Unterlassene Hilfeleistung?

Die internationale Gemeinschaft und ein möglicher Völkermord im Sudan

von Maximilian Wegener

Vergangene Gewaltexzesse gegen einzelne Bevölkerungsgruppen machen eine Gesellschaft besonders anfällig für einen erneuten Ausbruch von Massengewalt. Dieses Risiko von Gräueltaten steigt im Kontext eines bewaffneten Konfliktes noch einmal signifikant an. Der brutale Krieg im Sudan ist vor diesem Hintergrund mehr als nur ein »vergessener Konflikt«. Die verfehlte Politik der Staatengemeinschaft hat zentral zur Konflikteskalation und humanitären Katastrophe im Sudan beigetragen – rund 20 Jahre nach dem Völkermord von Darfur drohen erneut genozidale Massenverbrechen im Westen des Landes. Dabei zeigt die Wissenschaft mögliche Leitplanken für eine proaktive und nachhaltige Präventionspolitik auf.

Die aktuelle Gewalteskalation im Sudan ist eine eindrückliche Erinnerung daran, wie unzureichende Konfliktprävention die Verübung von Massengewalt möglich macht. Für die Rolle der internationalen Gemeinschaft gilt es dabei zu fragen: Wie wirkt sich fehlgeleitetes internationales Engagement auf die Bereitschaft bewaffneter Akteure aus, Gräueltaten an der Zivilbevölkerung zu begehen? Welchen Einfluss haben internationale Kräfte auf die Verletzlichkeit bereits stark gefährdeter Gruppen? Diese Fragen verdeutlichen die dringende Notwendigkeit einer kritischen Auseinandersetzung mit den Institutionen und Mechanismen der internationalen Prävention von Massenverbrechen. Trotz einiger Kritik an der sogenannten »Responsibility to Protect« lohnt sich hier ein genauerer Blick auf die operative Logik der Internationalen Schutzverantwortung, um am Beispiel des Sudans konkrete Implikationen für eine proaktive, kontextsensible und nachhaltige Prävention von Völkermord, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu skizzieren.

Krieg und Massenverbrechen im Sudan

Der aktuelle Krieg im Sudan geht auf einen Machtkampf zwischen Armeechef Abdel Fattah al-Burhan und dem Anführer der paramilitärischen Miliz »Rapid Support Forces« (RSF), Mohamed Hamdan Daglo, zurück. Nach einem Putsch der Armee (SAF) gegen die zivile Übergangsregierung im Oktober 2021 spitzte sich der politische Machtkampf zwischen den beiden Generälen zu. Die Auseinandersetzung eskalierte schließlich am 15. April 2023. Seitdem forderte der Konflikt nach aktuellen Schätzungen bis zu 150.000 Todesopfer und vertrieb über 12 Millionen Menschen (International Rescue Committee 2024). Die humanitäre Katastrophe im Sudan gilt als die derzeit gravierendste weltweit – mit rund 25 Millionen Menschen ist gut die Hälfte der Bevölkerung akut von einer Hungersnot bedroht und auf humanitäre Hilfe angewiesen.

Während der Krieg in der sudanesischen Hauptstadt Khartum begann, finden die heftigsten Gefechte mittlerweile in der Region Darfur im Westen des Landes statt. Vor allem im Norden Darfurs begehen beide Kriegsparteien mutmaßlich schwerste Kriegsverbrechen an der dort lebenden Zivilbevölkerung. Insbesondere der RSF und alliierten lokalen Milizen wird vorgeworfen, systematisch Gräueltaten wie Hinrichtungen und Massenvergewaltigungen an bestimmten ethno-religiösen Gruppen in Darfur zu verüben (Gramer 2024). Unzählige Berichte von Folter, gezielter Tötung und sexualisierter Gewalt gegen Gruppen wie die Zaghawa nähren die Einschätzung, dass die RSF bereits seit Monaten ethnische Säuberungen sowie Verbrechen gegen die Menschlichkeit in der Region rund um El Geneina und El Fasher begeht. Die UN-Sonderbeauftragte zur Verhinderung von Völkermord, Alice Nderitu, warnte im April 2024 erstmals öffentlich vor einem möglichen Genozid und betonte die erschreckenden Ähnlichkeiten zum Völkermord gegen nicht-arabische Gruppen zwischen 2003 und 2005 (United Nations 2024). Diese Kontinuitäten betreffen zentrale Akteure sowie Muster der Gewalt gleichermaßen. Während die Täter*innen in den Reihen der RSF aus den noch von al-Bashir aufgebauten »Janjaweed«-Milizen hervorgegangen sind und sich die damals begangenen Gräueltaten zum Vorbild zu nehmen scheinen, werden ethno-religiöse Minderheiten wie die Fur, Zaghawa und Masalit erneut Opfer eines Genozids.

Die Rolle der internationalen Gemeinschaft im Sudan

Die Politik internationaler Akteure gegenüber dem Sudan ist bereits seit einiger Zeit von Paradoxien und Verfehlungen geprägt – im Folgenden sollen insbesondere die jüngsten Entwicklungen seit 2019 im Vordergrund stehen. Noch unter Diktator al-Bashir trugen EU-geförderte Entwicklungsprojekte jahrelang indirekt zu einem Erstarken der RSF bei. Auch die europäische Migrationspolitik mit und im Sudan folgte lange einer Logik, die eine vermeintlich unkomplizierte Zusammenarbeit mit den traditionell starken militärischen Akteuren im Land gegenüber einer kleinteiligeren und komplexeren Kooperation mit zivilen Akteuren priorisierte. Diese Diskrepanz zwischen versprochener Stärkung zivilgesellschaftlicher Kräfte und tatsächlicher Aufrechterhaltung des Status quo mithilfe der sudanesischen Sicherheitskräfte setzte sich auch nach dem Putsch gegen al-Bashir im April 2019 fort. Während sich europäische Staaten und die USA symbolisch hinter die friedlichen prodemokratischen Proteste der sudanesischen Bevölkerung stellten, blieben die Militärs um Akteure wie al-Burhan und Daglo realpolitisch ihre ersten Ansprechpartner.

Selbst nachdem die SAF im Juni 2019 ein Massaker an mehreren hundert Demonstrierenden in Khartum verübte, drängten die USA sowie europäische Staaten das zivilgesellschaftliche Lager zu einem »power sharing«-Abkommen mit den Militärs. Obwohl das in der Folge unterzeichnete Friedensabkommen von Juba wenig Zustimmung in der Bevölkerung fand und das Machtungleichgewicht zugunsten der Sicherheitskräfte offensichtlich wurde, stellte sich die internationale Gemeinschaft weitgehend hinter das Abkommen und versprach die Bereitstellung finanzieller Mittel für dessen Implementierung. Allerdings flossen bis zum Putsch gegen die zivile Übergangsregierung im Oktober 2021 keinerlei Hilfszahlungen nach Khartum (Assal 2023). Die im Januar 2022 von der US-Regierung forcierte Entsendung einer hochkarätigen diplomatischen Mission zum Gespräch mit den Putschisten marginalisierte dabei zivilen Protest und kam letztlich einer de facto-Anerkennung des Staatsstreiches gleich (Prunier 2024). Auf eine härtere Gangart gegenüber den Konfliktparteien und deren externen Unterstützer*innen wartete die sudanesische Zivilbevölkerung vergeblich. Dabei hätte es aus Sicht internationaler Akteure durchaus einen hilfreichen Orientierungspunkt multilateraler Gewaltprävention gegeben: die »Responsibility to Protect« (R2P).

Die Internationale Schutzverantwortung

Einstimmig auf dem »World Summit« der Vereinten Nationen im Jahr 2005 beschlossen, geht die R2P-Doktrin von einer universalen staatlichen Verantwortung zum Schutz der Zivilbevölkerung gegen vier im Völkerstrafrecht kodifizierte Verbrechen aus: Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und ethnische Säuberungen. Die Doktrin basiert im Kern auf drei Säulen. Erstens bekennt sich jeder Unterzeichnerstaat zur Pflicht, die eigene Bevölkerung gegen diese schwersten Menschenrechtsverletzungen zu schützen. Sollte ein Staat dazu nicht willens oder in der Lage sein, dann muss, zweitens, die internationale Gemeinschaft gezielt Hilfe leisten, um Massenverbrechen entgegenzutreten. Hat auch dies nicht die gewünschte Wirkung, kommt drittens der Staatengemeinschaft die Pflicht zu, auf Basis der UN-Charta zeitnah gemeinsame Maßnahmen zu ergreifen, um der internationalen Schutzverantwortung gerecht zu werden.

Militärische Mittel stellen innerhalb der R2P-Logik das schärfste Schwert internationaler Einmischung dar. Der Maßnahmenkoffer enthält darüber hinaus aber eine Vielzahl politischer, diplomatischer und ökonomischer Instrumente zum Schutz der Zivilbevölkerung in Situationen akuten Risikos (Straus 2016). Dazu zählen Mediation, Wirtschaftssanktionen, »naming and shaming« und Reisebeschränkungen ebenso wie Waffenembargos, die Einrichtung humanitärer Korridore und die Disruption der Kommunikationskanäle bewaffneter Akteure. Während sich diese Maßnahmen primär reaktiv gegen bereits eskalierende Massengewalt richten, gerät die Verpflichtung zur proaktiven Prävention von Gräueltaten oftmals in den Hintergrund. Dabei liegt genau hier der Schlüssel für eine Wiederbelebung internationaler Präventionspolitik. Obgleich eine Anwendung der R2P-Logik auf den Krieg im Sudan eher hinter den Kulissen in Expert*innenkreisen und spezialisierten UN-Abteilungen diskutiert wird als auf dem großen Parkett der Weltpolitik, lohnt sich der Blick auf die in der Schutzverantwortung ebenso formulierte – und als mindestens gleichrangig zu betrachtende – »Responsibility to Prevent«.

Implikationen für die inter­nationale Präventionspolitik

Präventive Maßnahmen gegen Massenverbrechen sind kostengünstiger, risikoärmer und effektiver als oftmals (zu) späte Reaktionen auf komplexe, sich schnell zuspitzende Krisen. Ein proaktives Engagement der Staatengemeinschaft kann schon mögliche Risikofaktoren und Auslöser von Gewalt antizipieren und durch die systematische Stärkung lokaler Akteure und Institutionen eine frühzeitige Eskalationsprävention ermöglichen. Im Kern geht es hier um die Identifikation und Unterstützung lokal verwurzelter Resilienzstrukturen mithilfe von nicht auf Zwang beruhenden Maßnahmen. Dass dies vor dem Hintergrund autokratischer Regierungen und des oftmals limitierten Zugangs für internationale Akteure durchaus anspruchsvoll ist, steht außer Frage. Dennoch ist sich die empirische Forschung weitgehend einig, dass nachhaltig konzipierte und lokal verwurzelte Ansätze der Gewaltprävention länderübergreifend die größten Erfolgsaussichten versprechen.

Durch offene Kommunikationskanäle und nachhaltige Kooperationsmodelle mit der sudanesischen Zivilgesellschaft hätte die internationale Gemeinschaft in den vergangenen Jahren beispielsweise ein robustes Frühwarnsystem entwickeln können, um das Risiko für bewaffnete Konflikte und damit einhergehende Massenverbrechen in besonders von Gewalt bedrohten Landesteilen besser einschätzen und ihnen dann frühzeitiger und direkter (bspw. auf diplomatischer Ebene) begegnen zu können. Bereits ab 2005 hätten die EU und die Afrikanische Union (AU) die IStGH-geführten Ermittlungen zum Völkermord in Darfur stärker ins politische Rampenlicht rücken können. Nach dem Haftbefehl gegen al-Bashir hätte es deutlich mehr diplomatischen Druck auf Staaten wie Südafrika geben müssen, das al-Bashir im eigenen Staatsgebiet trotz Zugehörigkeit zum Römischen Statut nicht hat festnehmen lassen. Derartige internationale Versäumnisse haben eine enorme Signalwirkung und verstärken die ohnehin grassierende Kultur der Straffreiheit im Sudan selbst. Darüber hinaus vermied die Staatengemeinschaft trotz der beiden UN-mandatierten Friedens- und Stabilisierungsmissionen UNAMID und UNITAMS nach den Gräueltaten von Darfur eine enge Zusammenarbeit mit den Opfergruppen der Fur, Zaghawa und Masalit ebenso wie die konsequente Problematisierung der Gewaltkontinuität in West- und Nord-Darfur, Süd-Kordofan und den Nuba-Bergen.

Insbesondere nach dem Sturz al-Bashirs verpassten es EU, AU sowie die USA dann, ihre Unterstützung für die sudanesische Demokratiebewegung auszubauen. Die daraus sprechende Form der indirekten Stabilisierung militärischer Eliten zuungunsten der sudanesischen Zivilbevölkerung ignorierte das historisch einzigartige Zeitfenster einer potenziell friedlichen Transformation durch eine weitsichtige internationale Präventionspolitik. Der umfangreiche Maßnahmenkatalog der R2P-Doktrin sowie aktuelle Forschung zu Eskalationsdynamiken von Massenverbrechen hätten hier wichtige Referenzen bieten können, ohne das potenziell polarisierende Prinzip der Internationalen Schutzverantwortung überhaupt explizit bemühen zu müssen. Dass ein aufziehender bewaffneter Konflikt um politische Macht das Risiko für erneute Massenverbrechen gegen ohnehin bereits marginalisierte Gruppen in Darfur enorm verschärft, wurde ausgeblendet.

Auch nach der militärischen Eskalation des Konfliktes im April 2023 hätte es Möglichkeiten gegeben, um Minderheiten wie die Zaghawa frühzeitig und robust gegen das Risiko erneuter Massengewalt zu schützen. Eine proaktive Kooperation mit Nachbarstaaten wie dem Tschad zur zeitnahen Einrichtung humanitärer Korridore für Flüchtende aus Darfur hätte zahlreiche Menschenleben retten und schwerste Menschenrechtsverletzungen zumindest eindämmen können. Gleiches gilt für eine drastische Verschärfung personenbezogener Sanktionen in Kombination mit multilateralen diplomatischen Initiativen zur Begrenzung des Krieges auf Khartum und den südöstlichen Teil des Landes. Speziell in der Frühphase eines Konfliktes sollten sich internationale Akteure darüber bewusst sein, dass ihr (Nicht-)Handeln eine Signalwirkung auf bewaffnete Gruppen haben und damit indirekt die Wahrscheinlichkeit von Massenverbrechen beeinflussen kann.

Das »Vergessen« oder »Ignorieren« eines bewaffneten Konfliktes suggeriert Täter*innen, dass auch systematisch verübte Gräueltaten gegen die Zivilbevölkerung unter dem Deckmantel des Krieges keine allzu hohen Kosten nach sich ziehen. Im Umkehrschluss führt dies zu einer erhöhten Vulnerabilität möglicher Opfergruppen, da eine inadäquate Konfliktbearbeitung in der Regel mit fehlenden Maßnahmen zum Schutz der Zivilbevölkerung einhergeht. Dies gilt umso dringlicher, wenn es sich dabei um Gruppen handelt, die bereits in der Vergangenheit zum Opfer genozidaler Gewalt wurden.

Obgleich mehrere wichtige Zeitfenster für eine vorausschauende Präventionspolitik verpasst wurden, steht die internationale Gemeinschaft weiterhin in der Pflicht, aus ihren Fehlern der vergangenen zwei Jahrzehnte zu lernen und die Zivilbevölkerung im Sudan effektiv zu schützen. Trotz der Blockadepolitik im UN-Sicherheitsrat (Russland und auch China stützen die sudanesische Gold- bzw. Ölförderung) gibt es Mittel und Wege, um SAF und RSF zu einem Ende der Kampfhandlungen zu bewegen. Waffenstillstandsverhandlungen sind nach aktuellem Stand nur unter enger Einbindung der beiden einflussreichsten Verbündeten der Konfliktparteien denkbar: Ägypten (SAF) und die Vereinigten Arabischen Emirate (RSF). Nachdem die US-geführten Gespräche in Genf in eine Sackgasse führten, ist derzeit vor allem die diplomatische Initiative der in der Region gut vernetzten Türkei vielversprechend. Es ist daher nun essenziell, dass eine breite internationale Allianz aus EU, AU, Arabischer Liga, USA und Saudi-Arabien ihr volles politisches Gewicht hinter diesem Vorstoß versammelt und dabei vor allem zivilgesellschaftliche Stimmen aus dem Sudan einbindet. Dass sich die größte sudanesische Vereinigung zivilgesellschaftlicher Kräfte offen für diesen Weg zeigt und explizit die ostafrikanische »Intergovernmental Authority on Development« (IGAD) zur Überwachung eines möglichen Waffenstillstandes ins Gespräch bringt, stimmt vorsichtig optimistisch. Eine nachhaltige und belastbare Stabilisierung des Landes kann ohnehin nur durch lokales Engagement aus dem Sudan selbst erwachsen. Der internationalen Gemeinschaft kommt dabei die Aufgabe zu, lokale Resilienzstrukturen zu unterstützen, ökonomische Entwicklung zu ermöglichen und gefährdete Gruppen frühzeitig und effektiv zu schützen. Wo eine universale Verantwortung zur Verhütung von Völkermord und anderen Menschheitsverbrechen besteht, darf unterlassene Hilfeleistung niemals zum Modus Operandi werden.

Literatur

Assal, M. (2023): How the international community failed Sudan. Michelsen Institute.

Gramer, R. (2024): Why is the world ignoring a looming genocide in Sudan? Foreign Policy, 28.5.2024.

International Rescue Committee (2024): Crisis in Sudan: What is happening and how to help. 17.4.2023.

Prunier, G. (2024): Sudan – Vom Krieg zerrissen. Le Monde Diplomatique, 7.3.2024.

Straus, S. (2016): Fundamentals of genocide and mass atrocity prevention. Washington, D.C.: United States Holocaust Memorial Museum.

United Nations (2024): Briefing to the Security Council by Special Adviser on the Prevention of Genocide, Alice Wairimu Nderitu. 21.5.2024.

Maximilian Wegener ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Internationale Sicherheitspolitik an der Zeppelin Universität Friedrichshafen. Er forscht zu Friedensprozessen sowie der Eskalation und Prävention genozidaler Gewalt.