffentliche Meinung zu den Kriegseinsätzen in Afghanistan. Hier ist zu beobachten, wie die Verletzung der Menschenrechte von afghanischen Frauen zur Rechtfertigung von militärischem Vorgehen in der Region ausgenutzt wird. In einem entsprechenden Dokument des CIA heißt es dazu bezogen auf Deutschland: „Deutsche wegen Kosten und Prinzipien der ISAF-Mission besorgt. … Nachrichten, die die Folgen einer NATO-Niederlage für spezifische deutsche Interessen dramatisieren, könnten der breit verbreiteten Ansicht, dass Afghanistan nicht Deutschlands Problem ist, entgegenwirken.“ In der Argumentation des CIA-Dokuments gibt es dazu ein probates Mittel: „Afghanische Frauen könnten als ideale Vermittler dienen, die Rolle der ISAF [International Security Assistance Force] im Kampf gegen die Taliban auf eine menschliche Ebene zu heben, da Frauen persönlich und glaubwürdig über ihre Erfahrungen unter den Taliban, ihre Hoffnungen für die Zukunft und ihre Befürchtungen vor einem Sieg der Taliban reden können.“ [Eigene Übersetzung]¹²

Solcher Art Versuche, die Öffentlichkeit zu manipulieren, könnten mit einer effektiven friedenspolitischen Strategie zur Umsetzung der UN-Res.1325 ausgehebelt werden. Dann würde auf die Rolle afghanischer Frauen als aktive Akteurinnen im Friedensprozess fokussiert werden, und die Funktion der Militäreinsätze wäre (neben weiteren wichtigen Gründen) auch aus diesem Grund auf dem Prüfstand.¹³

Schritte zur Erweiterung und Umsetzung der UN-Res.1325

Die Bilanz von zehn Jahren UN-Res. 1325 zeigt eine unübersehbare Diskrepanz zwischen den Intentionen der Resolution und der Umsetzung der in ihr enthaltenen Forderungen in reale Politik. An diesem Umstand haben auch die nachfolgenden Resolutionen nichts Grundsätzliches ändern können.¹⁴ Dadurch wird das Potential für einen friedenspolitischen Mehrwert, das in den Resolutionen steckt, in keiner Weise genutzt.

So gibt dieses Jubiläumsjahr Anlass für Würdigungen und kritische Analysen der Resolutionen, die in den verschiedenen Bereichen deutlichen Handlungsbedarf aufzeigen. Diese Bereiche sind miteinander verbunden, aber unterschiedlichen Politikfeldern zugeordnet. Daraus ergeben sich folgende Forderungen:

Die Bundesregierung ist in die Pflicht zu nehmen, dass sie die völkerrechtsverbindliche UN-Res.1325 in ihren nationalen und internationalen Politikstrategien berücksichtigt. Dazu müssen u.a. die einzelnen Aktivitäten der Bundesregierung zur UN-Res.1325 in einer Gesamtstrategie gebündelt werden, und zwar über eine interministerielle Arbeitsgruppe hinaus. Dies geschieht am besten im Rahmen eines nationalen Aktionsplans.

Sicherheitspolitische Maßnahmen, die auf der Grundlage der UN-Res.1325 ergriffen werden, müssen eine deutlich ausgewiesene friedenspolitische Perspektive haben.

Die Rolle des Militärs, der NATO und der Bundeswehr im Zusammenhang mit der Umsetzung der UN-Res.1325 müssen kritisch überprüft und öffentlich diskutiert werden.

Der Sicherheitsbegriff führt in Analysen politischer Strategien i.d.R. zur kritischen Auseinandersetzung mit dem als Spannungsfeld wahrgenommenen Unterschied von »zivil« und »militärisch«.¹⁵ Der umfassende Friedensbegriff der UN-Charta weist auf weitere Zusammenhänge hin. Frieden scheint doch nicht so „leicht zu fassen“ zu sein, wie in der »Agenda für den Frieden« festgestellt. Sicherheit und Frieden müssen zusammen gedacht werden. Angesichts der aktuellen Diskussion in Deutschland über Kriegseinsätze z.B. in Afghanistan und Somalia und die Auseinandersetzungen über die Verwendung des Begriffs »Krieg« ist die Friedenswissenschaft aufgefordert, sich mit weiterer Forschung an der Auseinandersetzung zu beteiligen, auch im Kontext der UN-Res.1325.

Die Rolle der Frauen als politische Akteurinnen in Friedensprozessen muss weiter gestärkt und ausgeweitet werden, bis hin zu einer Quotierung. Frauen müssen in Krisengebieten ohne Berücksichtigung diplomatischer Hierarchien bereits in die den Frieden vorbereitenden Verhandlungen einbezogen werden. Maßnahmen für Frauen und Mädchen, die Opfer (surviver) von Gewalt in Kriegs- und Krisengebieten geworden sind, müssen über die Strafverfolgung der Täter hinaus den Zugang der Opfer zu medizinischer und psychologischer Behandlung und zu Entschädigungszahlungen einschließen.

Dieses Politikfeld, in dem vor allem Nichtregierungsorganisationen wegweisende Arbeit machen, hat bereits jetzt eine starke Eigendynamik entwickelt, was aus der o.g. dargestellten weiteren Ausformulierung der Resolutionen deutlich hervorgeht. In diesem Politikfeld ist das spezifische Spannungsverhältnis von Sicherheit und Frieden besonders relevant, bislang aber nicht sichtbar gemacht.

Die Forschung sollte in allen für die UN-Resolutionen 1325, 1820, 1888 und 1889 relevanten Bereichen intensiviert werden. Bei vielen Fragen ist die Datenlage absolut unzureichend und muss mit Hilfe von quantitativen und qualitativen Studien verbessert werden.

Ein Forschungsfeld, das bisher im Zusammenhang mit der UN-Res. 1325 kaum angesprochen wurde, aber dringend mit einbezogen werden sollte, ist die Komplementarität der Genderspezifik bezogen auf Männer und Frauen. Gender ist in den Resolutionen der Vereinten Nationen, der EU und auch der NATO oft ausschließlich auf Frauen bezogen. Die Spezifik männlichen Verhaltens bleibt dabei unerwähnt, ist aber von großem Einfluss. Männliche Leit- und Rollenbilder im Militär sowie bei militärischen Interventionen und deren Auswirkungen müssen deshalb viel stärker Gegenstand von Forschung werden.

Anmerkungen

¹⁾ Deutsche Fassungen von UN-Resolutionen sind auf der Website des deutscher Übersetzungsdienst der Vereinten Nationen unter http://www.un.org/depts/german/ abrufbar.

²⁾ Vom 19. Juni 2008: Frauen und Frieden und Sicherheit.

³⁾ Vom 29. September 2009: Frauen und Frieden und Sicherheit http://www.un.org/depts/german/sr/sr_them/nichtverbr.kernwaff.htm (Sicherheitsrat erteilt Friedenssicherungsmissionen den Auftrag, Frauen und Mädchen vor sexueller Gewalt in bewaffneten Konflikten zu schützen).

⁴⁾ Vom 29. September 2009: Frauen und Frieden und Sicherheit (Sicherheitsrat fordert nachdrücklich Maßnahmen zur Verbesserung der Mitwirkung von Frauen an Friedensprozessen).

⁵⁾ Barnes, Karen (2008): Stand der Umsetzung von Resolution 1325 in Europa – Überlegungen zum Status von Nationalen Aktionsplänen. In: Gunda-Werner-Institut der Heinrich-Böll-Stiftung (Hrsg.) (2008): Hoffnungsträger 1325.Resolution für eine geschlechtergerechte Friedens- und Sicherheitspolitik in Europa. Ulrike Helmer Verlag.

⁶⁾ Group on Gender Peace and Security (GPS) des European Peacebuilding Liaison Office (EPLO) in Brüssel (August 2010): 10 points on 10 Years SCR 1325 in Europe; http://www.eplo.org/documents/CSO_10_points_on_10_years_UNSCR_1325_Final_100903.pdf.

⁷⁾ Schattenbericht des deutschen Frauensicherheitsrats zum Bericht der Bundesregierung „über Maßnahmen zur Umsetzung der Sicherheitsrats-Resolution 1325 (Frieden, Frauen, Sicherheit)“ vom Nov. 2007; http://www.frauensicherheitsrat.de/data/schattenbericht-08.html.

⁸⁾ Agenda für den Frieden. Vorbeugende Diplomatie, Friedensschaffung und Friedenssicherung. Bericht des Generalsekretärs gemäß der am 31. Januar 1992 von dem Gipfeltreffen des Sicherheitsrats verabschiedeten Erklärung; http://www.un.org/Depts/german/friesi/afried/afried-1.htm.

⁹⁾ http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Women_Peace_Security_outcomes_ENG.pdf.

¹⁰⁾ Vgl. die Beiträge von Wisotzki, Simone (2008): Gender in der EU-Friedens- und Sicherheitspolitik. In: Hoffnungsträger 1325 op.cit., S.46-51, und Dittmer, Cordula (2008): Gender Mainstreaming in der Europäischen Friedens- und Sicherheitspolitik – Resolutionen, Berichte, Konzepte. In: Hoffnungsträger 1325 op.cit., S.52-65.

¹¹⁾ a.a.O. Wisotzki (2008): S.49.

¹²⁾ Afghanistan: Sustaining West European Support for the NATO-led Mission – Why Counting on Apathy Might not be Enough. A Red Cell Special Memorandum, 11.March 2010; http://wikileaks.org/file/cia-afghanistan.pdf.

¹³⁾ Vgl. dazu z.B. auch die Diskussion der innerafghanischen Situation bei Notten, Miriam/Scheub, Ute (2008): Die »Befreiung« der afghanischen Frauen – Anspruch und Wirklichkeit. In: Hoffnungsträger 1325 op.cit., S.176-195

¹⁴⁾ Vgl. dazu die Analysen mit einer historischen Einbettung in: Anderlini, Sanam Naraghi (2008): Die Bedeutung der Resolution 1325 für die Europäische Friedens- und Sicherheitspolitik – ein kleiner Schritt für den Sicherheitsrat, ein großer Schritt für die Menschheit. In: Hoffnungsträger 1325 op.cit., S.10-34

¹⁵⁾ Vgl. z.B. Zumach, Andreas (2008): Zur Europäischen Friedens- und Sicherheitspolitik. Stand – Probleme – Perspektiven. In: Hoffnungsträger 1325 op.cit., S.38-45.

Margret Otto ist Friedenswissenschaftlerin und 2. Vorsitzende des Frauennetzwerks für Frieden e.V.