Wo viel los ist, ist auch die Bundeswehr

Die Bundesregierung führt die Kategorie der Amtshilfeeinsätze ein

von Frank Brendle

Das Weißbuch der Bundeswehr fordert die „Erweiterung des verfassungsrechtlichen Rahmens“, um Inlandseinsätze der Bundeswehr zu ermöglichen. An der Verfassungsänderung biss sich die große Koalition jedoch die Zähne aus. Sie ging stattdessen dazu über, Inlandseinsätze am Grundgesetz vorbei zu etablieren.

Bis 1968 bestimmte Artikel 143 des Grundgesetzes: „Die Voraussetzungen, unter denen es zulässig wird, die Streitkräfte im Falle eines inneren Notstandes in Anspruch zu nehmen, können nur durch ein Gesetz geregelt werden, das die Erfordernisse des Artikel 79 erfüllt“, d.h. ein Gesetz, das seinerseits verfassungsändernd ist. Das beinhaltete die »Aussicht« einer entsprechenden Verfassungsänderung, stellte aber klar: Bis dahin waren jegliche Einsätze im Inneren untersagt, selbst im Rahmen der Katastrophenhilfe. Darin drückte sich die damals parteiübergreifende Skepsis gegenüber innenpolitischen Verwendungen des Militärs aus. Es galt zu gewährleisten, „dass die bewaffnete Macht nicht wieder zum Staat im Staate wird“ (SPD-MdB Wilhelm Mellies am 6. 3. 1955), dass „diese Streitkräfte nicht zu einer Belastung der demokratischen Entwicklung unseres Volkes werden“ (CDU-MdB Georg Kliesing am 12. 10. 1955)¹.

Dennoch beauftragte der Hamburger Innensenator und spätere Bundeskanzler Helmut Schmidt (SPD) während der Sturmflut im Jahr 1962 die Bundeswehr, gegen Plünderer vorzugehen und den Verkehr zu lenken. Schmidt erklärte später: „Wir waren damals durchaus in dem Bewusstsein, gegen Artikel 143 zu verstoßen“.² Es ist bezeichnend für das Rechtsverständnis der damaligen Gesellschaft, das Schmidt bzw. der damalige Verteidigungsminister Franz Josef Strauß für diesen Verfassungsbruch nicht kritisiert wurden, sondern Schmidt den Nimbus des pragmatischen »Machers« erhielt. Erst 1968 wurde im Zuge der Notstandsgesetzgebung, also durch Verfassungsänderungen, die auf weitgreifende Einschränkungen der Freiheitsrechte zielten, auch die Grundlage für militärische Einsätze im Inland gelegt.

Zentral für die rechtlichen Regelungen ist seither Artikel 87a, II GG: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, sofern dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt“. Solche Ausnahmefälle beschränken sich auf die Abwehr bewaffneter Erhebungen und die »Katastrophenhilfe«-Bestimmungen des Artikels 35 II, III.

Die »rot-grüne« Bundesregierung wollte aus diesem Artikel herauslesen, dass die Bundeswehr auch zur Abwehr eines mit einem Flugzeug durchgeführten Terroranschlags eingreifen könne. Ihr Luftsicherheitsgesetz wurde im Februar 2006 allerdings vom Bundesverfassungsgericht kassiert, weil Artikel 35 der Bundeswehr gerade nicht das Recht zur Anwendung typisch militärischer Waffen verleihe. Kampfflugzeuge, Panzer usw. bleiben ausgeschlossen.

Keine Ruhe an der Inlandsfront

Seither sind die – teilweise konkurrierenden – Vorstellungen der Regierungsparteien nach einer Verfassungsänderung allesamt gescheitert. Dennoch herrscht an der Inlandsfront keine Ruhe. Das wurde vor allem beim G8-Gipfel 2007 in Heiligendamm deutlich, der wohl zu den größten Inlandseinsätzen der BRD-Geschichte gezählt werden muss. 1100 Soldaten agierten unter dem Label »Amtshilfe«, weitere 1350 nahmen militärische Überwachungsaufgaben und »Eigensicherung«-Maßnahmen wahr. In der Praxis gab es dabei jedoch starke Überschneidungen.³

Am meisten Aufsehen erregt hat zweifellos der Aufklärungsservice für die Polizei: 15 Mal sind Tornado-Flugzeuge gestartet. Offizieller Sinn des Amtshilfeersuchens: Das Aufspüren behaupteter unterirdischer Waffenlager. Nach jedem Flug durften sich Beamte des Polizeiführungsstabs (BAO KAVALA) die Bilder ansehen und mitnehmen, 101 Bilder wurden übermittelt. Die meisten von ihnen dokumentieren allerdings den Aufbau der Protestcamps und deren Bewohner; dazu gehören einzelne Personengruppen, die z. B. als BUND-Jugend identifiziert werden; Bilder mit Titeln wie »Ansammlung«; »Menschen«, »Camp Rostock«, »Camp Wichmannsdorf«, »Camp Reddelich«.

Der Auftrag der neun eingesetzten »Fennek«-Spähpanzer lautete, „zu beobachten und Wahrnehmungen an die Polizei weiterzumelden.“ Die Panzer wurden unter anderem an den Autobahnen eingesetzt und überwachten die als gefährdet eingeschätzte landwirtschaftliche Versuchsanstalt Sanitz. Die »Fennek« waren von je drei Polizisten begleitet, die sofort über die Beobachtungen informiert wurden. Nach offiziellen Angaben sind die einzelnen Meldungen nicht dokumentiert worden.

Amtshilfe und Einsatz

Um den Vorgang zu bewerten, muss man begrifflich zwischen »Einsatz« im Sinne des Grundgesetzes (Art. 87a II) und einer schlichten Verwendung als Amtshilfe gemäß Artikel 35 I („Die Behörden des Bundes leisten sich gegenseitig Amtshilfe.“) unterscheiden. Als Einsatz sind solche Tätigkeiten der Bundeswehr zu verstehen, die in die Grundrechte eingreifen, also »obrigkeitlichen« Charakter haben. Wie erwähnt, haben sie nur Ausnahmecharakter und müssen im Grundgesetz selbst explizit genannt werden. Die Amtshilfe-Bestimmung entspricht diesem Bestimmtheitsgebot nicht und verleiht keine Einsatzbefugnis.

Dennoch wurde die Bundeswehr im Zuge der »Terrorbekämpfung« in den 1970er Jahren zu polizeilichen Strafverfolgungsmaßnahmen eingesetzt: So hatten sich Angehörige des Militärischen Abschirmdienstes an der Fahndung nach den Schleyer-Entführern beteiligt, und im Oktober 1977 führte die Bundesmarine außerdem einen »Antiterroreinsatz« durch. Beide Einsätze waren von Art. 87a Absatz 2 nicht gedeckt und somit verfassungswidrig.⁴

Grundrechterelevanz

Zu klären ist dennoch die Frage: Ab wann sind Tätigkeiten der Bundeswehr grundrechtsrelevant? In Bezug auf den G8-Gipfel springt die hohe Zahl der Feldjäger ins Auge, von denen 641 – mit Pistolen bzw. gar mit Sturmgewehren des Typs G36 bewaffnet – „mobil und anlassbezogen“ ⁵ durch die Gegend streiften. Auch wenn sie nicht unmittelbar gegen Demonstranten vorgehen sollten, so war ihr Auftreten doch geeignet, zumindest psychologische Zwangswirkung auszuüben. Denn wer immer demonstrieren wollte, wusste um das polizeilich verhängte Demonstrationsverbot und musste Feldjäger als gegen sich gerichtet verstehen. Man spricht hier von einem »show-of-force«-Einsatz.⁶

Zudem spielt es eine wesentliche Rolle, dass die Bundeswehr nicht erst im Einsatz ist, wenn sie selbst in BürgerInnenrechte eingreift, sondern bereits dann, wenn sie die Polizei in einer Form unterstützt, die es dieser erst möglich macht, »obrigkeitlich« zu handeln: „Das Machtpotential der Streitkräfte wird aber auch dann eingesetzt, wenn das Militär bei Auseinandersetzungen auch ohne Ausübung von Zwang Polizeikräfte unterstützt und damit auf das Kräfteverhältnis (zwischen DemonstrantInnen und der Polizei, F. B.) einwirkt.“ ⁷

Diese Einschätzung geht zurück auf das von Maunz/Düring⁸ postulierte Neutralitätsgebot: In innenpolitischen Angelegenheiten müssen die Streitkräfte einen neutrale Rolle einnehmen.

Das war früher auch in Bundeswehrkreisen bekannt. Als in den 1980er Jahren darüber diskutiert wurde, ob die Bundeswehr die bayerische Polizei beim Vorgehen gegen Demonstranten an der geplanten Wiederaufarbeitungsanlage Wackersdorf unterstützen dürfe, wurde dies in der Zeitschrift »Bundeswehrverwaltung« als verfassungswidrig eingeschätzt:

„Doch auch Unterstützungshandlungen der Bundeswehr, es kann sich dabei generell auch nur um solche technischer oder logistischer Art handeln, sind dann rechtlich zweifelhaft, wenn sich die Unterstützungen unmittelbar auf die Demonstranten auswirken können. In diesem Fall würde die Bundeswehr zum verlängerten Arm der Polizei […] Das gilt insbesondere für Unterstützungen durch militärtypische Mittel, wie z. B. Hubschrauber, Mannschaftswagen, Spezialfahrzeuge usw. […] Wird dagegen der Polizei eine Unterstützung geleistet, die im Grunde von jedem geleistet werden könnte, wie z. B. die Bereitstellung von Unterkünften in einer Kaserne, dann liegt keine spezifische militärische Hilfeleistung vor.“ ⁹

Die Völkerrechtler Ralf Jahn und Norbert K. Riedel hielten schon früh fest: „Eindeutig Einsatzqualität besitzt die Zurverfügungstellung von militärischem Gerät einschließlich der sie bedienenden Soldaten, wie z. B. Aufklärungsflüge von Bundeswehrhubschraubern bei Demonstrationen. Hier wird militärisches ‚know-how’ in Anspruch genommen, das seinem Zweck nach innenpolitisch nicht neutral ist.“ ¹⁰

Vor dem G8-Gipfel geschrieben, aber wie auf diesen gemünzt hat der Jurist Jan-Peter Fiebig in seiner Dissertation festgehalten, ein Einsatz sei „gegeben, wenn Soldaten Fahrzeuge, insbesondere Luftfahrzeuge, der Streitkräfte […] zur optischen Überwachung von Großveranstaltungen und deren Umgebung verwenden und etwaige Aufklärungsergebnisse an die für unmittelbar obrigkeitliches Vorgehen vorgesehenen“ Polizeistellen weitergeben.¹¹

Setzt man hinzu, dass der G8-Gipfel wie auch das weiträumige Demonstrationsverbot in der Öffentlichkeit höchst kontrovers diskutiert worden waren, hat die Bundeswehr als Gipfel-Logistikerin und Repressionshelferin das innenpolitische Neutralitätsgebot verletzt. Zudem sind »Fennek«-Panzer und Tornados militärische Geräte, die nach dem »Luftsicherheitsurteil« nicht im Inland verwendet werden dürfen. Dabei ist es unerheblich, ob Raketen und Bordkanonen abmontiert sind, da die Waffensysteme und die elektronische Ausstattung „zur ‚Feindaufklärung‘ […] für den Einsatz im Krieg […] konzipiert“ und daher nicht als „polizeitypische Einsatzmittel“ zu betrachten seien, so der Berliner Staatsrechter Martin Kutscha.¹²

Zur Unschärfe der Amtshilfe-Bestimmungen gehört, dass das verfassungsrechtliche Gebot der Subsidiarität nicht ernsthaft geprüft wird. Die Frage, ob statt der Tornados nicht auch herkömmliche Polizeihubschrauber die – angebliche – Suche nach Waffendepots rund um Heiligendamm hätten leisten können, ob es statt der »Fennek« nicht auch ein paar Polizisten mit Ferngläsern getan hätten – wurde von der Bundesregierung nicht gestellt. „Die Prüfung ist eine Sache des Landes Mecklenburg-Vorpommern im Rahmen der polizeilichen Gefahrenprognose“, hieß es.¹³

Amtshilfeexpansion

Aufgrund dieser Unschärfen lohnt sich ein genauerer Blick auf die Entwicklungen in diesem Bereich. Der ergibt schnell: Die Bundesregierung hat Amtshilfe-Maßnahmen in den letzten Jahren geradezu explosionsartig anwachsen lassen. Den Antworten der Bundesregierung auf Anfragen der Linksfraktion zufolge hat es in den Jahren 1996-1999 nur eine einzige Amtshilfemaßnahme pro Jahr gegeben. Pikanterweise bestanden diese aus der Unterstützung der Polizeieinsätze anlässlich der Castor-Transporte. Der Polizei wurden Unterkünfte und Verpflegung zur Verfügung gestellt. Wenn auch kaum behauptet werden kann, damit sei der Polizei erst das Vorgehen gegen Demonstranten ermöglicht worden, so wäre doch zu problematisieren, inwiefern das Militär mit dieser einseitigen Positionierung im Konflikt zwischen Atomlobby und Anti-Atom-Bewegung das Neutralitätsgebot verletzt hat.

Im Jahr 2008 waren die Amtshilfezahlen auf stolze 30 angewachsen. Dazu gehören wiederum sämtliche Castor-Transporte. Genauso bemerkenswert ist, dass die Bundeswehr heute bei praktisch jedem Großereignis mit dabei ist. Der katholische Weltjugendtag, der Papstbesuch, die beiden Bush-Besuche, die Fußball-WM, der G8-Gipfel, der Nato-Gipfel – all dies sind Anlässe, bei denen es früher keine – oder allenfalls in Ausnahmen – Amtshilfeeinsätze gab. Das legt nahe, dass eine politische Strategie verfolgt wird: Wo viele Menschen zusammenkommen, da soll auch die Bundeswehr sein. Zumindest bei Gipfeln und Staatsbesuchen ist auch mit Demonstrationen zu rechnen. Die neuen ZMZ-Kommandos der Bundeswehr waren sowohl in Heiligendamm als auch während des Nato-Gipfels 2009 in die polizeilichen Planungen eingebunden und haben als de-facto-Repressionsberater über die beim Militär vorhandenen Kapazitäten informiert.

Der Expansionstrend offenbart sich auch bei einem Blick auf Unterstützungsleistungen, die Privatvereinen bzw. Unternehmen zugute kommen. Auch diese haben rasant zugenommen: Lag ihr Mittel bis zum Jahr 2007 bei knapp über 20, so hat es im vorigen Jahr 74 gegeben. Zu den Profiteuren gehören auch die Rüstungsschmiede EADS und die Münchner Sicherheitskonferenz. Meist handelt es sich aber um scheinbar harmlose Tätigkeiten wie Dienstleistungen für gemeinnützige Vereine und Unterstützung von Sportveranstaltungen.

Doch solche Einsätze sind nicht nur eine wichtige PR-Maßnahme für die Bundeswehr, sondern bergen die Gefahr einer grundsätzlichen Gewöhnung an den Anblick uniformierter Soldaten, die sich – scheinbar als kompetente Helfer – in den Alltag einbringen.

Hausrechtseinsätze

Ordnungskompetenzen nehmen Soldaten bei Hausrechtsübernahmen wahr, einem kaum bekannten Aspekt der Inlandstätigkeit. Herausragendes Beispiel ist die Münchner Sicherheitskonferenz, an der bis zum Jahr 2008 eine stetig wachsende Zahl von Feldjägern den Wachschutz im Tagungshotel übernahm (worauf nach Protesten im Jahr 2009 verzichtet wurde).

924mal wurde zwischen Januar 2005 und Januar 2009 das Hausrecht von Feldjägern verteidigt.¹⁴ Anlass sind meist militärische Veranstaltungen, die zwecks Imagepflege in den öffentlichen Raum verlegt wurden. So wurden zur Feier einer Leutnantsbeförderung in Erfurt 25 Soldaten mit Pistolen im Rathaus aufgeboten; ein Festakt zum 150jährigen Marinejubiläum wurde von 12 Feldjägern in der Frankfurter Paulskirche bewacht. Einer der größten Einsätze galt der Sicherung des »Sommerbiwaks« im Stadtpark von Hannover, mit 102 bewaffneten Soldaten.

Die Aufgabe der Feldjäger ist es, „einen sicheren und ungestörten Ablauf der Veranstaltung zu gewährleisten und das eingesetzte Personal und Material der Bundeswehr vor Übergriffen zu schützen und Schaden von nicht bundeswehrangehörigen Gästen und sonstigen Anwesenden fern zu halten.“ ¹⁵ Nun mag sich die Bundeswehr in ihren eigenen Liegenschaften selbst schützen, aber wenn sie dies in öffentlichen Gebäuden bzw. im öffentlichen Raum tut, tangiert sie offenkundig Aufgaben der Polizei. Auch dies trägt zur Militarisierung des öffentlichen Raums bei. Wer gegen solche öffentlichen Auftritte des Militärs protestieren will, muss damit rechnen, von Feldjägern gemaßregelt zu werden. Und es sei erneut darauf hingewiesen, dass schon der Anblick einer Feldjägereinheit geeignet sein kann, auf AntimilitaristInnen abschreckend – und damit grundrechterelevant – einzuwirken (»show-of-force«).

Der Gewöhnungsaspekt, der solchen Auftritten in der Öffentlichkeit innewohnt, gilt auch für die Soldaten selbst: Je öfter sie im »zivilen Alltag« eingesetzt werden, desto weniger werden sie das als ungewöhnlich empfingen. Dies ist, angesichts der Forderungen aus den Regierungsparteien nach erweiterten Möglichkeiten für Inlandseinsätze, eine erhebliche Gefahr.

Anmerkungen

¹⁾ zit. nach Jan-Peter Fiebig (2004): Der Einsatz der Bundeswehr im Innern. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von innerstaatlichen Verwendungen der Streitkräfte bei Großveranstaltungen und terroristischen Bedrohungen, Berlin, S.84f.

²⁾ Bundestagssitzung vom 16. 5 1968.

³⁾ Eine Aufarbeitung des G8-Einsatzes hat die Linken-Abgeordnete Ulla Jelpke vorgelegt: http://www.ulla-jelpke.de/news_detail.php?newsid=762

⁴⁾ So der eher konservative Wolfgang Speth (1985): Rechtsfragen des Einsatzes der Bundeswehr unter besonderer Berücksichtigung sekundärer Verwendungen, München, S, 188.

⁵⁾ Bericht des BMVg vom 2. Juli 2007; Verschlusssache, dokumentiert unter http://www.dfg-vk.de/thematisches/bw-inneren/2008/191.

⁶⁾ Vgl. Fußnote 1, insb. S.177ff.

⁷⁾ Wolfgang Grubert (1997): Verteidigungsfremde Verwendungen der Streitkräfte in Deutschland seit dem Kaiserreich außerhalb des inneren Notstandes, Frankfurt am Main, S.241.

⁸⁾ Maunz/Dürig (2003): Grundgesetz-Kommentar Band 4, Rn 32ff

⁹⁾ Erwin Beckert (1986): Bundeswehr und Polizei, in: Bundeswehrverwaltung, Juli 1986.

¹⁰⁾ Die Öffentliche Verwaltung, November 1988.

¹¹⁾ Wie Fußnote 1, S.192.

¹²⁾ Blätter für deutsche und internationale Politik 8/2007.

¹³⁾ BT-Drucksache 16/6046.

¹⁴⁾ BT-Drucksache 16/12004.

¹⁵⁾ Ebd.

Frank Brendle ist Journalist, Historiker und Landesgeschäftsführer der DFG-VK Berlin-Brandenburg.