Zweitausend plus fünf

Das Gipfeltreffen der Vereinten Nationen

von Jim Wurst

Das Gipfeltreffen bei den Vereinten Nationen von Mitte September sollte einen Höhepunkt der UN-Diplomatie markieren. Auf dem Gipfel – terminiert auf den 60. Jahrestag der Gründung der Vereinten Nationen und den fünften Jahrestag des Milleniumgipfels, auf dem sich die Nationen auf die Milleniums-Entwicklungsziele verpflichtet hatten – sollte ein tatkräftiger Anlauf sein zur Festlegung der Ziele der UN im 21. Jahrhundert und zur Neuorganisation der häufig trägen und sich jeder Rechenschaftspflicht entziehenden UN-Bürokratie. Das »Gipfeldokument« – die Abschlusserklärung des Gipfels – sollte die Schlagworte dafür liefern. Es kam aber ganz anders.

Als die UN-Generalversammlung am Tag vor dem Gipfel schließlich das Dokument verabschiedete, war den ambitionierten Plänen von UN-Generalsekretär Kofi Annan und zahlreichen Regierungen jegliche Substanz entzogen. Einem komplizierten Dokument (dieses ist 35 Seiten lang), das im Konsens abgestimmt wird, wird es immer an Dynamik mangeln, aber in diesem Fall war das Ergebnis so schwach, dass die Diplomaten nicht einmal versuchten, ihre Enttäuschung zu verbergen.

Einige der drängendsten Fragen wurden bis fast zur Bedeutungslosigkeit verwässert. Die UN-Mitarbeiter und Diplomaten, die federführend mit den Verhandlungen befasst waren, versuchten, das Papier ins beste Licht zu rücken, es hat aber unübersehbare Schwächen. Vor allem konnte keine Einigkeit hergestellt werden über die Reform des Sicherheitsrates oder der Menschenrechtskommission; Abrüstung und die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sind gar nicht einmal erwähnt. Wer gehofft hatte, das Gipfeltreffen werde ein umfassendes Mandat für die Reform der UN-Verwaltung erteilen, wurde enttäuscht.

„Wir hätten an manchen Textstellen eindeutigere Formulierungen vorgezogen“, sagte Annan nach Annahme des Dokuments auf einer Pressekonferenz. „Manche Regierungen waren nicht zu den nötigen Konzessionen bereit. Es gab in der Gruppe auch Störer, das kann man ruhig offen so sagen.“

Manche Staatschefs wurden in ihren Beiträgen auf dem Gipfeltreffen deutlicher. Der südafrikanische Präsident Thabo Mbeki nannte die Erklärung „ein klägliches Scheitern.“ Die Aussagen zu den Milleniums-Entwicklungszielen seien „halbherzig, zurückhaltend und lauwarm.“ Zum Konsens sei es nicht gekommen „auf Grund der höchst ungleichen Lebensbedingungen und Interessen unter den Mitgliedsländern der UN sowie des krassen Machtungleichgewichts, das die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten bestimmt.“

Die Schuld für die geplatzten Verhandlungen wurde größtenteils bei den Vereinigten Staaten gesehen, insbesondere bei John Bolton, der sein Amt als UN-Botschafter erst drei Wochen vor dem Gipfeltreffen antrat. Bolton reichte bei den Verhandlungsführern hunderte von Änderungsanträgen zu buchstäblich jedem einzelnen Punkt des Dokuments ein. Insbesondere sollte jegliche Bezugsnahme auf die Milleniums-Entwicklungsziele, Abrüstung, den Internationalen Strafgerichtshof und das Kyoto-Protokoll gestrichen werden. Boltons Vorstoß lieferte anderen Ländern den Vorwand, nun ihrerseits Änderungswünsche einzubringen, und damit liefen die Verhandlungen rasch aus dem Ruder.

Bolton verteidigte seinen Ansatz, den Text Zeile für Zeile durchzugehen, mit der Begründung, es sei wichtig, offen zu sein „und sehr ehrlich mit den anderen Delegationen, was für Änderungen wir sehen wollen. Ja, ich denke sogar, dass andere Regierungen nur auf die Gelegenheit gewartet haben, und sie sollen diese Gelegenheit auch kriegen; schließlich ist das kein Text, der von namen- und gesichtslosen Schreiberlingen diktiert werden darf.“

Die Vereinigten Staaten waren nicht die einzigen Störer. Bei der Erweiterung des Sicherheitsrates wurde kein Durchbruch erzielt, weil Staaten der unterschiedlichen Regionalgruppen Konkurrenzdenken und Eifersüchteleien nicht überwinden konnten und sich nicht auf Kandidaten für einen Ständigen Sitz im erweiterten Sicherheitsrat einigen konnten. Die Entwicklungsländer zögerten, die Macht des Generalsekretärs zu sehr auszuweiten, weil sie befürchteten, dass sich das Machtzentrum dann von der Generalversammlung (wo die schwächeren Staaten mehr Einfluss haben) hin zum Generalsekretariat verschieben würde. Viele Entwicklungsländer waren auch nicht glücklich mit dem Konzept der »Verantwortung für den Schutz der Bevölkerung«, weil sie befürchteten, es verschaffe den mächtigeren Staaten die Lizenz, sich in die Angelegenheiten schwächerer Staaten einzumischen. Nichtregierungsorganisationen beschwerten sich, dass die Länder, die sich in der Öffentlichkeit für bestimmte Schlüsselthemen stark machen –wie zum Beispiel Großbritannien bei der Armutsbekämpfung – in den Verhandlungen nicht stark genug für eindeutige Formulierungen einsetzten.

„Bei meinen Diskussionen mit den Mitgliedstaaten (…) habe ich versucht, ihnen klar zumachen, dass wir in unserer so eng miteinander verzahnten Welt die Themen von einem breiteren Blickwinkel angehen müssen anstatt aus Sicht der enger gefassten nationalen Interessen, und dass man bei der Suche nach kollektiven Interessen (…) nicht automatisch davon ausgehen sollte, dass die kollektiven Interessen den eigenen nationalen Interessen entgegenstehen,“ sagte Annan. „Aber es besteht die Tendenz, den Blick nach innen auf die nationalen Bedürfnisse zu richten anstatt auf das größere Bild. Ich muss sagen, bei diesem Prozess in den vergangenen Wochen haben sich offensichtlich einige Delegationen auf die Bäume konzentriert und darüber den Wald übersehen.“

Entwicklung

Die größte Waldparzelle waren in diesem Fall die Milleniums-Entwicklungsziele. Es wurde erwartet, dass der Gipfel die Verpflichtungen bestätigt, die die Regierungen bezüglich Armutsbekämpfung, verbessertem Zugang zu sauberem Wasser, Gesundheitsversorgung und Bildung und der Erhöhung der Lebenserwartung von Kindern eingegangen waren. Bulletins aus Kofi Annans Büro betonen, dass der Gipfel neue finanzielle und institutionelle Anstrengungen zur Förderung dieser Ziele vereinbart hat, darunter zusätzlich US$ 50 Milliarden zur Bekämpfung der Armut und vermehrte Anstrengungen der reichsten Länder, ihre öffentlichen Entwicklungshilfebudgets aufzustocken. Manche Regierungen waren allerdings nicht sonderlich beeindruckt vom Gipfelergebnis. Der argentinische Präsident Nestor Carlos Kirchner beispielsweise bezeichnete die Ergebnisse als „alles andere als zufrieden stellend“ und führte dies überwiegend auf die „mangelnde Übereinstimmung zwischen Worten und Taten“ zurück.

Bob Geldorf, Sänger und treibende Kraft hinter den Live Aid- und Live 8-Benefizkonzerten, gestand, falls die Überprüfung der Milleniums-Entwicklungsziele „Gradmesser für den Gipfel ist, dann bin ich eher enttäuscht.“ Der UN-Gipfel hätte an das Programm zur Armutsbeseitigung des G8-Gipfels vom vergangenen Sommer anknüpfen müssen, meint er. Wenn die Welt das Armutsproblem nicht lösen kann, dann „sollten wir uns schämen,“ so Geldorf bei einer Pressekonferenz.

US-Präsident George W. Bush, dessen Botschafter zuvor – allerdings erfolglos – versucht hatte, die Milleniums-Entwicklungsziele ganz aus dem Gipfeldokument zu streichen, sagte beim Gipfeltreffen: „Wir sind den Milleniums-Entwicklungszielen verpflichtet (…) Wir haben eine moralische Verpflichtung, anderen zu helfen – und eine moralische Pflicht, die Effektivität unseres Handelns sicherzustellen.“ Armutsreduzierung setze voraus, dass die »Schuldenlast« aufgehoben und der Handel ausgedehnt werde, sagte er. „Wir müssen zusammenarbeiten (…) und Landwirtschaftssubventionen abschaffen, die den Handel verzerren und die Entwicklung hemmen, sowie Schutzzölle und andere Handelshemmnisse beseitigen, um Landwirten von allen Erdteilen den Zugang zum Markt zu verschaffen.“

Zu Gesundheitsfragen – insbesondere HIV/AIDS, Malaria und Tuberkulose – versprachen die Regierungen, mehr Mittel für den Kampf gegen Infektionskrankheiten zu mobilisieren und die Unterstützung für den Globalen Verbund der Weltgesundheitsorganisation zur Warnung und Reaktion bei Krankheitsausbrüchen zu erhöhen.

Abrüstung

Regierungen und Experten von Nichtregierungsorganisationen beklagen zwar, dass das Dokument im Rahmen der Konsensfindung erheblich an Substanz verloren hat; das Kapitel über »Abrüstung und Nichtverbreitung« ist aber als einziges Schlüsselthema komplett aus dem Papier verschwunden. Der erste Entwurf von Anfang Juni rief die Staaten dazu auf, „Verhandlungen zu verfolgen und zu verstärken im Hinblick auf Fortschritte bei der allgemeinen und vollständigen Abrüstung und das internationale Nichtverbreitungsregime.“ Eine ganze Reihe der einschneidenden Änderungswünsche von John Bolton bezog sich auf dieses Kapitel. Er schlug vor, die Abrüstung ganz zu streichen, und verschob den Schwerpunkt komplett auf die Nichtverbreitung. So wollte er zum Beispiel den Satz „Wir betonen, dass Fortschritte auf dem Gebiet der Abrüstung und Nichtverbreitung unerlässlich sind, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu festigen (…)“ ersetzen durch den Satz „Die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und die Möglichkeit, dass Terroristen Zugriff auf solche Waffen erhalten, bleibt die größte Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit.“

Kaum lagen die US-Vorschläge auf dem Tisch, fühlten sich Diplomaten anderer Länder, die zuvor ihre Einwände zurückgehalten hatten, frei, ihrerseits Änderungsvorschläge einzubringen, die wiederum für andere Staaten unannehmbar waren. Als die USA versuchen, das Kapitel ganz auf Nichtverbreitung zu beschränken, brachten Länder wie Indien und Pakistan (die dem nuklearen Nichtverbreitungsvertrag nicht angehören) Formulierungen ein, die die Verpflichtung zur Abrüstung betonten und jeden Bezug auf den Nichtverbreitungsvertrag ausließen. Nachdem die Vorschläge und Gegenvorschläge vorlagen, „konnten wir nicht mehr hinter die Balance zwischen Nichtverbreitung und Abrüstung zurück“, die sich in früheren Entwürfen widergespiegelt hatte, sagte ein europäischer Diplomat, als es mit den Verhandlungen bergab ging.

Terrorismus

War die Diskussion zur Abrüstung einfach peinlich – Kofi Annan nannte sie „eine echte Schande“ – gab es bei anderen Sicherheitsthemen gewisse Fortschritte. Die internationale Gemeinschaft arbeitet seit Jahren, und seit den Terrorangriffen auf die Vereinigten Staaten vom September 2001 mit noch mehr Nachdruck, an wirksameren Strategien zur Bekämpfungen von Terrorismus. Hier kam der Gipfel etwas weiter. Das Gipfeldokument enthält die uneingeschränkte Verurteilung von Terrorismus: „Wir verurteilen mit Nachdruck den Terrorismus in allen seinen Arten und Erscheinungsformen, gleichviel von wem, wo und zu welchen Zweck er begangen wird (…)“ Es gab außerdem neue Zusagen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, um Terroristen ihre Handlungen zu erschweren.

Verantwortung für den Schutz der Bevölkerung

Überlegungen, dass der Schutz des Individuums manchmal Vorrang hat vor der nationalen Souveränität, werden seit Jahren kontrovers diskutiert. UN-Generalsekretär Kofi Annan brachte das Thema 1999 zur Sprache, und einige Jahre danach befasste sich ein Gremium unter kanadischer Führung ausführlicher damit, wie das Konzept umgesetzt werden könnte. Während die Befürworter der Doktrin der »Verantwortung für den Schutz der Bevölkerung« argumentieren, sie sei eine notwendige Weiterentwicklung der Art und Weise, wie auf Sicherheitsbedenken reagiert wird, liefert sie aus Sicht der Gegner den mächtigen Staaten die Rechtfertigung, in schwächeren Staaten zu intervenieren. Im Gipfeldokument konnten sich die Befürworter durchsetzen.

Der kanadische Premierminister Paul Martin meinte, die neuen Richtlinien versuchten, „Regeln [aufzustellen] zum Schutz Unschuldiger vor empörenden Angriffen auf ihr Leben und ihre Würde. Sie segnen keine unilateralen Aktionen ab. Sie treten ganz im Gegenteil ein für klare, multilateral abgestimmte Kriterien, was die internationale Gemeinschaft tun sollte, wenn Zivilisten in Gefahr sind.“ Auf der anderen Seite sagte Hugo Chavez, der Präsident von Venezuela, „die so genannte Pflicht zum Schutz [steht] nicht in Einklang mit einem effektiven Völkerrecht.“

Die Menschenrechtsorganisation Human Rights Watch nannte die Formulierungen „einen historischen Schritt (…) Die Führer der Welt haben die ‚Verantwortung für den Schutz der Bevölkerung’ anerkannt, das heißt, die Verantwortung, angesichts von Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischer Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit einzugreifen. Diese Verpflichtung – das Ergebnis der schändlichen Geschichte internationaler Untätigkeit an Orten wie Ruanda, Srebrenica und Darfur – ist ein wichtiger Schritt hin zu einer sichereren Welt.“

Kommission für Friedenskonsolidierung

Ein Reformvorschlag, der UN-Friedenssicherungsmaßnahmen mehr Gewicht bei der Veränderung des internationalen Umfeldes zuweist und die Verhandlungen relativ unbeschädigt überstand, ist die Einsetzung einer Kommission für Friedenskonsolidierung. Der Gipfel stimmte der Einrichtung der Kommission zu, die die Aufgabe hat, bis Ende dieses Jahres „sämtliche maßgeblichen Akteure zusammenzubringen, um Ressourcen zu mobilisieren [und] zu integrierten Strategien für die Friedenskonsolidierung und den Wiederaufbau nach Konflikten Rat zu erteilen (…)“ Wie gut das gelingt, muss sich erweisen, denn die Formulierung „sämtliche maßgeblichen Akteure“ schließt Regierungen, regionale Organisationen, internationale Geld- und Währungsorganisationen und mehrere UN-Organisationen ein, so dass die Bühne für Revierkämpfe bei jedem einzelnen Schritt, der unternommen wird, schon bereitet ist.

Menschenrechtsrat

Eines der wenigen Themen, bei denen sich die UN-Kritiker von links bis rechts einig sind, ist der Mangel an Handlungsfähigkeit der UN-Menschenrechtskommission. Die Kommission, die sich mehrmals im Jahr trifft, wurde zur Heimstatt schwerer Menschenrechtsverletzer wie Sudan, die wirksames Handeln gegen Menschenrechtsverletzungen in der Regel blockieren. Der ursprüngliche Vorschlag sah vor, die Kommission abzuschaffen und durch einen Menschenrechtsrat zu ersetzen, dessen Statuten solchen Missbrauch verhindern sollten. Anstatt diesen Vorschlag einfach abzulehnen, schafften es die Gegner dieser Änderung erfolgreich, die Einrichtung des Rates auf dem Gipfel zu verhindern und die Entscheidung statt dessen an die Generalversammlung zu überweisen, wo sie die Debatte mit verfahrenstechnischen Tricks um Jahre verzögern können. Amnesty International sagte dazu: „Der Menschenrechtsrat ist beklagenswert unzulänglich, insofern es nicht gelang, die minimalen Grundelemente festzuschreiben, die für ein wirksameres und maßgeblicheres Menschenrechtsgremium unabdingbar sind. Die jetzige Lösung bietet der Welt kaum mehr als die diskreditierte Menschenrechtskommission unter neuem Namen.“

Anmerkung

Die deutsche Übersetzung des UN-Gipfeldokuments vom September 2005 steht unter www.un.org/Depts/german/gv-sonst/a-60-l1final.pdf.

Jim Wurst ist freiberuflicher Journalist bei den Vereinten Nationen in New York. Übersetzt von Regina Hagen