Zur US-Strategie gegen den Terrorismus

von Cornelia Beyer

Dieser Artikel fokussiert auf die Strategie der Vereinigten Staaten gegen den internationalen Terrorismus. Internationaler Terrorismus gilt als die Geißel des neuen Jahrtausends, doch sind die US-Strategien gegen dieses Phänomen der politischen Gewalt ausreichend und adäquat? Um diese Frage zu beantworten, untersucht die Autorin zuerst die Strategiepapiere der Administration um dann zu diskutieren, ob die Ansätze der Natur des Problems gerecht werden.

Die Nationale Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten aus dem Jahr 2002 bezieht sich stark auf das Problem des Terrorismus. Folgender Satz ist hieraus besonders bekannt geworden: „Wir werden nicht zögern, im Alleingang zu handeln, wenn dies notwendig ist. Wir werden unser Recht auf Selbstverteidigung wahrnehmen indem wir präemptiv gegen solche Terroristen vorgehen“ (The White House 2002, 6). Hiermit wurde die Bereitschaft zu unilateralem Handeln geäußert, was international große Ablehnung hervorrief.

Die nationalen Strategiepapiere

Das dritte Kapitel der Nationalen Sicherheitsstrategie (2002) geht auf »rogue states« ein, mit spezieller Erwähnung des Irak. Es heißt, dieser und andere Staaten bedrohten die Vereinigten Staaten – besonders durch ihre Verbindung zu Terroristen – und aus diesem Grund müsse man eine proaktive Strategie verfolgen (The White House 2002, 14). Als weiteres Element der Strategie folgt die Unterstützung für freie Märkte, von denen man sich einen Anstieg des Wohlstandes auf globaler Ebene erhofft (The White House 2002, 17). Schließlich wird auch Augenmerk auf Entwicklung gelegt, denn eine Welt, in der die Hälfte der Menschen von weniger als zwei Dollar am Tag leben müsse, sei nicht gerecht oder stabil.

Im Jahr 2003 legte die Administration der Vereinigten Staaten mit der »National Strategy For Countering Terrorism« eine konkrete Strategie gegen den Terrorismus vor. Hier wurde wieder betont, dass man gegebenenfalls unilateral und präemptiv handeln würde: „Wenn nötig, werden wir nicht zögern, allein zu handeln“ (The White House 2003, 2). Auffallend ist, dass man mit Blick auf den Terrorismus wieder die Rolle von Staaten betonte, die als »haven states« die Terroristen unterstützen und ihnen Unterschlupf gewähren (The White House 2003). Recht ausführlich wird so auch das Verhalten gegenüber Staaten beschrieben, die möglicherweise Terroristen unterstützen oder beherbergen. Der Ansatz unterscheidet sich je nach Kooperationswilligkeit: Partnerschaft, Unterstützung, Überzeugung und Bekämpfung kommen in Frage (The White House 2003, 12). Letzteres soll geschehen durch weitergehende Aggressionen („wir müssen weiterhin aggressiv handeln“, The White House 2003, 5) und die Ausweitung der Verteidigung (The White House 2003, 12). Neben der Verhinderung von »safe haven« sind die direkte Bekämpfung von Terrorismus, die Ursachenbekämpfung und die Verteidigung des Heimatlandes Elemente einer 4D-Strategie (defeat terrorist organizations; deny further sponsorship, support and sanctuary; diminish the underlying conditions; defend the United States). Mit ersterem Punkt ist das militärische und polizeiliche Vorgehen gegen die terroristischen Organisationen selbst beschrieben. Auch die Kontrolle der Finanzen und geheimdienstliche Überwachungsmaßnahmen fallen hierunter. Der zweite Punkt schließt wie beschrieben militärische Interventionen und Regimewandel implizit mit ein. Staaten, die nicht kooperieren oder Terroristen »safe haven« bieten, sollen zur Verantwortung gezogen werden. Hinsichtlich der Verringerung der zugrunde liegenden Bedingungen für Terrorismus ist gemeint, dass man sich sowohl entwicklungspolitisch betätigen als auch einen Krieg der Ideen führen will. Man betont allerdings, dass man diesen Teil der Strategie auf keinen Fall allein durchführen kann – im Gegensatz zum militärischen Pfeiler der Strategie. Zur Notwendigkeit der Entwicklungshilfe in verschiedenen Dimensionen wird nichts weiter ausgeführt, da diese sowieso schon stattfinde.

Im Jahr 2006 wurde wieder eine Nationale Sicherheitsstrategie veröffentlicht, die sich aber kaum von jener aus dem Jahr 2002 unterscheidet. Man weicht nicht von der Option des präemptiven Handelns ab, doch wird die unilaterale Option nicht mehr genannt. Somit lässt sich eine Strategie konstruieren, die den Krieg gegen den Terror mit den bekannten Mitteln in Iran¹ und möglicherweise Syrien fortsetzen will, da man keinen Unterschied zwischen Terroristen und möglichen Unterstützern macht (The White House 2002). Unter der Rubrik »Weitere Schritte« wird beschrieben, dass man kurzfristig militärische Mittel anwenden muss um die Terroristen zu fangen, zu töten, und zu verhindern, dass diese die Kontrolle über andere Staaten erringen (The White House 2006b, 9). Speziell im Mittleren Osten soll folgendes erreicht werden: Verhinderung weiterer Attentate, Verhinderung des Besitzes von Massenvernichtungswaffen für Schurkenstaaten und Terroristen, Verhinderung des »safe havens« in Schurkenstaaten für Terroristen und Verhinderung der Kontrolle dieser durch Terroristen. In diesem Zusammenhang werden explizit Syrien und Iran benannt, die von der Welt „zur Rechenschaft“ gezogen werden müssten. Schließlich geht das Papier auf die Ursachen von Terrorismus ein. Armut, die amerikanischen Außenpolitiken und der Israel-Palästina Konflikt werden als Ursachen abgelehnt. Stattdessen bezieht man sich auf autoritäre Regime und die folgende politische Entfremdung, fehlende Mitspracherechte der Bevölkerung, (ungerechtfertigte) Schuldzuweisungen; Subkulturen, die durch Verschwörungstheorien und Desinformation geprägt sind und eine Ideologie, die Mord rechtfertigt als »root causes«. Als Lösung für all diese Faktoren wird die Demokratie präsentiert.

Auch die Strategie gegen den Terrorismus wurde im Jahre 2006 erneuert. Langfristige Strategie sei es, effektive Demokratie zu verbreiten und ihre Verbreitung zu unterstützen. Demokratie sei das „Gegenmittel zur Ideologie des Terrorismus“ (The White House 2006a, 9). Politischer Entfremdung wird Beteiligung entgegengesetzt, Unzufriedenheit und Schuldzuweisungen werden durch Rechtstaatlichkeit und friedliche Wege der Konfliktlösung ersetzt, die Kultur der Verschwörungstheorien findet ihre Ablösung in der Redefreiheit und dem freien Austausch der Ideen. Schließlich wird eine gewalttätige Ideologie durch den Respekt für die Menschenwürde abgelöst. Kurzfristig allerdings werde man allerdings auch weiterhin auf militärische Mittel zurückgreifen.

Dimensionen und Implikationen der Strategie

Besonders dominant in der Strategie der Vereinigten Staaten gegen den Terrorismus ist die militärische Säule. Dies kann man in der Praxis auch an dem Jahreshaushalt 2006 der USA erkennen:

Haushaltsplan der US-Regierung für 2006²

• Wehretat gesamt³419,3 Milliarden
• Militärische Einsätze⁴85,0 Milliarden
• Department of Homeland Security34,2 Milliarden
• Auslandshilfe18,5 Milliarden
• FBI5,7 Milliarden
• Department of Justice⁵3,1 Milliarden
• Maßnahmen zur Kontrolle krimineller Gelder100 Millionen
• Grenzsicherheit⁶23 Millionen

Militärische Einsätze machen hier den Löwenanteil aus. Man fokussiert also auf eine militärische Bekämpfung und vernachlässigt alternative Elemente, wie besonders die Bekämpfung von Netzwerken und die Adressierung der Ursachen von Terrorismus. Netzwerke lassen sich nicht mit punktuellen Interventionen zerstören.

Wie Ulrich Schneckener (2002) schreibt, ist der neue Terrorismus in Netzwerken organisiert und ähnelt in der Struktur transnationalen Unternehmen. Aus diesem Grund sei es unwahrscheinlich, dass die Zerstörung eines Teils zur Schwächung des Ganzen führe, es sei denn, ein zentraler Knotenpunkt sei gestört. Die Netzwerke sind mobil und flexibel und Verbindungen werden geknüpft und aufgelöst nach pragmatischen Gesichtspunkten. Somit entzieht sich das Netzwerk jedem militärischen Angriff. Weiterhin entwickelt sich das Netzwerk mehr und mehr zu einer immer loseren Gemeinschaft. Man spricht aus diesem Grund auch zunehmend von der »Ideologie Al Kaida«. Dies bedeutet, dass zunehmend Verbindungen zwischen den zentralen Führern und neuen Mitgliedern nicht mehr notwendig sind. Einzelne Täter oder Gruppen beschaffen sich Motivation und technisches Wissen im Internet und führen so ohne oder mit nur geringen konkret nachweisbaren personalen Beziehungen zu Al Kaida Attentate im Namen der Organisation aus. Die U-Bahn-Attentate in London sind ein Beispiel für diesen Effekt. Die Administration weiß um diesen Effekt, wie aus den Strategiepapieren zu erkennen ist. Eine Abkehr von der Fokussierung auf militärische Interventionen in »haven states« ist dennoch nicht erkennbar.

Die verfolgte Strategie gegen den Terrorismus kann darüber hinaus nicht erfolgreich sein, da sie die Ursachen des internationalen Terrorismus kaum beachtet und adressiert. Wirtschaftliche Unterentwicklung, aggressive Außenpolitik der Vereinigten Staaten besonders im Mittleren und Nahen Osten und soziale und psychosoziale Folgeprobleme einer raschen Globalisierung werden als verursachende Probleme nicht oder nur bedingt anerkannt (Beyer 2006a, Kapitel 2.5). Genau hier liegt aber ein Problem. Die zentrale Frage muss sein, wie Terrorismus durch soziale, politische, ökonomische, ökologische und psychologische Konflikte entsteht. Davon ausgehend muss man die Bedingungen ändern, nicht Menschen und Orte angreifen (Ettlinger und Bosco 2004, 254). Wenn man sich nicht in einer Ursachenbekämpfung engagiert, werden die Terrorismusbekämpfungspolitiken ineffektiv bleiben und die Gefahr wird nicht verringert (Sinai 2004, 63).

Auch die langfristige Strategie einer Demokratisierung als Mittel gegen Terrorismus (vgl. Abadie 2004)⁷ wirft einige Fragen auf. Immerhin hat Indien als starke Demokratie besonders intensiv mit Terrorismus zu kämpfen, Demokratie allein ist also kein ausreichender Schutz gegen diese Form von Gewalt. Effektive Entwicklungshilfe und die Einbindung in die internationale Wirtschaft sind von mindestens ebenso großer Bedeutung. Entwicklung hat einen negativen Effekt auf das Auftreten von Terrorismus (Li und Schaub 2004) und es wurde argumentiert, dass umgekehrt relative Unterentwicklung eine Ursache für Terrorismus ist (Beyer 2006). Darüber hinaus ist fraglich, wie man Demokratie durchsetzen will. In den Strategien wurde die Demokratisierung Afghanistans und des Iraks als Erfolg angesprochen. Daraus kann man schließen, dass Interventionen als gangbarer Weg auf der Straße zur Demokratisierung gesehen werden. Die impliziten Drohungen gegenüber Iran und Syrien entsprechen dieser Interpretation. Wenn es jedoch zu weiteren Interventionen kommen sollte, würde die negative Entwicklung in Afghanistan und Irak – mit ihrem Anstieg von Terrorismus und einer katastrophalen Sicherheitslage, die manche bereits als Bürgerkrieg beschreiben – kein Einzelfall bleiben und die Region würde weiter destabilisiert. Demokratie ist ein erstrebenswertes Ziel. Doch sie lässt sich nicht mit Bomben erzwingen, sie muss gelernt und angenommen werden in den Köpfen und Herzen der Bevölkerungen. Der einzige Weg dies zu erreichen, ist der Einsatz von weichen Machtmitteln, nicht harter militärischer Macht, da diese eher Ablehnung erzeugt.

Darüber hinaus sind die Nebenwirkungen einer aggressiven Strategie im Krieg gegen den Terrorismus schwer einzuschätzen. Denn auch das Ziel, einen Dominoeffekt der Demokratisierung zu erreichen,⁸ der dem internationalen Terrorismus zunehmend die »haven states« entziehen würde, ist nicht erreicht (Gordon 2004, 148). Zum Teil hat die Unterstützung für schwächere Staaten dazu geführt, demokratische Entwicklungen zu behindern, statt sie zu befördern (zum Beispiel in Ägypten, Georgien, Indien, Indonesien und Russland laut Human Rights Watch). In einigen Fällen werden unter dem Deckmantel der Terrorbekämpfung die bürgerlichen Rechte stark eingeschränkt (Hoffmann 2002, 113), wird Opposition unterdrückt und werden willkürlich Personen verhaftet. Darüber hinaus führt das Außenverhalten der Vereinigten Staaten nach dem 11. September zu einem balancing von Seiten anderer Staaten gegenüber den USA,⁹ mit möglicherweise destabilisierendem Verhalten für das internationale System. Und schließlich – nicht jedoch zuletzt – wurde durch den Krieg gegen den Irak das Völkerrecht gebrochen, mit noch gar nicht abzusehenden Folgen für die internationalen Beziehungen. Die Gefahr besteht, dass andere Staaten sich in Folge ebenfalls zu völkerrechtlich nicht gedeckten, präemptiven Schlägen veranlasst sehen könnten.

Effektivität der Strategie

Was sagt uns abschließend die Empirie über den Erfolg der militärischen Strategie gegen den Terrorismus?

Die Befürworter der »US-Strategien gegen Terror« behaupten, dass mit den verfolgten Strategien der Terrorismus zwar vom Heimatland der Vereinigten Staaten (bis jetzt seit 2001) ferngehalten werden konnte. Sie negieren aber, dass der Terrorismus nicht ab- sondern zugenommen hat. Da man kaum bis gar nicht nach Ursachen und möglichen Entstehungsmomenten des internationalen Terrorismus fragt, bleibt auch folgender Effekt unbeachtet: als Reaktion auf die Ausweitung des Kampfes gegen den Terrorismus steigt die Zahl der Terroranschläge. In der Tat haben sich die internationalen Anschläge im Jahr 2004 möglicherweise verdreifacht: von 175 im Jahr 2003 auf ungefähr 655 (Glasser 2005). Mitglieder des State Department und des National Counterterrorism Centre sollen die Entwicklung als »dramatic uptick« beschrieben haben. (Ebd.) Ein Anstieg der terroristischen Vorfälle geht ebenfalls aus den Daten der RAND Corporation hervor, die dem Kongress nahe steht. Die Daten werden bereitgestellt in der MIPT-Terrorism Knowledge Database in Zusammenarbeit mit dem National Memorial Institute for the Prevention of Terrorism. Laut dieser Quelle haben sich im Jahr 2000 auf internationaler Ebene 104 terroristische Vorfälle ereignet, im Jahr 2002 waren es bereits 298, 2005 belief sich die Zahl auf 302 internationale terroristische Vorfälle.¹⁰ Insgesamt zeigen die in der MIPT-Terrorism Knowledge Database verfügbaren Daten nach 2001 einen starken Anstieg auf das Niveau von 1990. Als abweichende Quelle ist allein die ITERATE-Datenbank verfügbar. Diese stellt einen Rückgang des internationalen Terrorismus nach 2001 fest. Allerdings schließt diese Datenbank viele Ereignisse, die laut der Definition des State Department terroristischer Art sind, nicht ein (Holyk 2005) und wurde aus diesem Grund hier nicht verwendet.

Die Entwicklung weist also einen negativen Trend auf, der internationale Terrorismus nimmt global gesehen zu. Von Bruce Hoffman, einem Experten für Terrorismus aus den Vereinigten Staaten und Direktor der RAND Corporation, wird ebenfalls eine Zunahme der personellen Basis des internationalen Terrorismus seit 2001 bestätigt und für die kommenden Jahre vorausgesagt (World Economic Forum 2005). Grund hierfür ist, dass Netzwerke mittels Interventionen nicht zerstört werden und sich stattdessen die personellen und motivationalen Ressourcen vermehren. Somit entsteht die Gefahr, die eliminiert werden sollte, erneut. Es erscheint eher unwahrscheinlich, dass die angesprochene Ressourcen – Rekrutierung von potentiellen Terroristen und ihre ideelle Unterstützung – in irgendeiner Form begrenzt oder begrenzbar sind. Im Gegenteil, sie könnten durch die verfolgten Strategien noch vermehrt werden. Die Alternative wäre eine Strategie nach dem Motto »weniger ist mehr«. Ein Verzicht auf militärische Aggression wäre unbedingt hilfreich im Kampf gegen den Terrorismus. Ein Amerika, dass seine Macht auf weiche Faktoren gründet – wirtschaftliche, wissenschaftliche und kulturelle Attraktivität sowie Diplomatie – ist langfristig weniger angreifbar.

Literatur

Abadie, Alberto (2004): Poverty, Political Freedom, and the Roots of Terrorism. NBER Working Paper.

Beyer, C. (2006): Deeskalation statt strukturelle Gewalt. In: Politik im Netz, Nr. 3. Online: http://www.politik-im-netz.com/pin_rl/rational/rat_aufsatz.lasso, 30.03.06.

Beyer, C. (2006a): Die Strategie der Vereinigten Staaten im »War of Terror«. Lit Verlag.

Bilmes, L.; Stiglitz, J. E. (2006): The Economic Costs of the Iraq War. Columbia University. Online: http://www2.gsb.columbia.edu/faculty/jstiglitz/Cost_of_War_in_Iraq.pdf, 30.03.06.

Ettlinger, N.; Bosco, F. (2004): Thinking Through Networks and Their Spatiality: A Critique of the US (Public) War on Terrorism and Its Geographic Discourse. In: Antipode, Jg. 36, Nr. 2, 249-271.

Glasser, S. B. (2005): U.S. Figures Show Sharp Global Rise in Terrorism. In: Washington Post. Online: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2005/04/26/AR2005042601623.html, 30.03.06.

Gordon, P. (2004): Review Essays: American Choices in the »War on Terror«. In: Survival, Jg. 62, Nr. 1, 145-155.

Hoffmann, S. (2002): Clash of Globalizations. In: Foreign Affairs, Jg. 81, Nr. 4, 104-115.

Holyk, G. G. (2005): A Comparison of the Lethality of State and Non-state Terrorism. Online: www.politicsandgovernment.ilstu.edu/conference/2005finals/Holyk2005.doc, 30.03.06.

Li, Quan; Schaub, Drew (2004): Economic Globalization and Transnational Terrorism. In: Journal of Conflict Resolution, Jg. 48, Nr. 2, 230-258.

Matin, K. (2006): Ein US-geführter Regimewechsel liegt nicht im Interesse der iranischen Bevölkerung. In: Friedenspolitischer Ratschlag. Online: http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/regionen/Iran/matin.html, 23.03.06.

Pape, R. A. (2005): Soft Balancing against the United States. In: International Security, Jg. 30, Nr. 1, 7-45.

Paul, T. V. (2005): Soft Balancing in the Age of U.S. Primacy. In: International Security, Jg. 30, Nr. 1, 46-71.

Rötzer, F. (2005): Hat der Krieg gegen den Terror versagt? Online: http://www.heise.de/tp/r4/artikel/20/20474/1.html, 30.03.06.

Schneckener, U. (2002): Netzwerke des Terrors. Charakter und Strukturen des transnationalen Terrorismus, Berlin.

Sinai, J. (2004): A Democratic Approach to Resolve Terrorism´s Root Causes. In: Democracy and Security, Jg. 1, Nr. 1, 63-71.

The White House (2002): National Security Strategy of the United States. Online: http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html, 01.02.06.

The White House (2003): National Strategy for Combating Terrorism, online: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/02/20030214-7.html, 01.03.06.

The White House (2005): President´s Address to the Nation. Online: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/12/20051218-2.html, 01.02.06.

The White House (2006): Budget of the United States Government, Fiscal Year 2006. Online: http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2006/budget.html, 28.03.06.

The White House (2006a): National Strategy for Combating Terrorism. Online: http://www.globalsecurity.org/security/library/policy/national/nsct_sep2006.htm.

The White House (2006b): The National Security Strategy of the United States. Online: www.whitehouse.gov/nsc/nss/2006/, 30.03.06.

World Economic Forum (2005): Outlook on Terrorism in 2005. Online: http://www.weforum.org/site/knowledgenavigator.nsf/Content/_S12468?open&event_id=, 01.02.06.

Anmerkungen

¹⁾ Matin (2006) argumentiert, dass ein U.S.-geführter Regimewechsel dort nicht im Interesse der Bevölkerung liegt.

²⁾ The White House 2006, gilt auch für alle folgenden Angaben, wenn nicht anders ausgezeichnet.

³⁾ Gesamtbudget des U.S. Department of Defense.

⁴⁾ Mit stark steigender Tendenz, basierend auf Bilmes und Stiglitz 2006.

⁵⁾ Budget für Programme mit Bezug zu Homeland Security.

⁶⁾ Für Maßnahmen zur Küstenkontrolle und Grenzsicherheit des Department of Homeland Security.

⁷⁾ Demokratien weisen in der Regel wenig Terrorismus auf. Staaten die sich in der Transition zur Demokratie befinden, sind allerdings am meisten von Terrorismus betroffen.

⁸⁾ Dieses Ziel wird in den Strategiepapieren nicht deutlich, wird aber in der Literatur immer wieder genannt, beispielsweise in Gordon 2004.

⁹⁾ Vgl. beispielsweise Paul 2005 versus Pape 2005. Konsens ist, dass wir es in der jüngsten Zeit mit soft balancing von Seiten anderer Groß- und Mittelmächte zu tun haben.

¹⁰⁾ Ausgewertet vom National Memorial Institute for the Prevention of Terrorism 2006, dabei werden ausgeführte sowie angedrohte Anschläge gezählt.

Cornelia Beyer arbeitet als wissenschaftliche Angestellte am Institut für Politikwissenschaft der Universität Tübingen. Ihre Themenschwerpunkte sind Terrorismusbekämpfung und Ursachen von Terrorismus, Amerikanische Außenpolitik und Global Governance (cornelia.beyer@uni-tuebingen.de.)