UN-Resolution 1325 in Deutschland

von Heidi Meinzolt

Die Resolution 1325, »Frauen, Frieden und Sicherheit«, des UN-Sicherheitsrats wurde im Jahr 2000 beschlossen, da gravierende Erkenntnissen und Untersuchungen vorlagen, die später durch eine globale Studie (UN Women 2015) und zahlreiche wissenschaftliche und Vor-Ort-Recherchen in Konfliktkontexten immer wieder bestätigt wurden. Ob als Verhandler*innen, Mediator*innen, Berater*innen, Entscheider*innen – wenn Frauen lokal und global an Waffenstillstands- oder Friedensverhandlungen und in Wiederaufbau-Szenarien im Bereich von Transitional Justice gleichberechtigt beteiligt sind, erhöht sich die Chance auf eine Einigung und auf eine nachhaltigere Konfliktlösung. Allerdings bleibt viel zu tun, damit die UN-Resolution 1325 eine Transformationsdynamik entwickelt für eine friedliche Gesellschaft, wie sie die Gründungsfrauen angestrebt hatten.

Die Resolution 1325(2000), »Frauen, Frieden und Sicherheit«, des UN-Sicherheitsrats hat nicht nur den Schutz von Frauen in Konfliktsituationen und nicht nur ein quantitatives Eingliedern von Frauen in ein bestehendes, patriarchal geprägtes und einseitig sicherheitspolitisch orientiertes Konzept zum Ziel (Paffenholz et al. 2016). Die Resolution 1325 darf auch nicht auf eine symbolpolitische Dimension reduziert werden. Vielmehr geht es um einen grundsätzlichen Ansatz, der sich aus Alternativen zur herkömmlichen Sicherheitspolitik, einer klaren Priorität für Prävention und dem Bezug auf menschliche Sicherheit speist (Bricke 2003). Der Interpretationsspielraum ist breit, weil mit menschlicher Sicherheit nicht nur Schutz vor physischer Gewalt, sondern auch Schutz vor weiteren Bedrohungen der Lebensgrundlagen, wie z.B. Umweltzerstörung, Krankheit und wirtschaftliche Instabilität, sowie die Förderung von Bildung, Gesundheit, eigenständigem Einkommen, Empowerment und insbesondere Partizipation an politischen Prozessen gemeint ist.

Frauen nehmen sich zuspitzende Spannungen und Konflikte aufgrund ihrer sozialen Eingebundenheit und grenzüberschreitenden Verbindungen oft anders wahr, sind kritischer gegenüber Heldengeschichten und Männlichkeitskonstrukten und haben deutlich weniger Bezug zu Waffen. Die Resolution 1325 soll „einen Umkehrschub auslösen in dem Sinne, dass die Außen- und Sicherheitspolitik nicht weiter fast ausschließlich von Männern bestimmt wird, dass in Nachkriegssituationen auch Frauen die Chance erhalten, in Führungspositionen zu gelangen. So gut wie überall auf der Welt scheinen Kriege dazu zu führen, dass das männliche Geschlecht alle führenden Positionen in Politik und Gesellschaft an sich reißt und Frauen an den Rand der Gesellschaft gedrängt werden. Afghanistan und Irak sind hier nur zwei besonders anschauliche Beispiele. Doch mit Resolution 1325 liegt zum ersten Mal ein Werkzeug vor, diese extrem undemokratische Entwicklung zu stoppen.“ (Frauensicherheitsrat 2004)

Folgeresolutionen und Weiterarbeit

Zur Resolution 1325 sind im Laufe der letzten Jahre sieben weitere Sicherheitsratsresolutionen hinzu gekommen (1820 (2008), 1888 (2009), 1889 und 1960 (2010), 2106 und 2122 (2013), 2242 (2015)), die präzisieren und differenzieren, welches transformative Potential die Resolution 1325 in den Bereichen Geschlechtergerechtigkeit, Schutz, Partizipation, Prävention und Verfolgung sexualisierter Gewalt aufweist. Diese Resolutionen definieren die Agenda »Frauen, Frieden und Sicherheit« (Women, Peace and Securiya/WSP) der Vereinten Nationen. Zu diesem Thema wurden außerdem zahlreiche internationale Studien erstellt (z.B. Swisspeace 2016, OSCE 2014, EU 2008). Weitere Bezugspunkte waren von Beginn an die Aktionsplattform der UN-Frauenkonferenz von Peking (1985) und die internationale Frauenrechtskonvention CEDAW von 1979 (von der Bundesrepublik unterzeichnet 1980 und ratifiziert 1985). Im deutschen Kontext spielt auch der »Entwicklungspolitische Aktionsplan zur Gleichberechtigung der Geschlechter 2016-2020« des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit eine wichtige Rolle.

74 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen, das entspricht 38 %, haben Nationale Aktionspläne zur Umsetzung der Resolution 1325 verabschiedet; es gibt darüber hinaus regionale Aktionspläne in der Afrikanischen und der Europäischen Union. Auf UN-Ebene gibt es einen Zusammenschluss der »Friends of 1325« unter der Regie von Kanada, ein Netzwerk so genannter National Focal Points, eine EU Task Force zum Thema und sogar einen Aktionsplan der NATO zur Resolution 1325.

Umsetzung in Deutschland

Das deutsche Netzwerk »Frauensicherheitsrat« forderte bereits 2003 einen eigenen Nationalen Aktionsplan für Deutschland; mit dem später gegründeten breiten »Bündnis 1325« wurde mit Stellungnahmen, Blaupausen, Anträgen, Vergleichen mit anderen solchen Plänen, dem WILPF1-Portal »Peacewomen« (peace­women.org) und parlamentarischen Initiativen nationaler und internationaler Legitimationsdruck aufgebaut. Dennoch weigerte sich die Bundesregierung lange, einen eigenen Nationalen Aktionsplan zu verabschieden. Begründet wurde dies damit, dass es bereits den »Aktionsplan Zivile Krisenprävention« und die Strategien zur Umsetzung von »Gender Mainstreaming« gebe und somit keine Notwendigkeit für ein zusätzliches Dokument bestehe.

Die Bundesregierung legte im Dezember 2012 dann doch überraschend einen ersten Nationalen Aktionsplan vor, für den sie teilweise auf die detaillierte Vorarbeit der Zivilgesellschaft zurückgriff, jedoch weitgehend ohne diese einzubinden. Ohne vorherige Evaluation des ersten Aktionsplans wurde 2016 ein erster Entwurf für den zweiten Nationalen Aktionsplans für den Zeitraum 2017 bis 2020 vorgelegt. Erst als es einen Proteststurm gegen das Papier gab, wurden zur weiteren Ausarbeitung Frauen- und Friedensorganisationen einbezogen.

Der zweite Aktionsplan, der von der Bundesregierung am 11. Januar 2017 verabschiedet wurde, hat an inhaltlicher Prägnanz und Konkretisierung gewonnen. Positiv zu bewerten ist eine institutionalisierte Zusammenarbeit durch regelmäßige Treffen der Interministeriellen Arbeitsgruppe zur Umsetzung der Resolution 1325 mit der Zivilgesellschaft in einem operativen (z.B. zur Umsetzung der Resolution in Krisenregionen) und strategischen (konzeptionelle Grundsatzdiskussionen, z.B. zu Sicherheitskonzepten oder zum Projektanteil für Prävention) Austauschformat. Defizite gibt es weiterhin bei der finanziellen Ausstattung – der Aktionsplan hat kein eigenes Budget – und im Bereich von Monitoring und Evaluation. Insbesondere beim Thema Migration und Flucht wird die Anwendung der Resolution 1325 im Inneren verweigert (dem hat sich das Innenministerium im Rahmen der Interministeriellen Arbeitsgruppe widersetzt). Der Nationale Aktionsplan ist außerdem wenig verzahnt mit anderen außenpolitischen Grundsatzdokumenten, wie dem »Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr« (2016) und den »Leitlinien Krisenprävention« (2017). Es ist an der Zeit, die Problematik militarisierter Männlichkeit mit Blick auf Lösungsansätze ebenso breit zu thematisieren wie die Notwendigkeit, nach Geschlechtern unterschiedliche Schutzmaßnahmen gegen genderbasierte Kriegsgewalt zu ergreifen und Täter*innen konsequent zu bestrafen.

Internationale Umsetzung

Alle Gespräche mit Frauen in Kolumbien, dem Kongo, Bosnien (Women Organizing for Change in Bosnia and Herzegovina 2017), Syrien, Ukraine, Georgien (Kharashvili 2016) zeigen, dass die Umsetzung der Resolution 1325 im lokalen, regionalen und überregionalen Kontext komplex ist. Sie geht einher mit dem Abbau geschlechtsspezifischer Stereotype, patriarchaler Normen und Praktiken und der Stärkung der Partizipation von Frauen als »agents of change« im gesamten Konfliktzyklus: von der Prävention (z.B. durch spezifische Frühwarneinrichtungen im sozialen Kontext, Bildung, langfristige Projekte für zivilgesellschaftliches Empowerment) über konstruktives Konfliktmanagement bis hin zur Nachsorge, die wieder grundsätzliche Gerechtigkeitsfragen, insbesondere Geschlechtergerechtigkeit, ebenso wie geschlechtergerechte ökonomische Sicherheit auf den Prüfstand stellt. Als entscheidende Faktoren für eine Umsetzung der WPS-Agenda im Sinne einer sichtbaren Veränderung erwiesen sich immer wieder die grenzüberschreitende und ideologiefreie Kooperation lokaler Aktivist*innen, ihre aktive Wahrnehmung verschiedener Konfliktnarrative und vor allem Abrüstung und Entwaffnungsprogramme.

Neben Vor-Ort-Aktivitäten gibt es zahlreiche positive Ansätze zur Stärkung der Resolution 1325 durch Wortmeldungen bei internationalen und multilateralen Institutionen. Als geeignetes Instrument hat sich der UPR-Mechanismus des UN-Menschenrechtsrats (Universal Periodic Review, periodische Überprüfung jedes UN-Mitgliedsstaats hinsichtlich seiner Umsetzung menschenrechtlicher Verpflichtungen) erwiesen. Diesen nutzen verschiedene Ländergruppen der Women’s International League for Peace and Justice (WILPF), um weniger berücksichtigte Aspekte und Zusammenhänge im Rahmen der WPS-Agenda zu thematisieren.

Für Deutschland wird z.B. empfohlen, seine Rolle in multilateralen Organisationen, wie der EU und dem Internationalen Währungsfond, und die Auswirkungen der Austeritätspolitik auf die politische Teilhabe von Frauen in betroffenen Ländern kritisch zu beleuchten sowie das erhöhte Sicherheitsbedürfnis in der deutschen Bevölkerung und den drastischen Anstieg von Kleinen Waffenscheinen in den letzten Jahren zu thematisieren – alles unter dem Aspekt einer zusätzlichen Bedrohung für die Sicherheit von Frauen (WILPF 2017). WILPF weist in der Stellungnahme im Rahmen des UPR-Verfahrens auch auf die unbedingte Notwendigkeit hin, die Resolution 1325 im Bereich Migration anzuwenden, d.h. asylsuchende und geflüchtete Frauen in Entscheidungsprozesse um Asyl- und Flüchtlingsfragen miteinzubinden. Dies wäre ein Zeichen, dass Deutschland es ernst meint, die WPS-Agenda sowohl national als auch international voranzutreiben. Darüber hinaus ist es längst überfällig, für die Umsetzung der Resolution 1325 auch die notwendige personelle Ausstattung und finanzielle Unterfütterung bereitzustellen, damit sich die Zivilgesellschaft angemessen beteiligen kann und die Normen und Regeln überall angewandt und durchgesetzt werden können. Die Bereitstellung entsprechender Finanzmittel wird in zahlreichen Studien (siehe z.B. OSCE 2014) empfohlen und ist gute Praxis, z.B. in Großbritannien und den Niederlanden. Diese Gelder werden nicht nur für Empowerment- und andere Unterstützungsmaßnahmen für Frauen, in den Regionen, in Institutionen gebraucht, sondern besonders an den Verhandlungstischen für Menschen jeden Geschlechts mit Genderexpertise und -qualifikationen. Das heißt zum Beispiel, Verhandler*innen, Vermittler*innen, Mediator*innen in Waffenstillstands- und Friedensverhandlungen müssen entsprechend ausgebildet und zertifiziert werden.

Ausblick

Die Resolution 1325 läuft inzwischen Gefahr, auf die Einbindung von Frauen in militärische Kontexte (NATO, nationale Armeen) reduziert zu werden und damit in der Systemkonformität zu verharren und Frauen symbolpolitisch zu instrumentalisieren. Im Zusammenhang mit der Nachfolgeresolution 2242(2015) formuliert die Schweizer Friedensforscherin Annemarie Sancar (2017) Bedenken auch dahingehend, dass „sie einen großen Interpretationsspielraum schafft, der der postkolonialen Zuschreibung von Frauenrollen in der Terrorismusbekämpfung Vorschub leistet sowie interessengeleitete Interventionen ermöglicht“. Strategien und Maßnahmen müssen jeweils konkret daraufhin überprüft werden, wie sie insbesondere Frauen und Kindern vor Ort, Gender-Aktivist*innen und Grassroots-Expert*innen in den Regionen zugute kommen.

Die Resolution 1325 betreibt als ­solche keine Ursachenforschung für Gewalt und Krieg, aber sie macht einen kritischen Blick auf sozioökonomische Verwerfungen, zunehmende Prekarisierung und die internationale Tendenz zum »degendering« im politischen Kontext unverzichtbar. Sie verweist auch auf eine dringend erforderliche Umorientierung der Vereinten Nationen, die laut ihrer Charta als Friedensorganisation gestartet ist. WILPF hat dazu die Kampagne »Reclaiming the UN as a Peace Organisation« initiiert. Für die Frauenfriedensbewegung kommt es darauf an, in der WPS-Agenda statt Top-down-Prozessen und Militärpolitik inklusive und genderbewusste Bottom-up-Aktionen und Überprüfbarkeit der Umsetzung voranzubringen. Ob diesem Ziel mit dem von der Regierung angestrebten Sitz Deutschlands im UN-Sicherheitsrat gedient ist, bleibt eine offene Frage.

Fazit

Eine feministische Friedensbewegung hat ein breites Aufgabenfeld, für das die WPS-Agenda nur den Rahmen schafft. Beispielhafte Problemfelder aus verschiedenen Ländern sind: Entwaffnung der gesamten Gesellschaft, nicht nur von Rebellengruppen in Kolumbien; Aufbau politischer Friedensökonomien statt international verordneter Austeritätsmaßnahmen und neoliberaler Privatisierung in Bosnien; Pflege eines gendersensiblen Frühwarnsystems in Nigeria; Stopp von Waffenexporten in Konfliktregionen aus Deutschland; Schutz von Frauen und Mädchen vor geschlechtsspezifischer Gewalt mit Unterstützung der Opfer und entsprechender Strafverfolgung in Afghanistan und im Kongo. Immer geht es darum, Spielräume zu schaffen für echte Transformation, Vernetzungen und Allianzen zu unterstützen und patriarchale Dominanz umzuwandeln in Gerechtigkeit und Respektieren von Frauenrechten als Menschenrechte – für ein verträgliches Gemeinwesen und zur Förderung inneren wie äußeren Friedens.

Anmerkung

1) Women’s International League for Peace and Freedom.

Literatur

Bricke, D. (2003): Das Human Security-Konzept. W&F 2-2003, S. 70-72.

Frauensicherheitsrat (2004): Schattenbericht zum Bericht der Bundesregierung Deutschlands über die Umsetzung der UN-Resolution 1325.

European Union (2008): Comprehensive ap­proach to the EU implementation of the United Nations Security Council Resolution 1325 and 1820 on women, peace and security. EU-Dokument 15671/1/08 REV 1.

Kharashvili, J. (2016): Frieden braucht Frauen – auch in Georgien. online.

Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) (2014): OSCE Study on Na­tional Action Plans on the Implementation of the United Nations Security Council Resolution 1325. Vienna.

Paffenholz, T.; Ross, N.; Dixon, S.; Schluchter, A.-L.; True, J. (2016): Making Women Count – Not Just Counting Women: Assessing Women’s Inclusion and Influence on Peace Negotiations. Geneva: Inclusive Peace and Transition Initiative (The Graduate Institute of International and Development Studies) and UN Women.

Sancar, A. (2017): Gender-Mainstreaming »smart« – Vereinnahmung der Frauen im Krieg gegen den Terrorismus. Widerspruch 70, 36. Jg., 2.Halbjahr 2017, S. 55-64.

Swisspeace (2016): Women Peace Security – reloaded. Civil Society Alternative Report on the National Action Plan 1325 as seen from the Gender Perspective. Bern.

UN Women (2015): Preventing Conflict, Transforming Justice, Securing The Peace – A Global Study on the Implementation of United Nations Security Council Resolution 1325.

Women’s International League for Peace and Freedom/WILPF (2017): Women, Peace and Security – A Review of Germany’s National Action Plan 1325. Submission to the UPR Working Group 30th Session (May 2018). New York.

Women Organizing for Change in Bosnia and Herzegovina (2017): A Feminist Perspective On Post-conflict Restructuring And Recovery – The Study Of Bosnia And Herzegovina. Sarajewo und Genf.

Heidi Meinzolt ist Europakoordinatorin der Women’s International League for Peace and Freedom/WILPF (wilpf.de, wilpf.org), Mitglied im Frauensicherheitsrat und im »Bündnis 1325« in Deutschland sowie Koordinatorin einer Arbeitsgruppe zu »Women and Gender Realities in the OSCE Region« (civicsolidarity.org).