Lehren für eine internationale Einhegung innergesellschaftlicher Konflikte

Der nordirische Friedensprozess - ein Modell?

von Corinna Hauswedell

Herausgegeben von Wissenschaft & Frieden in Zusammenarbeit mit dem Bonn International Center for Conversion (BICC)

Das Dossier beruht auf Forschungsergebnissen, die zwischen März 2000 und November 2003 am Bonn International Center for Conversion (BICC) im Rahmen eines Projektes zur Begleitung des nordirischen Friedensprozesses gewonnen wurden. Der Titel des Projektes lautete »International and Domestic Aspects of Governance in Post-Conflict Societies - A Case Study of the Northern Ireland Peace Process and the Role of Demilitarisation« und wurde durch die großzügige Förderung der Volkswagen-Stiftung ermöglicht.

Am 26. November 2003 waren die nordirischen Wählerinnen und Wähler mit sechs Monaten Verspätung zu den Urnen gerufen worden. Premierminister Tony Blair hatte im Mai diesen Jahres die zweiten Parlamentswahlen in Belfast seit dem »Good Friday Agreement« (1998) verschoben, weil er befürchtete, dass das Ergebnis die radikalen Parteien beider Seiten stärken und damit die ohnehin krisengeschüttelte Umsetzung des Friedensabkommens weiter erschweren könnte. Insofern galten die Wahlen als der bisher größte politische Test für die Validität des Abkommens. Die Intervention des britischen Premier, der im Herbst 2002 bereits die Suspendierung der von Vertretern aus beiden Lagern besetzten Belfaster Regierung und die Wiedereinsetzung der Direktregierung aus London vorangegangen war, hatte in Nordirland neben Verständnis auch viel Unmut über diesen weiteren Akt der Vertagung von Demokratie erzeugt.

Das Wahlergebnis (siehe Graphik) hat die Befürchtungen bestätigt; eine deutlich geringere Wahlbeteiligung (63,8 %) als vor fünf Jahren zeigt die wachsenden politischen Frustrationen größerer Wählerschichten. Stärkste Partei mit dem höchsten Stimmenzuwachs wurde die radikale unionistische DUP, Partei des protestantischen Reverend Ian Paisley, die von Anbeginn das Friedensabkommen und insbesondere die Regierungszusammenarbeit mit der katholisch-republikanischen Sinn Fein, die mit der IRA verbunden ist, torpediert hat. Die Sinn Fein ihrerseits, die als entschiedene Befürworterin des Abkommens auftritt, ist die zweitstärkste Partei geworden und hat nicht nur ihre katholische Schwesternpartei, die gemäßigte nationalistische SDLP, deutlich überholt, sondern auch die gemäßigte unionistische UUP des ehemaligen Regierungschef David Trimble. Das gewichtete Verhältniswahlrecht, das den nordirischen Lagermentalitäten Vorschub leistet, hat mit der offenkundigen Polarisierung auch zum Wegfall der Kandidatinnen und Kandidaten der meisten kleineren, jenseits der Konfliktlinien arbeitenden Parteien, wie beispielsweise der nordirischen Frauenkoalition (NIWC), geführt.

Schlechte Aussichten für die Bildung einer neuen Regierung in Belfast, wenn sich nicht die Hardliner beider Seiten einen Ruck geben oder die Führungen der Parteien, die einen Wählerauftrag zur Zusammenarbeit haben, diesen auch umsetzen. Die jetzt ohnehin anstehende gesetzliche Überprüfung des Abkommens könnte dazu genutzt werden, die Strukturen zu reformieren, die einer Demokratisierung im Wege stehen. Dies wird allerdings nicht vor allem ein technischer Vorgang sein können, sondern muss als politischer Impuls aus der Mitte der nordirischen Zivilgesellschaft kommen. Der Widerspruch zwischen einer Alltagsnormalität für die Mehrheit der Nordiren, die den Konflikt lange hinter sich gelassen haben, und dem gleichzeitigen Verharren in sektiererischem Politikverhalten muss thematisiert und aufgebrochen werden.

Dazu gehört eine Bilanz derjenigen äußeren und inneren Faktoren, die den nordirischen Friedensprozess, der international trotz aller Hemmnisse als Vorbild gilt, vorangebracht bzw. gestört haben.

Einmischung hat Konjunktur

Internationale Aufmerksamkeit für die Regulierung bzw. Beilegung von regionalen oder lokalen Gewaltkonflikten entsteht im jeweils spezifischen historischen Kontext. Sie unterliegt Konjunkturen, die sowohl vom Zustand der internationalen Ordnung, insbesondere den Interessenkonstellationen der mächtigeren Staaten, als auch vom Verlauf des jeweiligen Konflikts und seiner Positionierung im internationalen Kontext abhängen. Während in der Zeit des »Kalten Krieges« unter dem Diktum der atomaren Abschreckung staatliche Souveränität und das Gebot der Nichteinmischung in innerstaatliche Angelegenheiten hochgehalten (wenn auch nicht immer eingehalten) wurde, eröffnete das Ende der bipolaren Ost-West-Konfrontation zunächst Perspektiven für politische Konzepte der Steuerung globaler Strukturen (»global governance«). Die neunziger Jahre des letzten Jahrhunderts sahen eine neue Konjunktur weltweiter Bemühungen zur Konfliktregulierung. Interventionen Dritter in friedensstiftender Absicht, seitens der Vereinten Nationen und einzelner Staaten, Staatenbündnisse oder nichtsstaatlicher Akteure, reichten von Initiativen der Vermittlung und Diplomatie bis zum militärischen Eingreifen. Sie richteten sich vorwiegend auf innergesellschaftliche Gewaltkonflikte unterschiedlicher Genese und Geschichte. In etwa vierzig Fällen wurden zwischen 1988 und 1998 Friedensabkommen abgeschlossen. Für die Beurteilung der Erfolge dieser Friedensprozesse spielt die Frage, welche Möglichkeiten bzw. Grenzen für die Einmischung externer Akteure jeweils bestehen, eine wichtige Rolle.

Das Anwachsen des transnationalen Terrorismus seit dem 11.September 2001 und in der Folge der Angriffskrieg gegen den Irak könnten eine weitere Phase des internationalen Eingreifens begründen; im Zuge dessen wird es unausweichlich werden, die Rolle der mächtigen Staaten, insbesondere der Supermacht USA hinsichtlich der Auswirkungen wohlwollender bzw. imperialer Hegemonie, zu überprüfen, sowie die Paradigmen und Muster multilateraler bzw. unilateraler Konfliktbearbeitung in den internationalen und innergesellschaftlichen Beziehungen politisch und (völker)rechtlich neu zu justieren. Die Frage, wie »good governance« in Nachkriegsgesellschaften zu bewerkstelligen ist, wird in den kommenden Jahren zu den zentralen Aufgaben einer internationalen Friedens-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik zählen.

Im Vorfeld der Wahlen zum nordirischen Regionalparlament am 26. November 2003 eröffnete der Nordirlandbeauftragte der US-Regierung Richard Haass, der kürzlich zum Präsidenten des einflussreichen Council on Foreign Relations gewählt worden war, eine optimistische Perspektive für den Konflikt: Der Tag werde kommen, an dem Nordirland sogar zu einem „Modell für Konfliktlösungen in anderen Teilen der Welt wie zum Beispiel im Nahen Osten oder in Kaschmir“ werden könne (Irish News, 18.11. 2003).

Was macht Nordirland in der aktuellen internationalen Konstellation besonders interessant?

Externe Einflüsse in Nordirland

Der Nordirlandkonflikt, der sich zwischen 1968 und 1998 zu einem beschönigend als »Troubles« bezeichneten Bürgerkrieg auswuchs, in dem mehr als 3.600 Menschen ihr Leben verloren und mehr als 40.000 verletzt wurden, hat wie andere ethno-politische Konflikte auch Phasen unterschiedlicher internationaler Aufmerksamkeit und Einmischung von außen erlebt. Er ist zuweilen auch in singulärer Weise als transformationsresistent und atavistischen Mustern verhaftet betrachtet worden. Die Vereinten Nationen kamen trotz mehrfacher Initiativen in den 60er und 70er Jahren, die sich u.a. auf die eklatanten Menschenrechtsverstöße in der britischen Provinz bezogen, als Vermittler nicht in Frage, weil das Konfliktgeschehen als innere Angelegenheit Großbritanniens betrachtet wurde.

Großbritannien und die Republik Irland

Mit Großbritannien und der Republik Irland erklärten sich, in einer Mischung aus Wächterfunktion und Vormundschaft, zwei souveräne Staaten zu »guardians« (Mac Ginty/Darby, 2002) für das politische Schicksal der Provinz, die beide auch Partei im Hinblick auf die Konfliktgeschichte waren. Die spezifische Rolle der beiden Staaten für den in den neunziger Jahren begonnenen Friedensprozess erklärt sich aus der Tatsache, dass beide in unterschiedlicher Weise historische Verantwortung für die fehlgeschlagene Nations- bzw. Staatsbildung tragen, die schließlich zur Eskalation der »Troubles« führte (McGarry, 2001; Hauswedell, 2002). Dies begründete einerseits besondere Chancen, determinierte andererseits aber auch Grenzen einer für die Vermittlung bedeutsamen Neutralität. Die beiden lokalen nordirischen Konfliktparteien, die vorwiegend protestantischen, auf den Verbleib im Vereinigten Königreich orientierten Unionisten und die vorwiegend katholischen, die Vereinigung mit Irland anstrebenden Nationalisten, sahen den »guardian« der jeweils der anderen Seite gern als externen oder sogar feindlichen Akteur, den eigenen hingegen als Verbündeten ihrer politischen Ziele an. Diese unilaterale Zuordnung ließ weder im Inneren der gespaltenen nordirischen Gesellschaft noch von außen viele Spielräume für überparteiliche Initiativen. Die beiden ersten Versuche, eine Art von »co-governance« der beiden Staaten zu etablieren und dies mit einem Konzept gleichberechtigter Regierungsverantwortung (power-sharing) der nordirischen Parteien in Belfast zu verbinden, scheiterten: Weder das Sunningdale Agreement von 1973, noch der völkerrechtliche Vertrag des Anglo-Irish-Agreement im Jahre 1985 konnten die Grenzen, welche Parteilichkeit und »sectarianism« innerhalb von Nordirland und die auch unter den beiden Staaten umstrittenen Souveränitätsansprüche aufgerichtet hatten, außer Kraft setzen; das Modell einer »joint authority«, eines gemeinsam verantworteten, rechtlich legitimierten Steuerungsmechanismus der beiden Staaten kam nicht zustande (McGarry/O'Leary, 1996; Schneckener, 2002).

Eine schrittweise Internationalisierung des Konflikts begann am Ende der 80er Jahre. Sie verlief parallel zu einer wachsenden Konfliktmüdigkeit und traf auf das Interesse in der nordirischen Zivilgesellschaft, wirksame Wege aus dem Gewaltkreislauf, z.B. auf dem Wege der so genannten »track-two«-Diplomatie, auszuloten (Fitzduff, 2002). Internationalisierung beschreibt hier demzufolge ein Zusammenwirken verschiedener direkter und indirekter Faktoren, staatlicher und gesellschaftlicher exogener Einflüsse auf den Nordirlandkonflikt.

Die USA und der Clinton-Effekt

Den USA, deren Hände und Köpfe weniger durch die Blockkonfrontation des »Kalten Krieges« gebunden waren und die sich unter der Administration von Präsident Bush senior anschickten, eine »Pax Americana« zu installieren, fiel eine einflussreiche Rolle unter den externen Akteuren zu, die sich den aufbrechenden ethno-politisch geprägten Konflikten zuwandten. Nordirland erhielt im Vergleich zu einigen anderen europäischen Konfliktherden mit einer ähnlichen ethno-nationalen Struktur (Zypern, Baskenland, Korsika) eine relativ große Beachtung; im Vergleich zu den Konflikten im zerfallenden Jugoslawien und auf dem Balkan hingegen war das Engagement eher als gering zu bezeichnen und hatte mehr die Form von Beratung und Vermittlung als von massiver Intervention.

Das relativ große Interesse der USA an Nordirland, das für die 1993 beginnenden Friedensgespräche prägend wurde, hatte verschiedene Gründe. Einer war eher auf der Ebene der US-Gesellschaft angesiedelt und betraf die große irisch-amerikanische Diaspora: Ca. 40 Millionen Amerikaner beanspruchen eine irische Herkunft und bilden bei aller Diversifizierung ihrer Interessen im politischen Alltag der USA einen relevanten politischen Faktor; US-Präsidenten mussten zu vielen Zeiten mit dieser potentiell mächtigen Wählergruppe rechnen. Traditionell existierten gute Beziehungen des ökonomischen Goliath zur Republik Irland. Eine starke zivilgesellschaftliche Lobby für ein aktives Eingreifen zugunsten einer Friedenslösung stand in den USA bereit. Im August 1999 nannten immerhin 69% der Amerikaner eine friedliche Lösung des Nordirlandkonfliktes als wichtiges oder sehr wichtiges Ziel der US-Außenpolitik. Ein anderer Grund lag in der Stärke der Irish Republican Army (IRA), die seit den 70er Jahren zu den international meistgefürchteten terroristischen Organisationen gerechnet wurde. Dies erforderte aus der Sicht der 1992 ins Amt gekommenen Administration Bill Clintons andere staatliche Strategien als sie bei der konservativen britischen Regierung der Eisernen Lady, Margret Thatcher, in den achtziger Jahre zu erkennen gewesen waren.

Das Ende der Nichteinmischung in innere britische Angelegenheiten war gekommen; Clinton wollte die USA gegenüber den beiden »guardians« positionieren und richtete eine eigene Sektion des National Security Council ein, die sich ausschließlich und in einer bisher nicht da gewesenen Weise mit der »irischen Frage« befasste. Clinton selbst reiste dreimal nach Nordirland - 1995, 1998 und 2000 - und etablierte im Weißen Haus eine Politik der offenen Tür für nordirische Politiker aller Parteien. Er verband sein außenpolitisches Credo einer alle Konfliktparteien einschließenden Friedenslösung mit einem starken Interesse an der Entwicklung ökonomischer Kooperation. Eine Friedensdividende sollte sich rechnen; zwischen 1993 bis 1998 investierten US-Firmen ca. 1, 9 Mrd. Dollar in Nordirland und sicherten damit etwa 10% der industriellen Arbeitsplätze (Mac Ginty, 2002). Das ökonomische Engagement der USA in der Republik Irland, von manchen Beobachtern als allzu aufdringliche Verheißung empfunden, ging darüber hinaus: Die US-Investitionen in der High-Tech-Branche, gepaart mit günstigen Steuerbedingungen und einer jungen gut ausgebildeten Elite ließen Irland 1999 zum zweitgrößten Exporteur von Computer Software in der Welt werden.

Signal an die IRA

Das politisch möglicherweise relevanteste Signal, das von dem neuen US-Engagement für die nordirischen Friedensgespräche ausging, war im Sommer 1994 die Bewilligung eines Visums für Gerry Adams, den Führer der Sinn Fein, der mit der IRA verbundenen Partei, kurz bevor die IRA ihren ersten Waffenstillstand erklärte. Ein zweiter Besuch wurde Adams 1995 gewährt, als die Frage der Entwaffnung der paramilitärischen Organisationen den Fortgang der Gespräche zu torpedieren drohte (Hauswedell, 2002a). Diesen (Dialog)Interventionen der Clinton-Administration wurde seitens der britischen Regierung unter John Major z.T. mit Verärgerung begegnet, bei den nordirischen Unionisten herrschte Skepsis, inwieweit ein auf politische Anerkennung und Identitätsstiftung zielender Impuls für die republikanische Seite sowie die größere Nähe zu Dublin als zu London nicht ein zu hoher Preis für den Frieden sei. 1997 verbesserte sich mit dem Wahlsieg von New Labour das Verhältnis zu London; Tony Blair und Bill Clinton lagen politisch und kulturell auf einer gemeinsamen Wellenlänge, und mit Mo Mowlam kam eine höchst unkonventionelle Politikerin aus dem Labour-Kabinett auf den Posten der Nordirlandministerin, deren politisches Credo es ebenfalls war, die radikalen Parteien beider Seiten ernst zu nehmen und sie in eine politische Lösung des Konfliktes einzubeziehen (Mowlam, 2002).

Vermittlung durch US-Senator Mitchell

Es hatte sich allerdings gezeigt, dass für die zahlreichen Sackgassen und Fallen, welche die Friedensgespräche bereit hielten, allein der heiße Draht zum Präsidenten nicht ausreichte, zuweilen sogar kontraproduktiv war. Die Entsendung von US-Senator George Mitchell, dem ehemaligen Führer der Demokraten im Senat, im Februar 1995 als Vermittler in den nordirischen Friedensgesprächen kann rückblickend als der wichtigste externe Beitrag der USA für den Friedensprozess gesehen werden (Mitchell, 1999). Mitchell repräsentierte einerseits den direkten Draht zum Oval Office, verfügte aber über ein ausreichend unabhängiges Profil, um als von allen Konfliktparteien höchst geschätzter Berater wirken zu können. Dies sollte auch weit über den Zeitpunkt der Verabschiedung des Belfaster Abkommens 1998 anhalten. In einer Umfrage von 1998 beurteilten immerhin 55% der nordirischen Protestanten die Rolle der USA als sehr oder ziemlich positiv, gegenüber 93% der Katholiken (MacGinty, 2002). Seit 1996 war Mitchell Vorsitzender der »International Commission on Decommissioning«, einem Gremium, in dem man sich auch unter Hinzuziehung weiterer externer Experten in einer von den anderen Themenfeldern des Abkommens separaten Weise mit dem Hauptstreitpunkt befasste: der Frage nach der Entwaffnung der paramilitärischen Organisationen (Hauswedell, 2002a). 1997 und 1998 leitete Mitchell die Verhandlungen für das Abkommen selbst. Mit der Veröffentlichung der sogenannten »Mitchell Principles« im Januar 1996, die eine konkrete Verpflichtung aller Verhandlungsteilnehmer zur Einhaltung demokratischer und gewaltfreier Prinzipien enthielten, wurde die wesentliche Eintrittsvoraussetzung in die eigentlichen Verhandlungen formuliert. Die Arbeit Mitchells konstituierte schließlich die im »Good Friday Agreement« eingeschlagene Zweigleisigkeit des Vorgehens (twin track), mit welchem die politisch-konstitutionellen Aspekte der Übereinkunft von den militärisch-sicherheitspolitischen Fragen insofern abgetrennt wurden, als sie zwar parallel, aber nicht konditional zu behandeln waren. Auch wenn hiermit ein Aspekt der später häufig als »constructive ambiguity« kritisierten Ambivalenz des Abkommens etabliert wurde, lag dem die Erkenntnis zugrunde, dass besonders sensible Konfliktthemen wie Entwaffnung bzw. Abrüstung zwar in den Kontext des Abkommens gehören, aber nicht unbedingt gleichzeitig zu lösen sein würden. Die Verschiebung der Problematik auf die Umsetzungsphase des Abkommens warf in der Tat Probleme auf, die im Herbst 1999 zu einer Überprüfung des Abkommens führten, in deren Rahmen Mitchell erneut als Vermittler tätig wurde. Sein vertrauensbildender Impuls führte im Dezember 1999 zur erstmaligen Aufnahme der im Abkommen vorgesehenen, aus Vertretern beider Lager besetzten Regierungstätigkeit (power-sharing) in Stormont/Belfast.

Nach dem Regierungswechsel von Bill Clinton zu George Bush junior investierte die neue US-Administration erwartungsgemäß zunächst weniger Aufmerksamkeit in den Friedensprozess in Nordirland. Auch richteten sich in der Phase der Umsetzung des Belfaster Abkommens zunehmend mehr Erwartungen auf die endogenen Faktoren der Konfliktnachsorge, d.h. auf die nordirischen Akteure selbst.

EU Special Programme

Zu den externen Akteuren in der Phase der Initiierung des Friedensprozesses zählte auch die Europäische Union (EU), deren Engagement im Vergleich zu den USA als weniger prominent und indirekter in seinen Wirkungen bewertet wurde. Politisch normengebend wirkte die EU durch die Aufnahme der Wertestandards der Europäischen Menschenrechtskonvention in die entsprechenden Abschnitte des Belfaster Abkommens (Rights, Safeguards, and Equality of Opportunity).

Mit dem 1994 aufgelegten und 1998 noch einmal verlängerten »Special Support Programme for Peace and Reconciliation«¹ wurde erstmals seitens der EU eine explizit politisch angelegte Finanzhilfe zur Friedensförderung gewährt. Insgesamt wurden mehr als 700 Mio. Euro vor allem zur Stärkung friedensgerichteter Initiativen an der Basis der nordirischen Zivilgesellschaft ausgegeben. Projekte reichten von Integrationsmaßnahmen ehemaliger politischer Gefangener, die nach dem Abkommen entlassen worden waren, über ökumenische Versöhnungsgruppen bis hin zu Dialoginitiativen in den so genannten »interface areas«, in denen protestantische und katholische Bevölkerungsgruppen in unmittelbarer Nähe lernen müssen, ihre Dispute gewaltfrei auszutragen. Im Vergleich zu den Subventionen, die Großbritannien seit vielen Jahren in Nordirland investiert - sie belaufen sich auf jährlich ca. 3,7 Mrd. brit. Pfund - hatte das EU-Programm einen schmalen Rahmen; seine Stärke lag im Fokus auf der gesellschaftlichen im Vergleich zur staatlichen Ebene, auch wenn im Zuge der Evaluierung des Programms Anzeichen einer entstehenden »Friedensindustrie« kritisiert wurden.

Unterschätzt werden sollte nicht der indirekte Einfluss auf den Friedensprozess, den die EU vor allem über die starke Subventionierung und Integration der irischen Wirtschaft im Süden ausgeübt hat. Die Ausstrahlungskraft des sogenannten »celtic tiger« in den 90er Jahren wirkte als pragmatisch-mäßigender Faktor gegen Überideologisierungen innerhalb des irischen Nationalismus und als Impulsgeber für Regionalisierungskonzepte im Sinne verstärkter Nord-Süd-Kooperation. Das gilt auch, wenn die nordirischen Unionisten hierin zuweilen eine Schwächung ihrer souveränen Existenz im Rahmen des Vereinigten Königreiches witterten.

Das Beispiel anderer Friedensprozesse

Eine ganz andere Form externer Einwirkung, die - im Vorfeld des Belfaster Abkommens stärker als danach - von den Konfliktparteien in Nordirland geradezu gesucht wurde, war der Vergleich mit anderen lang andauernden Konflikten, in die zur gleichen Zeit politische Bewegung gekommen war. Diese Art der Internationalisierung stand bei den Republikanern, die sich gern mit anderen Unabhängigkeits- oder Menschenrechtsbewegungen verglichen und identifizierten, zunächst höher im Kurs als bei den Unionisten oder Loyalisten, die eher die lokale Besonderheit des nordirischen Problems betonten. Dies änderte sich graduell in den 90er Jahren. So wurde beispielsweise der südafrikanische Friedensprozess und seine politischen Führer, Mandela und de Klerk, für beide Seiten in Nordirland zum Bezugspunkt. Auch wenn eine Neigung bestand, sich das jeweils Passende heraus zu filtern und insofern parteilichen Gebrauch von dem Beispiel zu machen - z.B. spielte die Frage des »Decommissioning« paramilitärischer Waffen in Südafrika eine eher untergeordnete Rolle - gingen die Anregungen, die nordirische Politiker bei mehrfachen Begegnungen mit südafrikanischen Politikern gewinnen konnten, über im engeren Sinn politische oder sicherheitspolitische Fragen hinaus in den Bereich kultureller und gesellschaftlicher Themen. So zeigten sich insbesondere unionistische Politiker beeindruckt von der »zivilisierten Weise«, in der ehemalige Feinde in Südafrika miteinander umgingen (MacGinty, 2002). Zuversicht für Vertrauensbildung zu gewinnen, Suche nach gemeinsamen Wahrheiten über eine gespaltene Vergangenheit zu beginnen, Hoffnung auf Versöhnung zu stiften, darin lag ein besonderer Stellenwert dieser internationalen Begegnungen. Dass im Verlaufe der schwierigen Umsetzung des Belfaster Abkommens immer wieder auch Repräsentanten anderer Konflikte als Vermittler oder Ratgeber hinzugezogen wurden - bei der Besetzung der internationalen Kommissionen des Abkommens oder besonders prominent als Inspektoren für die Waffenarsenale der IRA - verweist auf die Wirkung solcher Prozesse des internationalen Austausches und Dialoges.

Und es gab auch die andere Richtung: Nordirland begann, auch gerade wegen seiner Probleme in der Umsetzung des Abkommens, als Beispiel für andere Konflikte, z.B. im Baskenland oder im Nahen Osten zu wirken. In zahlreichen Konferenzen, die stärker in wissenschaftlichen als in politischen Zusammenhängen organisiert waren, wurden nach übertragbaren Lehren gesucht. Das änderte wenig an der Tatsache, dass zu Hause in Belfast immer wieder auch einseitige Parteinahmen und Identifikationen, z.B. der Katholiken mit den Palästinensern, der Protestanten mit den Israelis, stattfanden. Überraschende Allianzen, wenn auch von entgegengesetzten Standpunkten aus, gab es zwischen Unionisten und Nationalisten bei der Verurteilung der militärischen Konfliktinterventionen der NATO auf dem Balkan, vor allem im Falle des Kosovo; für die einen vom Standpunkt der territorialen Unversehrtheit aus, für die anderen aus Fragen der nationalen Unabhängigkeit. Im Falle des Krieges gegen den Irak war es mit den Gemeinsamkeiten wieder zu Ende.

Das Belfaster Abkommen - Die Außensteuerung der Binnenkonsolidierung hat Grenzen

Das Belfaster Abkommen oder »Good Friday Agreement« vom April 1998 galt aus vielen Gründen als mustergültiger Friedensvertrag und erfreut sich trotz des fragiler werdenden Rückhaltes in Nordirland selbst nach wie vor großer internationaler Aufmerksamkeit. Was sind die Bauelemente, die das Abkommen so attraktiv erscheinen lassen? Welche der als Hilfskonstruktionen gedachten Strukturen drohen dagegen möglicherweise marode zu werden?

Know-how von außen

Der offizielle Titel des Abkommens lautet: „The Agreement - reached in the multi-party negotiations“. Es wurde unterstützt von allen nordirischen Parteien, mit Ausnahme der radikalen Democratic Unionist Party (DUP) des protestantischen Reverend Ian Paisley, sowie von den beiden Regierungen Großbritanniens und Irlands. Die beiden »guardians« hatten nicht nur mit am Verhandlungstisch gesessen, sondern waren zu integralen Bestandteilen des Abkommens geworden, gleichsam zu Schutzpatronen des Friedensprozesses avanciert, vor allem über das Kapitel zum nordirischen Verfassungsstatus und seiner Konsequenzen für die beiden nationalen Gesetzgebungen (Constitutional Issues) sowie die dritte Säule (Strand Three), welche die zwischenstaatliche britisch-irische Kooperation (Ost-West) für Nordirland insgesamt institutionalisiert. Neue, vor allem ökonomische Ebenen der Kooperation zwischen Nordirland und der Republik werden im »Strand Two« (Nord-Süd) geregelt.

Andere externe Einflüsse bzw. Bezugnahmen auf die internationale Normierung des Abkommens finden sich im Rahmen der sogenannten Schutzbestimmungen (safeguards); so werden alle Fragen der politischen, sozialen und kulturellen Gleichstellung der nordirischen Bürger mit Bezug auf die Europäische Menschenrechtskonvention geregelt und Kommissionen mit internationaler Beteiligung zu ihrer Implementierung eingesetzt. Besonders evident ist der Faktor der Außensteuerung in den Abschnitten des Abkommens, die sich mit den sicherheitspolitischen Reformen in Nordirland befassen: Die Abrüstung der illegalen Waffen im Besitz paramilitärischer Organisationen (Decommissioning), der Abbau bzw. die »Normalisierung« der staatlichen Sicherheitsstruktur und der Notstandsgesetzgebung (Security) sowie die Reform der Polizei und des Gerichtswesens (Policing and Justice).

Mit der »Independent International Commission on Decommissioning« (IICD), die der von George Mitchell 1996 geleiteten Kommission nachfolgte, wurde eine international einzigartige Struktur für das offenkundig brisanteste Problem des nordirischen Friedensprozesses geschaffen; die Kommission unter der Leitung des kanadischen Ex-Generals John de Chastelain, des finnischen Brigadiers Tauno Nieminen und des US-Sicherheitsexperten Andrew Sens hatte die Aufgabe, den Dialog mit den paramilitärischen Gruppen zu organisieren und die Verfahren der Abrüstung zu überwachen, auszuwerten, zu verifizieren und gegenüber den beiden Regierungen regelmäßig zu berichten. Die Normalisierung der staatlichen Sicherheit, die auch den schrittweisen Abzug der britischen Streitkräfte und die Schließung von Militärbasen einschloss, lag naturgemäß vollständig in der Hand der britischen Regierung. Die Reform der Royal Ulster Constabulary (RUC) hingegen, die mit ihrer zu über 90% protestantischen Offiziersstruktur eine oft unrühmliche Rolle während des Bürgerkrieges gespielt hatte, wurde ebenfalls einer Unabhängigen Kommission übertragen. Unter der Leitung des heutigen EU-Kommissars Chris Patten erarbeiteten internationale Experten einen Report, der 1999 veröffentlicht wurde und umfassende Empfehlungen für die Implementierung weltweit modernster Polizeistandards enthielt. Sie wurden Grundlage für eine neue britische, 2001 verabschiedete Polizeigesetzgebung für Nordirland.

Externes Know-How nahm demnach seinen Weg aus der Vermittlung des Abkommens in das Innere seiner Umsetzung, wurde in Teilen zu endogenen Faktoren des Friedensprozesses.

Konkordanz innen?

Die partizipatorischen Impulse, die mit der gleichberechtigten Einbeziehung (inclusion) der radikalen, mit paramilitärischen Strukturen verbundenen Konfliktparteien in den Friedensprozess beabsichtigt und zum Teil erreicht wurden, haben wesentlich dazu beigetragen, das Belfaster Abkommen in der internationalen Arena attraktiv zu machen. Manifest wurden sie im Modell der im Abkommen verankerten Konkordanzdemokratie (consociational democracy), die im »Strand One«, der die Nord-Nord-Beziehungen regelt, niedergelegt sind. Die Konkordanzdemokratie sieht einen politischen Zwang zur Einigung vor, ein Wahlsystem, das die beiden Bevölkerungsgruppen der Protestanten und Katholiken im Parlament proportional repräsentiert, und eine Regierungsform des »power-sharing«, der Machtteilung zwischen den konkurrierenden Parteien. Das Modell enthält qualifizierte Vetorechte für beide Seiten, erschwert jedoch die Herausbildung einer demokratischen Oppositionskultur. Es war ein Tribut an die »binäre Kodierung« (Moltmann, 2003) des Konflikts, an die Existenz zweier inzwischen nahezu gleichgroßer politischer Lager mit jeweils einer gemäßigten und einer radikalen Partei. Kritiker auch aus den Reihen der nordirischen Zivilgesellschaft haben früh davor gewarnt, dass mit dieser Konstruktion der »sectarianism«, die nordirische Grabenmentalität, zementiert und parteiübergreifende Politikinitiativen sowie die Bildung einer politischen Mitte erschwert würden. Die internationalen Erfahrungen mit »power-sharing« in vergleichbaren Konfliktkonstellationen (Zypern, Kanada, Bosnien, Libanon) sind bisher entweder negativ oder sehr begrenzt als Initialfunktion demokratischer Prozesse wirksam gewesen (Horowitz, 2001).

Die jüngsten Wahlergebnisse in Nordirland, die unter anderem zum fast vollständigen Verschwinden aller kleineren, auf konfliktübergreifende Zusammenarbeit zielenden Parteien geführt haben, scheinen den Kritikern Recht zu geben. Möglicherweise wird das demnächst für das Abkommen vorgesehene Überprüfungsverfahren (review) sich intensiv mit der Lösung dieser inneren Widersprüche zwischen den demokratischen Prinzipien der Partizipation und der Konkordanz befassen müssen.

Die Einflussnahme externer Akteure im Rahmen des Abkommens hat sich also, auch wenn die Probleme bei weitem noch nicht gelöst sind, vor allem bezogen auf die sensiblen Probleme der Sicherheitspolitik bzw. der militärischen »hardware«, alles in allem als integrativ und reformfördernd erwiesen. Dennoch schwächlt das Abkommen und der mit ihm verbundene Friedensprozess in den Bereichen der »software«, der Gewinnung von Demokratie auf allen Ebenen des nordirischen Alltags. Und es ist fraglich, ob neue Impulse für Demokratisierung vor allem von außen zu erwarten sein können, oder ob nicht die lokalen Akteure, die in Nordirland anders als in vielen anderen Nachkriegsgesellschaften über große Erfahrungen und Netzwerke des Dialoges und der Kooperation verfügen, das Heft selbst in die Hand nehmen müssen. Dazu bedarf es allerdings eines neuen Schubes an Selbstvertrauen und Vertrauen in den guten Willen »der anderen Seite«. Das ist jedoch das, woran es auf der Ebene der nordirischen Politiker am meisten mangelt.

Komplementär: Sicherheit und Demokratie

In Nordirland sind die nachhaltigen Beschädigungen der Demokratie durch staatliche und nichtstaatliche Militärisierung noch allenthalben spürbar: Das staatliche Gewaltmonopol ist in Gestalt einer parteilichen Polizeistruktur lange missbraucht worden, parallel konnte sich eine paramilitärische »Gewaltkultur« als Teil gesellschaftlicher Identität etablieren. Während sich das konstitutionelle Problem, ob Nordirland zu Großbritannien oder Irland gehören soll, welches jahrzehntelang den Kern der politischen Differenz zwischen Unionisten und Nationalisten ausmachte, durch die Verabredung eines Konsensverfahrens im Abkommen überraschend leicht regeln ließ, fällt der Abschied von den Waffen und die Einigung über neue Prinzipien gemeinsamer Sicherheit bedeutend schwerer. Dies konstituiert ein kompliziertes Wechselverhältnis zwischen Demokratisierung und Schaffung neuer Sicherheit und eröffnet viele Spielräume für das sogenannte »blame game«, die permanente Schuldzuweisung zwischen den nordirischen Parteien, aber auch gegenüber dem nur quasi-externen »guardian« Großbritannien.

Am sichtbarsten wurde der Mangel an gegenseitigem Vertrauen anhand der seit Verabschiedung des Abkommens geführten nordirischen Debatte über »No Guns - No government». In diesem Slogan kulminierte die Weigerung der protestantischen Ulster Unionist Party (UUP) unter David Trimble mit der republikanischen Sinn Fein in die Regierung einzutreten, solange diese nicht die IRA zur vollständigen Abrüstung ihrer Waffen bewegt hätte. Diese Debatte und die damit verbundenen politischen Blockaden stürzten den Friedensprozess seit 1998 immer wieder in tiefe Krisen. Meist waren es gemeinsame Interventionen der britischen und irischen Regierung, mit denen diese versuchten, Auswege aus Sackgassen des Misstrauens zu finden; die nordirischen Parteien fanden jedoch immer wieder Anlässe, um aus gemeinsam verabredeten »Choreographien« auszusteigen.

Die stellenweise paradox anmutende Auseinandersetzung wird auf beiden Seiten mit ideologischen Bandagen und Scheuklappen geführt, die aus der langen Konfliktgeschichte her rühren. Althergebrachte Wahrnehmungen der jeweils anderen Seite, ein für manche ethno-sozialen Konflikte typisches Muster der Überpolitisierung, verhindern die Wahrnehmung von Veränderung und eine pragmatische Hinwendung zu den heutigen Realitäten gemeinsamer Regierungsverantwortung auf den für die nordirische Gesellschaft eigentlichen relevanten Feldern wie sozialer Sicherheit oder z.B. einer integrativen Bildungs- und Schulpolitik. Insgesamt erlebten die Nordiren während der fünfeinhalb vergangenen Jahre lediglich zwei Regierungsphasen von zusammen weniger als zwölf Monaten, in denen sie - durchaus erfolgreich allerdings - »power-sharing« auf eben den genannten Feldern praktizierten.

Die Wahlergebnisse des 26. November 2003 sollten deshalb nicht nur zum Anlass genommen werden, um die Institutionen und die formale Funktionsfähigkeit des Abkommen zu überprüfen. Auch die Muster des Misstrauens sowie die Mechanismen und Wendepunkte, mit denen der Friedensprozess in den vergangenen Jahren jeweils aus den Sackgasse gezogen wurde, müssen einer kritischen Bilanz unterzogen werden.

Waffen als Symbol ...

Nordirland ist ein Beispiel für einen besonders hoch politisierten ethno-nationalen Konflikt mit einer komplexen historischen Hypothek, zu der eine jahrhundertealte latente und offene Militanz und die Weigerung zur Abrüstung auf beiden Seiten gehören (Hauswedell, 2002c). Beinahe unvermeidlich erhielt die Frage der paramilitärischen Waffen im Zuge des Friedensprozesses daher einen symbolischen Stellenwert, der weit über das militärische Potenzial der Waffen hinaus ging und in den diametralen politisch-ideologischen Gegensätzen der Hauptkonfliktparteien wurzelte. Decommissioning repräsentierte für die Unionisten - und gegenüber ihren Wählern - das einzig akzeptable Unterpfand um sicher zu gehen, dass es Sinn Fein mit dem Frieden ernst meint. Für die Republikaner fungierte das Festhalten an den Waffen - ebenfalls gegenüber ihrer politischen Basis - als Gegengewicht für ihre ideologischen Zugeständnisse im Friedensabkommen: die vorläufige Anerkennung der britischen Herrschaft und das Konsensprinzip für jede Veränderung des verfassungsmäßigen Status der Provinz in der Zukunft. Für die Unionisten mag es rückblickend eine fragwürdige politische Taktik gewesen sein, die Waffenfrage zum Veto gegen eine Regierungskoalition mit den Republikanern zu erheben und damit alles auf eine Karte zu setzen, die sie selbst nicht spielen konnten. Für die Republikaner kam mit dem deutlichen Zugewinn an politischer Akzeptanz und demokratischer Legitimation durch die Wahlen die Zeit, den Ballast der Waffen über Bord zu werfen. Die Wahlerfolge der Sinn Fein (die seit Juni 2001 stärkste nationalistische Partei in Nordirland sind und die bei den jüngsten Wahlen ihrer gemäßigten Konkurrenz von der SDLP nochmals fünf Prozent der Stimmen abnehmen konnten) hat die Partei als Ergebnis ihrer eigenen Friedensstrategie, des Abschiedes von der Gewalt, verbuchen können. Der Beginn der Abrüstung der IRA-Waffen im Herbst 2001 geschah aus einer Position der Stärke und war im republikanischen Bewusstsein nicht länger mit Niederlage oder Unterwerfung verbunden.

... und die Abrüstung in den Köpfen

Die im nordirischen Kontext zum geflügelten Wort gewordene Erkenntnis, dass es ohne ein »decommissioning of mindsets«, eine Abrüstung in den Köpfen, auch keine nachhaltige Abrüstung der Waffen geben werde, verweist auf das Problem der Überideologisierung des Konfliktes. Deshalb hatte man sich während der Friedensverhandlungen von 1994 bis 1998 und in den Formulierungen des Belfaster Abkommen unter entscheidender Mitwirkung des US-Vermittlers George Mitchell für das bekannte zweigleisige Vorgehen (twin track) entschieden, mit dem die politisch-konstitutionellen Aspekte der Übereinkunft von den sicherheitspolitischen Fragen getrennt wurden.

Vertrauensbildung durch internationale Abrüstungskommission und Waffeninspektionen

Die Lösung der diffizilen Waffenproblematik wurde der Internationalen Abrüstungskommission (IICD) übertragen. Man hoffte, die Waffenfrage auf diese Weise »weicher« zu machen (»fudging« the arms), d.h. leichter lösen zu können und - ohne den politischen Prozess zu stören - in die Umsetzungsphase des Abkommens zu verlagern. In einem ideologisierten Konflikt kommt dem Instrument der Vertrauensbildung eine besondere Bedeutung zu, und das nordirische Beispiel unterstrich die positive neutralisierende Funktion internationaler Vermittlung in Momenten der politischen Krise, vor allem für das sensitive Waffenthema selbst. Im Frühjahr 2000, als die gerade ins Amt gekommene Belfaster Regierung nach nur zwei Monaten auf Druck der Unionisten durch London suspendiert worden war, entschloss man sich zu einer innovativen vertrauensbildenden Initiative: Die IRA fand sich bereit, einen Teil ihrer Waffenarsenale, die zuvor der IICD angezeigt worden waren, durch zwei international und in Nordirland anerkannte Politiker mit Konfliktinterventionserfahrung, den Berater der südafrikanischen Regierung Cyril Ramaphosa und den ehemaligen finnischen Präsident Martti Ahtisaari, inspizieren zu lassen. Die Inspektoren wurden durch die Anwendung eines so genannten »Zwei-Schlüssel-Systems«, das keinen unbefugten Zugang zu den Waffen mehr zuließ und das schon in El Salvador erprobt wurde, zu einer vorgeschalteten Kontrollinstanz im Friedensprozess. So wurde ein Einstieg in die Abrüstung ohne größeren Gesichtsverlust für die IRA ermöglicht. Dass der eigentliche Akt des Unbrauchbarmachens (Putting beyond use) eines ersten Teils der IRA-Waffen im Oktober 2001 dann glaubwürdig vermittelt werden konnte, obwohl die Einzelheiten der Methode und des Umfangs der Abrüstung geheim blieben, ist wesentlich der vertrauensbildenden Rolle der unabhängigen Abrüstungskommission unter Leitung des kanadischen Ex-Generals John de Chastelain zu verdanken, der die skeptischen Unionisten in einem umfassenden Briefing über den stattgefundenen Akt informierte.

Eine noch ausstehende Bilanz der Arbeit der IICD wird sich unter anderem der Frage widmen müssen, inwieweit das relativ technische Mandat der Kommission und ihre Unterordnung unter die politischen Weisungen der irischen und britischen Regierung ihr in Krisenmomenten immer genügend Spielraum einräumte, um wirklich unabhängig im Sinne der Vertrauensbildung unter den nordirischen Parteien wirken zu können.

Sicherheit im »Paket«?

Ein weiterer Faktor, um den verfahrenen Friedensprozess wieder flott zu machen, war die Veränderung der Verhandlungsstrategie seitens der britischen und irischen Regierung. Parallel mit dem Beginn der IRA-Waffeninspektionen im Sommer 2000 wurde von ihnen eine Paketlösung für die weitere Implementierung des Abkommens vorgeschlagen, die die Lösung des Decommissioning in den Kontext der anderen sicherheitspolitischen Problemkreise, vor allem der Entmilitarisierung des überdimensionierten staatlichen Sicherheitssektors und der Polizeireform stellte. Damit wurde der einer Konfliktlösung nicht zuträgliche Umgang mit dem Decommissioning als einer Forderung, die vorrangig und als Vorbedingung die IRA-Abrüstung im Visier hatte, relativiert und Elemente eines gegenseitig akzeptierbaren Sicherheitsverständnisses eingeführt. Es sollte allerdings nahezu ein weiteres Jahr dauern, bis diese Strategie auch gemeinsam mit den nordirischen Parteien im Rahmen der sogenannten Weston-Park-Gespräche verabredet werden konnte.

Inzwischen hatten die Wahlen zum britischen Unterhaus im Juni 2001 eine Stärkung sowohl der Sinn Fein als auch der DUP erbracht. Dieses Ergebnis und die zunehmende paramilitärische Gewalt auf loyalistischer Seite entzogen dem UUP-Führer David Trimble das Selbstvertrauen, um zu den Ergebnissen von Weston Park zu stehen und sich bei Wiedereinsetzung der Belfaster Regierung als Erster Minister zur Verfügung zu stellen. Das Angebot der IRA vom 6. August 2001, in der vorgesehenen Choreographie ihren Part zu spielen und ein konkretisiertes Abrüstungsszenario zu liefern, kam zu spät und wurde konterkariert durch die Aufdeckung zweifelhafter Verbindungen zweier IRA-Mitglieder zur kolumbianischen FARC. Zu viele neue Quellen des Misstrauens führten zu einer Vertagung des nordirischen »Sicherheitspaketes«.

Nach den Ereignissen des 11. September 2001 entschloss sich die Führung der Sinn Fein, die mit dem Beginn des »war against terrorism« um ihren Rückhalt in der irisch-amerikanischen Community fürchten musste, die IRA zur Umsetzung ihres Abrüstungsangebots vom August zu drängen und damit den drohenden Kollaps des Friedensprozesses abzuwenden. Am 23. Oktober 2001 erklärte die IRA, dass sie begonnen habe, »ihre Waffen verifizierbar und auf Dauer unbrauchbar zu machen“ (Wortlaut der IRA-Erklärung in BBC-News, 23.10.2001). Der Schritt der IRA wurde in der internationalen Öffentlichkeit als historischer Durchbruch gewertet; diesmal schuf die offizielle Bestätigung der geheim durchgeführten Aktion durch die Abrüstungskommission ausreichend Vertrauen, um die Unionisten zur Wideraufnahme der Regierungstätigkeit in Belfast zu bewegen.

Die Binnenseite der Konfliktlösung

Je weiter sich die Transformation eines Gewaltkonfliktes aus der Phase der Initiierung von Verhandlungen über die Verabschiedung eines Abkommens in die Phase der Umsetzung des Vereinbarten bewegt, desto sichtbarer werden in der Regel die inneren Schranken und Hemmnisse, welche die Konfliktparteien an einem gradlinigen Fortschreiten auf dem eingeschlagenen Pfad hindern. Insofern können länger andauernde Friedensprozesse und Krisen als ein normaler Vorgang angesehen werden, dessen Begleitung viel Geduld und Kreativität erfordert. Es ist von der Natur der hemmenden Faktoren abhängig, wie viel Einflussmöglichkeiten in dieser Phase für externe Akteure bestehen. Meist werden die Grenzen der Außensteuerung in dieser Phase sichtbarer; Transformation wird zunehmend zur Binnenaufgabe.

Alte und neue Gewalt als Störfaktor

Auch für Nordirland existiert das Problem, dass nach einem vielversprechenden Abkommen historisch gewachsene Gewaltstrukturen als innere Störfaktoren fortwirken (spoiler effect) bzw. ihre Ausdrucksformen ändern und neu generieren. Der für Nordirland typische »sectarianism«, die politisch-konfessionelle Spaltung der Gesellschaft, die sich als gruppenbezogener Hass oder Rassismus äußert, ist für sich genommen bereits Hemmfaktor genug. Dass der »sectarianism« darüber hinaus auf beiden Konfliktseiten unterschiedliche Herkünfte und machtpolitische Verankerungen besitzt - für die Katholiken eher aus der Perspektive der Diskriminierung erwachsen, auf protestantischer Seite eher mit Herrschaftsanspruch verbunden - macht es besonders schwierig, für beide Seiten Gewinn aus dem Friedensprozess zu ziehen.

Die oft rückwärtsgewandte und einseitig geführte Debatte über »Decommissioning« (der IRA) ließ wenig politischen Spielraum für das parteienübergreifende Argument, dass die Abrüstung aller paramilitärischen Waffen auch ein wichtiger Schritt zur Eindämmung der aktuellen Gewalt ist. Seit 2001 gehen laut Polizeistatistiken mehr als zwei Drittel aller paramilitärischen Aktivitäten auf das Konto loyalistischer Gruppen, die bisher keine Bereitschaft zur Abrüstung signalisiert haben und die sich ebenso wie zwei kleinere republikanische Splittergruppen vom Abkommen distanziert haben. Innerloyalistische Fehden mischen sich mit antikatholischen Aggressionsakten und lassen sich immer weniger leicht von den verschiedenen Formen der Alltagskriminalität wie Drogenhandel und anderen »Märkten der Gewalt«, mit denen die Paramilitärs »im Geschäft bleiben« können, trennen.

Identitätsbrüche: Gewinner und Verlierer des Abkommens gruppieren sich neu

Die politische Integration und Partizipation, die das Belfaster Abkommen für die republikanische Seite bereit gehalten hat - durch »power-sharing« für Sinn Fein in einer Regierungskoalition unionistischer und nationalistischen Parteien - ist für die militanten Teile der Loyalisten, die kaum eigene Vertreter im Parlament haben, unerfüllt. Infolge der Zunahme loyalistischer Gewalt ist inzwischen eine neue Sensibilität für das Problem entstanden, dass eine Friedensdividende insbesondere in den depravierten protestantischen Arbeitervierteln noch aussteht. Soziale und kulturelle Identitäten, die sich in Nordirland auch in der Zugehörigkeit zu den traditionsreichen paramilitärischen Organisationen ausdrücken, unterliegen einem rapiden Wandel, der in der neuen Generation der Katholiken eher im Sinne der Stärkung von sozialen Selbstbewusstsein, bei vielen protestantischen Jugendlichen hingegen als Zerbrechen alter Gewissheiten wahrgenommen wird. Hinter der im Abkommen anvisierten Lösung bzw. einvernehmlichen Vertagung der nationalen Frage tritt die lange verschüttete soziale Frage nach gerechten Einkommen, Wohnverhältnissen, Bildungs- und Jobchancen deutlicher hervor. Gewinner und Verlierer in der nordirischen post-modernen Gesellschaft gruppieren sich neu; die diesbezüglichen Wahrnehmungen sind im Umbruch begriffen, und der Friedensprozess scheint schuld daran zu sein. Es mangelt an politischer Führung vor allem auf Seiten der Unionisten, diesen Prozess in Verantwortung für ihre Klientel zu steuern.

Der nordirische Paramilitarismus hat eine Eigendynamik entwickelt, in der - alte und neue - ethno-politische, soziokulturelle und ökonomische Faktoren eine schwierig lösbare Verbindung eingegangen sind. Mit der Etablierung habitueller Gewalt ist eine subkutane, gesellschaftliche Struktur sozialer und territorialer Machtausübung, vor allem in den Arbeiterwohngebieten, gewachsen. Zu deren Überwindung hat das Belfaster Abkommen bisher nicht spürbar beigetragen. Glaubwürdige Drohung mit Terrorakten wird durch die Existenz der paramilitärischen Organisationen aufrechterhalten, die trotz aller Schrecken, die sie verbreiten, auch Rückhalt für ihre jeweilige Klientel versprechen. Ihr Machokult ist ein Identitätsangebot gegen Hoffnungslosigkeit und Angst, vor allem in Gebieten sozialer Depravierung und direkter Nachbarschaft mit dem ethnischen Gegenüber (interface areas). Der aus dem Bürgerkrieg stammende Code der »defenders of the community« und der damit verbundene Vigilantismus (mit erschreckenden Formen der Selbstjustiz) wirken als moralische Brückenpfeiler in die Vergangenheit - für die Loyalisten mehr als für die Republikaner. Insgesamt scheinen die klaren und intakten Kommandostrukturen der IRA im Kontext mit der Parteianbindung an die Sinn Fein eher eine politische Kontrolle dieser Eigendynamik zu erlauben als die zerstrittenen und dezentral operierenden loyalistischen Gruppen.

Interne Vermittlung

Mediation durch nordirische Kirchenvertreter und Politiker in akuten Konfliktsituationen wie nach den Gewaltausbrüchen in Nord- und Ost-Belfast in den Jahren 2001 und 2002 können eine relevante, mäßigende Funktion wahrnehmen; Impulse für eine längerfristige Zivilisierung und Transformation der paramilitärischen Strukturen, d.h. vor allem die (Re)Integration ihrer Anhänger in die Zivilgesellschaft, müssen aber auch aus dem Inneren der Gruppen selbst kommen. Ermutigende Arbeit in dieser Richtung leisten die Organisationen der ehemaligen politischen Gefangenen auf beiden Seiten und Erziehungsprogramme, die von Freiwilligengruppen im Kultur- und Bildungssektor unterstützt werden.

Herzstück der Normalisierung: die neue Polizei

Entmilitarisierung und »Normalisierung« von Sicherheit in Nordirland wird auf absehbare Zeit eine Aufgabe staatlicher und nichtstaatlicher Verantwortung und Kooperation sein. Der Abbau einiger wichtiger britischer Militäranlagen im Oktober 2001 als unmittelbare Antwort auf den Abrüstungsbeginn der IRA reflektierte ein im wachsenden Maße reziprokes Verständnis dieser Problematik. Die IRA antwortete ihrerseits im April 2002 mit einem zweiten Schritt des »Decommissioning« eines Teils ihrer Waffen, der wiederum von der internationalen Abrüstungsbehörde verifiziert wurde.

Ein Kernelement allerdings für eine künftige Etablierung gemeinsamer Sicherheit und eines neuen staatlichen Gewaltmonopols, das beiden ethnischen Gemeinschaften Akzeptanz und Berechenbarkeit gewährt, ist die Reform der nordirischen Polizei. Eingeleitet 1999 durch die weitreichenden Zielvorgaben der Patten-Kommission steht die Umsetzung noch am Anfang: Sie hat im November 2001 mit der Umbenennung der protestantisch dominierten »Royal Ulster Constabulary« (RUC) in »Police Service for Northern Ireland« (PSNI) und einer gleichberechtigten Rekrutierung von Katholiken und Protestanten begonnen. Eine akzeptable Balance zwischen der Integration positiver Teile der Paramilitärs und der Sanktionierung der kriminellen Elemente zu finden, gehört zu den schwierigen Zukunftsaufgaben der neuen Polizei.

Die Ernennung von Hugh Orde zum neuen Polizeichef im September 2002, der sich einen Namen bei der politisch höchst sensiblen Untersuchung der verdeckten Zusammenarbeit (collusion) zwischen der »Special Branch« der RUC und den loyalistischen Paramilitärs während der »Troubles« gemacht hat (Stevens Inquiry), war ein vielversprechender Schritt. Eine alles in allem optimistische Perspektive vermittelte der erste Report der PSNI für das Jahr 2002/2003, der im Juni 2003 öffentlich vorgestellt und an alle nordirischen Haushalte verteilt wurde. Zu den Erfolgsgeschichten gehört die in der Tat langsam wachsende gesellschaftliche Unterstützung für die Kontrollorgane des »Policing Board« (in dem alle Parteien außer Sinn Fein ihre Sitze eingenommen haben), für den Posten des Ombudsman, der mit einer engagierten, unbestechlichen Katholikin besetzt wurde, und für die Einrichtung der für die Vertrauensbildung bei den Bürgern vor Ort wichtigen »District Policing Partnerships« (DPP). Obgleich immer wieder auch von massiven Einschüchterungsmanövern gegenüber katholischen Rekruten - auch aus den eigenen Reihen - berichtet wird, lag der katholische Anteil bei den Bewerbungen 2002 bei immerhin 35 Prozent gegenüber 20 Prozent vor dem Belfaster Abkommen.

Die diesjährige Sommersaison der wegen ihrer Gewaltausbrüche berüchtigten protestantischen Märsche, mit denen an traditionsreichen Plätzen der Sieg über die Katholiken vor mehr als 300 Jahren gefeiert wird, verlief wegen erfolgreicher Mediation im Vorfeld und guter Polizeiorganisation überraschend friedlich.

Eine wachsende impulsgebende Bedeutung der neuen Polizeiführung gegenüber dem stockenden Friedensprozess mag man auch daran ablesen, dass es Hugh Orde war, der während der Sommermonate wiederholt und öffentlich im Interesse einer künftigen Versöhnung der Opfer beider Seiten darauf verwies, dass Nordirland eine neue Initiative zum Umgang mit der Wahrheitsfindung (truth and reconciliation forum) und Aufklärung der dunklen Seiten der Vergangenheit brauche.

„Die Polizei hat größere Fortschritte gemacht als die Politik in diesem Jahr“ (UTV Net, 29.8.2003), lautete das selbstbewusste Fazit des neuen Polizeichefs im Spätsommer, womit er auf das politische Vakuum anspielte, das durch die Suspendierung der Belfaster Regierung und durch die Vertagung der Wahlen entstanden war.

»Joint Declaration« und missglückte Choreographien

Im April 2003 hatten die britische und die irische Regierung nach monatelangen Beratungen mit den nordirischen Parteien eine Gemeinsame Erklärung (Joint Declaration) verfasst, die den verfahrenen Karren wieder flott machen und den Weg für die Wahlen im Mai ebnen sollte. Mit den Erfahrungen von Weston Park aus dem Sommer 2001 im Gepäck, mit dem zwar Forschritte hinsichtlich eines sicherheitspolitischen »Paketes«, also dem parallelem Voranschreiten von »Decommissioning« der paramilitärischen Organisationen, Abrüstung der britischen Streitkräfte und Polizeireform verbunden gewesen waren, aber die Stabilität der Regierungsinstitutionen nicht gesichert wurde, entwickelten die beiden halb-externen »Guardians« neue Angebote in beide Richtungen: Wenn die Sinn Fein endgültig und explizit Abschied nehme vom bewaffneten Kampf und ihren Widerstand gegen die Beteiligung an der neuen Polizei aufgebe, sollte die britische Militärpräsenz drastisch reduziert und dem Belfaster Parlament in absehbarer Zeit die Verantwortung für Polizei und Justizwesen übertragen werden. Großbritannien würde in Zukunft auf das Recht verzichten, die Selbstregierung Nordirlands zu suspendieren.

Einem internationalen Überwachungsausschuss (Monitoring Body), der zunächst auf Wunsch der Unionisten ins Spiel gekommen und nur für die Einhaltung der Waffenstillstände gedacht war, sollte eine zusätzliche Kontrollfunktion für die Stabilität des gesamten Belfaster Abkommens, einschließlich der Regierungsinstitutionen, übertragen werden. Dieser erneute Rückgriff auf einen - die Sorgen beider Konfliktparteien adressierenden - internationalen Schutz des Abkommens konnte als „indirekter britischer Rückzug aus der Souveränität über die Provinz“ (Moltmann, 2003) gelesen werden. Möglicherweise war dieser Mechanismus aber einer, der den Unionisten bereits zu weit ging. Die IRA, durch Sinn Fein an den Verhandlungen beteiligt, hatte ihre Bereitschaft zur endgültigen Abrüstung in einem umfangreichen Dokument zu Händen der beiden Regierungen hinterlegt. Die Formulierungen erschienen den Unionisten jedoch zu vage oder missverständlich; dies konnte auch durch anschließende, präzisierende Erklärungen seitens des Sinn-Fein-Präsidenten Gerry Adams nicht ausgeräumt werden. Die Wahlen wurden abgesagt. Eine sorgfältig - und fast vollständig unter Ausschluss der nordirischen Öffentlichkeit - inszenierte Choreographie der Wiederherstellung von Demokratie war gescheitert. Die Verschiebung der Wahlen kam allerdings den politischen Sorgen des UUP-Vorsitzenden, David Trimble, eher entgegen, der die Abtrünnigen in den eigenen Reihen offensichtlich schwerer integrieren kann, als dem Sinn-Fein-Chef Gerry Adams, der sich mit einer Berechtigung, die ihm auch in der »Joint Declaration« zugestanden worden war, auf die eigene (uneingelöste) demokratische Legitimation durch Wählerstimmen berufen kann.

Nach einigen Monaten des Vakuums kam es im September und Oktober erstmals zu direkten, bilateralen Gesprächen zwischen Trimble und Adams, die das Ziel hatten, die Spielräume beider Seiten - und gegenüber ihrer jeweiligen Wählerklientel - in einem vertrauensbildenden Dialog auf höchster Ebene auszuloten. Eine neue Choreographie wurde mit Rückendeckung in London und Dublin erarbeitet: Tony Blair würde einen neuen Wahltermin für Ende November festsetzen, Gerry Adams eine Konkretisierung der IRA-Abrüstung erreichen, und David Trimble seine Bereitschaft zum »power-sharing« erneuern. Am 21. Oktober 2003 erfolgten die beiden ersten Teile der Choreographie in abgesprochener Weise: Nach dem Statement des britischen Premiers erklärte die IRA öffentlich, einen weiteren relevanten Teil ihres Waffenarsenals vernichtet zu haben; dies wurde, allerdings ohne Angabe der Menge und des Verfahrens, vom Vorsitzenden der internationalen Abrüstungskommission General de Chastelain öffentlich bestätigt. David Trimble verweigerte daraufhin seinen Part zu spielen, weil er die Geheimhaltung der konkreten Abrüstungsergebnisse für nicht zumutbar für seine Wähler hielt. Das Netz des Drittparteienmechanismus hatte sich als nicht haltbar genug erwiesen, das Misstrauen der nordirischen Hauptkontrahenten als immer noch zu groß. Die nordirische Öffentlichkeit musste sich in ihrem Interesse an demokratischer Teilhabe doppelt getäuscht sehen: Von den Versuchen der Kompromissbildung auf höchster Ebene weitgehend ausgeschlossen, wurde sie dann mit den Ergebnissen des Scheiterns konfrontiert. Zu den Spekulationen nach Bekanntwerden des Wahlergebnisses vom 26. November gehörte in Belfast deshalb auch die Frage, ob sich die gemäßigten Unionisten durch die Nichteinhaltung ihres Teils der Choreographie nicht den größeren Bärendienst erwiesen haben.

Die jetzt beginnende, gesetzlich ohnehin vorgesehene Überprüfung des Abkommens wird dort wieder ansetzen müssen, wo mit der »Joint Declaration« schon einmal alle Teile des komplexen Puzzles auf dem Tisch lagen.

Einige Lehren für Konfliktbearbeitung von außen und innen

Der Nordirlandkonflikt ist durch die historischen Rollen Großbritanniens und Irlands schon früh in einen semi-internationalen Kontext gescheiterter Nations- bzw. Staatsbildung mit konfligierenden, äußeren und inneren, Souveränitätsansprüchen eingebettet gewesen. Zu einer Internationalisierung im eigentlichen Sinne der Einmischung externer Akteure kam es erst, als die Gewaltförmigkeit des Konfliktes in einem ethno-politischen Bürgerkrieg eskalierte, der durch staatliche militärisch-polizeiliche Intervention nicht befriedet werden konnte.

Das Eingreifen der Großmacht USA - international begünstigt durch das Ende des »Kalten Krieges« und hinsichtlich Nordirland mit dem historischen »Mandat« einer großen Diaspora verbunden - erzielte seine hohe politisch-praktische Relevanz, weil es mit dem gesamten staatlichen und zivilgesellschaftlichen Instrumentarium einer »weichen« Einmischung (soft power) ausgestattet war: direkter und informeller Diplomatie, politischen Dialog- und Vermittlungsinitiativen sowie ökonomischen und sozialen Anreizen für eine Friedensdividende. Dass hier die Weltmacht als »gutmütiger Hegemon« ans Werk ging, verlieh der Einmischung eine besonders hohe politische Symbolkraft gegenüber den lokalen Konfliktparteien und nahm die semi-externen Akteure Irland und Großbritannien für die entscheidende Phase der Verhandlung eines Friedensabkommens mit ins Boot. Entlang der Linie weicher Einmischung konnten sich auch andere externe Akteure wie die EU normengebend und mit Initiativen, die auf die Stärkung der nordirischen Zivilgesellschaft zielten, platzieren.

Das Zusammenspiel verschiedener internationaler Faktoren, zu denen auch die Beispiele anderer Friedensprozesse zählen, führte dazu, dass die Akzeptanz für die Autorität externer Erfahrungen bei den nordirischen Konfliktparteien wuchs und die Institutionalisierung von Außenexpertise im Rahmen des Abkommens einen hohen Stellenwert erhielt. Dass dies wegen der Neigung der Konfliktparteien, sich jeweils parteiliche Unterstützung zu organisieren, zuweilen auf Kosten der Neutralität der externen Vermittlung ging, ist nicht nur für Nordirland mit seinen beiden semi-externen »guardians« typisch. Es verweist auch auf die natürlichen Grenzen externer Einflussnahme, die eben unter gegebenen Umständen auch kontraproduktiv sein kann.

Die Geschichte der Einflussnahme von Drittparteien in Nordirland ist eine der großen Chancen, zeigt aber zugleich die Grenzen und Wendepunkte der externen Konfliktbearbeitung an. Nicht jede Phase und jeder Zeitpunkt in einem Friedensprozess ist gleichermaßen geeignet für externe Interventionen. Die Initial- und Entspannungsfunktion für das Zustandekommen von ersten Verhandlungen und die Vermittlung des Dialoges bis zur Verabschiedung eines Abkommens werden zweifelsohne positiv beeinflusst durch Impulse von außen. Je mehr sich die Konflikttransformation jedoch in Richtung Binnenkonsolidierung bewegt, desto wichtiger wird der Aspekt der Hilfe zur Selbsthilfe für die lokalen Akteure. Dabei sollte - auch das lehrt Nordirland - nicht nur Gewicht auf die Regulierungs- und Führungskapazitäten der Parteienvertreter gelegt werden, sondern Außenimpulse müssen das »empowerment« der zivilgesellschaftlichen Akteure, Bürgerinitiativen, Kirchen, Wirtschaftsvertreter etc., im Auge haben, um überparteiliche Politikkonzepte zu stärken.

Eine Rollenverteilung in der Konflikteinhegung lässt sich nicht nur nach Phasen bestimmen, sie korrespondiert wesentlich auch mit den zentralen übergreifenden Themen der meisten Gewaltkonflikte: Der Schaffung eines neuen gemeinsamen Verständnisses von Sicherheit und der Implementierung entsprechender Strukturen, sowie der (Wieder)Herstellung von Demokratie. Beide Bereiche erweisen sich als unterschiedlich leicht zugänglich für externe Einflüsse: Sicherheit, meist ein im Konflikt zerbrochenes Monopol staatlicher Macht, kann je nach Konfliktgenese stärkerer Hilfe durch internationale Expertise bedürfen. Demokratie kann sich nur wirksam entwickeln, wenn sie von innen wachsen kann, und die Konfliktparteien sind hier zumeist resistenter gegenüber Außeneinflüssen. Wahlen, die demokratischer Ausdruck einer im Zuge der Konfliktbeilegung neu gewonnenen Legitimation sein können, dürfen nicht zum Spielball exogener Interessen werden.

Der nordirische Friedensprozess kann hinsichtlich seiner Außeneinwirkungen auch gelesen werden als eine Geschichte der schrittweisen (Selbst)Reduzierung britischer Souveränität und der gleichzeitigen politischen Anerkennung der vormals unterdrückten irisch-nationalen Partizipationsinteressen. Das Belfaster Abkommen hat den Ausgang der Geschichte in aller Ambivalenz in die Hände der Nordiren beider Ethnien gelegt. Dass diese für einen souveränen, nordirischen Umgang mit diesem unvollendeten Prozess wegen der tiefwurzelnden Konfliktgeschichte noch nicht »reif« sind, macht die Krisen des Friedensprozesses aus. Ambivalenzen sind ein natürlicher Faktor in Friedensprozessen. Um von ihren konstruktiven Seiten Gebrauch zu machen, ist Geduld, Kreativität und ein langer Atem erforderlich. Nur so kann der notwendige Respekt zwischen verfeindeten Konfliktparteien aufgebaut werden.

Für die heutige internationale Konstellation, in der sich viele ungelöste innergesellschaftliche Gewaltkonflikte und Kriege mit einem neuen, scheinbar globalen Konfliktszenario des »war against terrorism« mischen und zum Teil in schwieriger Weise überlagern, mögen die folgenden, in aller Vorsicht gezogenen Verallgemeinerungen aus dem Nordirlandkonflikt als Diskussionsanstöße dienen:

• der begrenzte bis untaugliche Ertrag des Einsatzes militärischer Mittel zur Bekämpfung (gerade auch terroristischer) Formen einer gewaltgeprägten Konfliktkonstellation; stattdessen die kreative Entwicklung aller Instrumente von »soft power«;
• die Bedeutung einer einschließenden politischen (Dialog) Strategie bei Friedensverhandlungen und die Eröffnung politischer Partizipationschancen grundsätzlich auch gegenüber radikalen Konfliktparteien;
• die große Rolle von Vertrauensbildung durch glaubwürdige externe Vermittler bzw. Drittparteien, vor allem auf dem sensiblen Gebiet der Abrüstung (z.B. durch Waffeninspektionen);
• Abrüstung ist meist keine Einbahnstraße; der Abbau verfestigter nichtstaatlicher und staatlicher Gewaltstrukturen erfordert ein Verständnis von Gegenseitigkeit, den allmählichen Aufbau eines gemeinsamen, überparteilichen Sicherheitsverständnisses;
• die Einbeziehung der Zivilgesellschaft bei der Transformation und Integration paramilitärischer Organisationen und dem Aufbau einen neuen Sicherheitsstruktur;
• die Herausbildung von parteienübergreifendem »political leadership« zur Vermittlung der sozialen und identitätsrelevanten Faktoren von Demokratisierung jenseits historisch gewachsener Spaltung.
• Es ist zu hoffen, dass diese Lehren bei der künftigen Lösung von Gewaltkonflikten - zum Beispiel in Kaschmir oder im Nahen Osten - Berücksichtigung finden werden.

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http://www.cain.ulst.ac.uk/ The Conflict Archive in the Internet, Derry

http://www.nuzhound.com/ Zusammenstellung von internationalen Presseberichten zu Nordirland

http://www.rte.ie/news/assembly2003/ Ergebnis der Wahlen vom 26.11.2003

Wahlergebnisse der nordirischen Parteien, 1996 – 2003 (in Prozent)
	Northern Ireland Forum Election	Westminster General Election	Local Government Elections	Northern Ireland Assembly Election	European Parliament Election	Westminster General Election	Local Government Elections	Northern Ireland Assembly Election
	1996	1997	1997	1998	1999	2001	2001	2003
UUP	24,2	32,7	27,9	21,3	17,6	26,8	22,9	22,7
SDLP	21,4	24,1	20,6	22,0	28,1	21,0	19,4	17,0
DUP	18,8	13,6	15,6	18,0	28,4	22,5	21,4	25,7
SF	15,5	16,1	16,9	17,7	17,3	21,7	20,7	23,5
ALL	6,5	8,0	6,6	6,5	2,1	3,6	5,1	3,7
UKUP	3,7	1,6	0,5	4,5	3,0	1,7	0,6	–
PUP	3,5	1,4	2,2	2,6	3,3	0,6	1,6	–
UDP	2,2	–	1,0	1,1	–	–	–	–
Independents	–	–	3,8	–	–	–	6,6	–
Others	4,3	2,5	5,4	6,3	0,2	2,1	1,7	7,3
ALL = Alliance Party – DUP = Democratic Unionist Party – PUP = Progressive Unionist Party – SDLP = Social Democratic Labour Party – SF = Sinn Fein UDP = Ulster Democratic Party – UKUP = United Kingdom Unionist Party – UUP = Ulster Unionist Party Quellen: Nicholas Whyte, 2001. »Northern Ireland Elections: 7 June 2001«. 13 June 2001.(www.explorers.whyte.com.), und http://www.rte.ie/news/assembly2003

Das Modell der Konkordanzdemokratie in Nordirland
Power-sharing Exekutive	»First Minister« (Unionist) und »Deputy First Minister« (Nationalist) Besetzung der Ministerposten nach der Stärke der Parteien
Proportion Repräsentation	Verhältniswahlrecht zur »Assembly« (108 Abgeordnete) paritätische Besetzung an der Parlamentsspitze proportionale Besetzung aller Ausschüsse, der jeweiligen Vorsitzenden und ihrer Stellvertreter nach der Stärke der Parteien
Vetorechte	Abstimmung auf »Cross-community-Basis« bei zentralen Entscheidungen (z. B. Wahlen, Budgetfragen) oder auf Antrag von mindestens 30 Abgeordneten »parallel consent-Verfahren« (doppelte Mehrheit) »weighted majority-Verfahren« (60 % aller Abgeordneten, 40 % jeder Gruppe für Zustimmung erforderlich)
Gruppen-Autonomie	Anerkennung der beiden nationalen Traditionen und ihrer Symbole Autonomie für protestantische, katholische oder bi-konfessionelle Schulsysteme
Streitschlichtung	»Committees« mit Konsultations-, Initiativ- und Kontrollrechten »Equality Commission« zur Gewährleistung der Gleichbehandlung beider Gruppen und ihrer Mitglieder Menschenrechtskommission Mechanismen zur Koordination und Streitvermeidung zwischen nordirischen Institutionen und Westminster
Aus Schneckener, 2002, S. 307

Anmerkungen

¹⁾ www.nics.gov.uk/eu/eussppr/

Dr. Corinna Hauswedell, Bonn International Center for Conversion, leitete ein von der VW-Stiftung gefördertes Forschungsprojekt zum Friedensprozess in Nordirland. Sie ist Vorsitzende der Informationsstelle Wissenschaft und Frieden (IWIF e.V.) und Mitherausgeberin des jährlichen »Friedensgutachtens«