Die schwierige Beziehung zwischen Staaten- und Gesellschaftswelt:

Widerstände gegen Prävention im UN-System

von Reiner Steinweg

Kriege zu verhindern ist der ursprüngliche Hauptzweck der Vereinten Nationen (vgl. Art. 1 Abs. 1 der Charta). Nur in wenigen Fällen haben sie, blockiert durch das Patt im Ost-West-Konflikt, dieses Ziel ernsthaft verfolgt und erreicht. Nach dem Schock der Balkankriege und insbesondere des Genozids von 1994 in Ruanda – zu dem der VN-Generalsekretär (GS) in Übereinstimmung mit dem damaligen US-Präsidenten Clinton 1998 bekannte, dass man Chancen, ihn zu vermeiden, nicht genutzt habe – erhielt der Präventionsgedanke starken Auftrieb. Die Einsicht, dass es nicht nur humaner, sondern auch um ein Vielfaches kostengünstiger ist, die Eskalation kollektiver Konflikte in gewaltsame Krisen zu verhindern, fand breite Anerkennung. Michael Lund zählt für diesen Zweck 60 »Werkzeuge« auf (2002, S. 179).

Mit seinem Report »Prevention of Armed Conflict« hat GS Kofi Annan 2001 diesen Trend aufgegriffen und Vorschläge gemacht, wie das VN-System dem eigenen Anspruch besser als bisher gerecht werden könnte. Zu diesen Vorschlägen gehörte insbesondere, der Sicherheitsrat möge „innovative Mechanismen prüfen, wie etwa die Einsetzung eines Nebenorgans oder einer informellen Ad-hoc-Arbeitsgruppe“, um die Krisenpräventionskapazität der VN zu stärken.

Gleichzeitig wurden in der »Zivilgesellschaft« Ideen entwickelt, wie Prävention auf VN-Ebene vorangetrieben werden könnte. Einer dieser Vorschläge, die Einrichtung einer »UN-Commission on Peace and Crisis Prevention« / UNCOPAC, an deren Bestellung und Arbeit die einschlägig tätigen, bei den VN akkreditierten Nichtregierungsorganisationen in bescheidener, aber geregelter Form beteiligt sein sollten, fand vor allem im deutschen Sprachraum einige Beachtung (veröffentlicht in den Rundbriefen der AFB/Arbeitsstelle Friedensforschung Bonn und der AFK/Arbeitsgemeinschaft für Friedens- und Konfliktforschung; Texte, unterstützende Persönlichkeiten und Organisationen auf www.pro-uncopac.info).

Im folgenden wird gefragt, was aus diesen Vorschlägen geworden ist und warum die Hoffnungen auf die Etablierung von Präventionsstrukturen im Apparat der VN inzwischen einen Dämpfer erfahren haben.

Fortschritte, gebremst

Folgende Veränderungen haben stattgefunden:

• Im VN-Hauptquartier wurde ein »Präventions-Team« gebildet, das regelmäßig zusammen tritt, um krisenhafte Entwicklungen frühzeitig zu erkennen (monitoring) und geeignete Maßnahmen zu empfehlen, die einer Eskalation vorbeugen könnten. Ohne festen Mitarbeiterstab und geregeltes Gehör bei den beiden Councils der VN kann ein solches Team kaum detaillierte Vorschläge entwickeln und notwendige Entscheidungen anstoßen.
• VN-Einrichtungen wie OCHA / Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, versuchen, Frühwarn-Daten in kritischen Regionen zu sammeln. Sie verfügen aber bei weitem nicht über so differenzierte Erhebungsinstrumente wie z.B. FAST International von swisspeace, und sie sind finanziell nicht in der Lage, sich an solchen Unternehmungen so zu beteiligen, dass sie von ihren aktuellen Ergebnissen profitieren könnten.
• Praktisch alle VN-Einrichtungen wurden aufgefordert, ihre Tätigkeit unter dem Gesichtspunkt der Prävention neu zu durchdenken und dieses Ziel mit zu berücksichtigen. Nach Einschätzung von insidern im Umfeld der VN hat sich dadurch aber an der konkreten Arbeit kaum etwas geändert.
• Bereits 1994 wurde im VN-Hauptquartier ein »Framework Team for Coordination« aus Vertretern von »14 departments, agencies, and funds« eingerichtet, zunächst, um Peacekeeping-Aktionen zu koordinieren, seit 2000 aber, um dasselbe für die Präventionsarbeit der verschiedenen VN-Einrichtungen zu leisten. (Wermester 2003, S. 377) Es fällt aber schwer, von den Ergebnissen dieses Teams Näheres in Erfahrung zu bringen.
• Das VN-Department of Economic and Social Affairs / DESA hat am 15. November 2004 erstmals eine Expertengruppe aus VN-Departments und »think tanks« zusammengerufen, um die Integration von Entwicklung und Prävention zu systematisieren.¹ Über einen Gedankenaustausch scheint man aber nicht hinausgekommen zu sein.
• Eine Untersuchung der Wirksamkeit der VN auf dem Feld der Prävention kommt zu dem Ergebnis, dass die VN in der zurückliegenden Dekade immerhin in einigen weniger spektakulären Fällen Präventionserfolge erzielen konnten. (Wermester 2003, 383)
• Am 13. September 2005 hat die Generalversammlung (GV) im Rahmen des »Millenium summit 2000+5« ihre Verantwortung bekräftigt, „die Bevölkerungen vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu beschützen“ (§§ 138f. »Draft Outcome Document«²), also auch kollektive Maßnahmen – nicht nur nach Kap. VII (Militäreinsatz) der Charta – zu diesem Zweck zu ergreifen und schwachen Staaten präventiv beim Aufbau entsprechender Kapazitäten zu helfen. Aber es wurde kein Mechanismus beschlossen, der es ermöglichen würde, diese Hilfe tatsächlich rechtzeitig zu leisten.

Die große Bedeutung, die die »Zivilgesellschaft« bzw. zahlreiche internationale und lokale NGOs auf dem Feld der Konfliktbearbeitung und Krisenprävention haben (hier insbesondere die wöchentlich berichtende, gut ausgestattete International Crisis Group), wird zunehmend gesehen. In dieser Hinsicht ist der Sicherheitsrat während der Philippinischen Präsidentschaft über seinen Schatten gesprungen und hat zwei Vertreter solcher Organisationen am 22. Juni 2004 zu einer Sitzung über die Rolle der Zivilgesellschaft in »post-conflict peace-building« eingeladen (CARE International und das International Center for Transitional Justice). Das war ein absolutes Novum. (Bis dahin waren Gespräche mit Vertretern der Zivilgesellschaft nur nach der sog. Arria-formula möglich, d.h. in Sitzungspausen außerhalb des offiziellen Tagungsraums.) Und dass die von der Global Partnership for Prevention of Armed Conflicts/GPPAC unter Federführung des European Center for Conflict Prevention /ECCP, Utrecht, in dreijähriger Arbeit vorbereitete »Global Conference From Reaction to Prevention: Civil society forging partnerships to prevent violent conflict and build peace« vom 19.-21. Juli 2005 mit über 600 TeilnehmerInnen aus 118 Ländern im UN-Gebäude am East-River in New York stattfinden konnte, unter aktiver Beteiligung zahlreicher, auch ranghoher VN-Mitarbeiter wie dem designierten Präsidenten der Generalversammlung, Jan Eliasson, oder dem Leiter der Politischen Abteilung der VN, Untergeneralsekretär Ibrahim Gambari, ist ermutigend.

Aber die Vetomächte haben in der Sicherheitsratssitzung im Juni 2004 klar gemacht, dass sie die Rolle der Zivilgesellschaft eng begrenzen wollen (Wortprotokoll: United Nations S/PV.4993, Security Council fifty-ninth year, 4993rd meeting, 22. Juni 2004). Die NGOs sind als Lieferanten von Informationen aus Krisenregionen, an die die Regierungsvertreter anders kaum herankommen würden, willkommen, nicht mehr. Und auch andere Staaten, vor allem aus dem Süden – dem Vernehmen nach hat sich hier besonders Argentinien hervorgetan – haben offensichtlich massive Bedenken angemeldet, nicht nur gegen eine aktive Rolle der Zivilgesellschaft bei der Krisenprävention, sondern gegen die Verstärkung der präventiven Arbeit seitens der VN überhaupt.

»Peacebuilding Commission« ohne Präventionsauftrag

Dies alles hat den GS in seinem jüngsten Vorschlag zu einem schwerwiegenden Rückzieher veranlasst: Der von ihm eingesetzte »High Level Panel« hatte in seinem Endbericht »Threats, Change and Challenges« vom Dezember 2004 die Einrichtung einer »Peacebuilding Commission« (PbC) vorgeschlagen. Der GS hat sich diesen Vorschlag zu eigen gemacht und in seinem Addendum 2 zu seinem Report »In Larger Freedom« ausdifferenziert. Vermutlich, um gegen Ende seiner Amtszeit wenigstens eine konkrete Veränderung in Richtung Strukturverbesserung für die Friedensarbeit der VN durchzubringen, hat er das Tätigkeitsfeld der PbC ausdrücklich auf Nachkriegssituationen beschränkt. Pro-aktive Prävention in Regionen, die von Krieg und Bürgerkrieg länger verschont geblieben sind, Regionen, bei denen jedoch die roten Lampen der Frühwarneinrichtungen aufblinken, sollen nicht genannten „anderen Einheiten der VN“ vorbehalten bleiben. Prävention im ursprünglichen Sinne scheint damit wieder in die Randzonen abgedrängt zu sein, in denen sie seit Beginn der VN ein Schattendasein fristet.

Denn darüber darf man sich keine Illusionen machen: In den nächsten Jahren werden sich die politischen Energien auch derjenigen Staaten, die sich für Prävention besonders stark gemacht haben, auf die Implementierung der von der GV am 13. September beschlossenen PbC konzentrieren, nicht zuletzt deshalb, weil die entscheidende Frage der Unterstützung dieser Commission durch ein vom GS vorgeschlagenes »Peacebuilding support office« und dessen Finanzierung in diesem Beschluss mangels Konsens ausgespart werden musste (Draft outcome document §§ 97-105). Denn immerhin einen Aspekt von Prävention wird die PbC, die am 31.12.2005 ihre Arbeit aufnehmen soll, abzudecken versuchen: Über 40% der Staaten, in denen es zu Friedensschlüssen oder Waffenstillständen gekommen ist, fallen, so der GS, innerhalb von fünf Jahren wieder in gewaltsame Konfliktaustragung zurück. Rückfallprävention ist also durchaus von Bedeutung. Aber eine eigene zentrale VN-Einrichtung für pro-aktive Prävention wird in den nächsten fünf Jahren kaum zur Debatte stehen und noch weniger eine formelle Einbindung der Zivilgesellschaft in diesem Feld.

Rückzug – warum?

Im wesentlichen vier Gründe lassen sich für den derzeitigen Teil-Rückzug der VN von der Präventionsagenda ausmachen:

1. Die VN sind nun einmal ein Regierungsclub, und manche Mitgliedstaaten der VN – insbesondere solche, die um ihre staatliche Identität und eine demokratische Realverfassung noch ringen bzw. sich ökonomisch am Abgrund befinden – wollen von den VN nicht »behandelt« werden (so eine hohe Mitarbeiterin der den VN zuarbeitenden Peace Academy während der GPPAC-Konferenz in New York). Diese Regierungen fürchten anscheinend, dass die Institutionalisierung einer VN-Körperschaft, die sich auf Early Warning und Early Response konzentriert,

• verdeckte Aktivitäten fremder Staaten, Spionage usw. im eigenen Land verstärken,
• die Souveränität der Regierungen (Staaten) in ihren Entscheidungsfindungsprozessen beeinträchtigen und
• die legalen oder illegalen Oppositionsparteien und Gruppierungen oder opponierende Minderheiten eines Landes stärken und dadurch die Chancen der gerade regierenden Partei schwächen würde, an der Macht zu bleiben bzw. Wahlen zu gewinnen.

2. Da Armut, Menschenrechtsverletzungen, schlechte Verwaltung, Mangel an Demokratie und partizipatorischen Strukturen, ungleiche Verteilung von Einkommen und Gesundheitschancen, ungerechte Terms of Trade, Kulturunterdrückung, ungerechte Erziehungssysteme usw. die Wurzeln wachsender und potentiell gewalttätiger Spannungen sein können, könnte Prävention ohne sorgfältige Grenzziehung leicht zu einer Allkategorie werden und eine zentrale Präventionseinheit der VN dadurch zu einer Art »Supereinheit«, die allen anderen UN-Einrichtungen Anweisungen zu geben hätte. Dagegen würde sich der Widerstand all derer richten, die sich in anderen VN-Organen mit Aspekten von Prävention befassen.

3. Gelingende Prävention ist immer ein »non-event«, erregt kaum öffentliche Aufmerksamkeit und eignet sich daher wenig dazu, Regierungshandeln als erfolgreich darzustellen.

4. Die VN sind eine chronisch arme Organisation. Selbst um eine halbe neue Stelle wird bei den VN oft monatelang erbittert gerungen. Eine angemessen ausgestattete zentrale Präventionseinheit muss also aus dieser Perspektive als liebenswerte Utopie erscheinen.

Mit diesem vierten Einwand sind wir wieder bei einem der Ausgangspunkte der Präventionsdebatte in den 90er Jahren angelangt und bei einem Grundmangel demokratischer Politik: Das Argument, dass wirksame Krisenprävention gerade unter dem Gesichtspunkt knapper Ressourcen erheblich vernünftiger wäre als militärisches Krisenmanagement, gilt ja noch immer. Wie sich auch auf anderen Feldern zeigt (die versäumte, obwohl von allen Experten als dringend notwendig erachtete Sturmkatastrophen-Prävention in Lousiana/New Orleans ist das jüngste tragische Beispiel dafür), geraten die langfristigen Erfordernisse kluger Politik durch das unvermeidliche Streben nach kurztaktigen (Wahl-)Erfolgen und die damit verbundene Befriedigung einflussreicher Interessengruppen immer wieder ins Hintertreffen. Dieter Senghaas nennt das die „Ich-Schwäche der Nationalstaaten“(2004, S. 115-117).

Vorbereiten auf die nächste historische Chance

Man könnte nun diesen Sachverhalt achselzuckend zur Kenntnis nehmen und »realistisch« darauf verzichten, für eine weltweite, organisierte und koordinierte Präventionspolitik weiterhin einzutreten. Doch gerade in Zeiten, in denen die Staatenwelt sich von der politischen Vernunft wieder ein Stück zu entfernen scheint, ist es Aufgabe der Gesellschaftswelt, ihr zur Geltung zu verhelfen.

Manche, wie der Initiator der New Yorker GPPAC-Konferenz, Paul van Tongeren, ziehen aus dem Widerstand der Staatenwelt, wie er sich im Zuschnitt der Peacebuilding Commission spiegelt, die Schlussfolgerung, dass pro-aktive Prävention dann eben etwas weiter entfernt von den VN anzusiedeln sei (mündlich zum Verf. während der New Yorker Konferenz). Aber muss man darum, wie die Autoren der »Global Action Agenda for the Prevention of Violent Conflict« / GAA es getan haben, die VN gleich ganz aus der Pflicht entlassen, nach besseren Wegen für pro-aktive Prävention zu suchen? (Alle Hinweise auf die Notwendigkeit, die VN-Strukturen für pro-aktive Prävention zu stärken, die in der ersten, im Frühjahr 2005 weltweit zur Debatte gestellten Fassung der GAA enthalten waren, wurden aus der endgültigen, bei der New Yorker Konferenz feierlich den VN überreichten Fassung gestrichen.) Wir sollten das Gegenteil tun und Möglichkeiten erkunden, wo und wie unter Berücksichtigung der oben referierten Widerstände und Probleme auch im VN-System Nischen pro-aktiver Prävention ausgebaut werden können, damit dann, wenn die nächste große Katastrophe ähnlich derjenigen im Kosovo oder in Ruanda 1994 droht und unüberhörbar nach Prävention schreit (oder tragisch: geschrien hat), nicht wieder von vorn begonnen werden muss. Die Gunst einer solchen Stunde kann voraussichtlich nur dann genutzt werden, wenn sofort auf gut durchdachte Vorschläge zurückgegriffen werden kann, die von der Öffentlichkeit unterstützt werden. Die Zivilgesellschaft ist hier gegenüber staatlicher Politik in einer strukturell besseren Lage: Sie kann sich den langen Atem und das gründliche Nachdenken leisten.

Für den eingangs erwähnten Vorschlag einer UNCOPAC heißt das: Er muss im Hinblick auf die Situation, die durch die Einrichtung der PbC entstanden ist, neu durchdacht werden, und zwar in mindestens zwei Hinsichten:

1. Verortung: Ist eine zweite Kommission neben der PbC sinnvoll? Sollte eher eine Verortung auf regionaler Ebene, etwa in den fünf von den VN definierten Großregionen der Welt angestrebt werden?

2. Reichweite/Auftrag: Der erste Entwurf für eine UNCOPAC bescheidet sich im Wesentlichen (bis auf die Entsendung von Beobachtermissionen) damit, dass sie für die Vollversammlung, den Sicherheitsrat, den GS und Staaten »guten Willens« zeitgerecht detaillierte Handlungsempfehlungen formulieren und veröffentlichen soll, um so in konkreten Fällen frühzeitig internationalen Handlungsdruck zu erzeugen. Dagegen soll die PbC auch für die Finanzierung der vorgeschlagenen Maßnahmen sorgen, indem potentielle Geldgeber von vornherein in ihre Beratungen eingebunden sind. Müssten Präventionseinheiten der VN ähnlich konstruiert werden?

Die Weiterentwicklung von UNCOPAC muss von vornherein in einer internationalen Anstrengung erfolgen, um in den VN auf Interesse zu stoßen. Dies zu versuchen sieht das soeben gegründete »Forum Crisis Prevention«, Bonn, als eine seiner Aufgaben an.

Literatur

Michael S. Lund: From Lessons to Action, in: Fen Osler Hampson and David M. Malone (eds): From Reaction to Conflict Prevention. Opportunities for the UN System, Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publications, Inc. 2002, p. 159-183.

Dieter Senghaas: Zum irdischen Frieden. Erkenntnisse und Vermutungen, Frankfurt/M. 2004.

Karin Wermester: From Promise to Practice? Conflict Prevention at the UN, in: Chandra Lekha and Karin Wermester (eds): Form Promise to Practice. Strengthening UN Capacities for the Prevention of Violent Conflict, Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publications, Inc. 2003, p. 375-385

Anmerkungen

¹⁾ http://www.un.org/esa/peacebuilding/Action/DesaTaskForce/egm_20041115.html

²⁾ www.un.org/summit2005 main documents

Dr. Reiner Steinweg war von 1974 bis 1988 Mitarbeiter der HSFK und als solcher Redakteur von 24 Bänden der »Friedensanalysen«. Seit 1987 ist er Leiter der Außenstelle Linz des Österreichischen Studienzentrums für Frieden und Konfliktlösung