Blockierte Weltorganisation

Völkerrecht und Vereinte Nationen heute

von Hans-Joachim Heintze

Viele Hoffnungen, die mit dem Ende des Ost-West-Gegensatzes aufkamen, haben sich nicht erfüllt. Umso mehr braucht die Welt stabile Regeln, wie mit Konflikten umzugehen ist. Diese finden sich in der VN-Charta, in deren Zentrum die Friedenssicherung steht. Die Verfahren zur Durchsetzung dieses Normenkataloges bedürfen nach einem Dreivierteljahrhundert der Anpassung an die neuen Gegebenheiten. Im Zentrum steht dabei das Völkerrecht, das sich von einem Recht der Souveränität zu einem Recht der Solidarität weiterentwickeln muss.

Die Idee und das Konzept der Weltorganisation der Vereinten Nationen (VN) entstand in den Kämpfen des Zweiten Weltkrieges. Die erklärte Zielsetzung war es, angesichts der niederschmetternden Erfahrungen, künftige Generationen von der Geißel des Krieges zu befreiten. Mit der Charta der VN wurde die Rechtsgrundlage für die Weltorganisation und die Erreichung dieses Zieles geschaffen.

Vom Ursprung der Idee der »Welt«-organisation

Bereits im 1. Weltkrieg hatte US-Präsident Wilson in seinem 14-Punkte-Vorschlag zur Beendigung des Waffengangs den Gedanken einer Weltorganisation zur Friedenssicherung aufgebracht, der in der Folge mit der Schaffung des »Völkerbundes« auch umgesetzt wurde. Allerdings hatte der Völkerbund einen Geburtsfehler, denn er wurde nie zu einer »Welt«-Organisation der »Völker«. Vielmehr vereinte der Bund niemals alle Großmächte der damaligen Zeit und konnte damit in vielen Konflikten nicht tätig werden. Selbst die USA, die die Schaffung angeregt hatten, traten nicht bei, weil Präsident Harding, der Nachfolger Wilsons, einer solchen Organisation kritisch gegenüberstand. Damit war das Scheitern vorprogrammiert, denn der Völkerbund erwies sich als machtlos.

Der Zweite Weltkrieg hatte nun aber gezeigt, dass eine solche Herausforderung wie der Kampf gegen den Faschismus nur durch den gemeinsamen Kampf unter Führung der militärisch stärksten Staaten überwunden werden konnte. Aus diesen Erfahrungen heraus wählten die Autor*innen der VN-Charta eine neue Konstruktion für diese zweite »Weltorganisation«, die sicherstellen sollte, dass die Großmächte sich der Mitgliedschaft in der Organisation unterwerfen und zugleich ihre legitimen Interessen schützen können: das Einstimmigkeitsprinzip im Sicherheitsrat. Dieses Prinzip trägt dem Umstand Rechnung, dass zwar alle Staaten juristisch, aber nicht faktisch gleich sind. Die Konstruktion des Sicherheitsrates spiegelt den Gedanken der Gemeinsamkeit wider, die aufgrund unterschiedlicher Interessen sehr verschiedener Staaten nicht leicht herzustellen ist. Daher musste den wichtigsten Staaten die Möglichkeit gegeben werden, ein Veto einlegen zu können.1 Dieses Recht wurde aber mit der Verpflichtung verbunden, gemeinsam für die Friedenssicherung verantwortlich zu zeichnen und militärische wie wirtschaftliche Kapazitäten einem System kollektiver Sicherheit zur Verfügung zu stellen. Leider haben sich die Großmächte nicht immer dieser Verpflichtung unterworfen und oft genug ihre nationalen Interessen in den Vordergrund gestellt (vgl. Ipsen 2018, S. 296). Es schien den Autor*innen der VN-Charta aber so, dass die Weltgemeinschaft diesen Preis zahlen müsse, wenn sich die »Welt«-mächte einer »Weltorganisation« überhaupt unterwerfen sollten. Die USA haben seit Gründung der VN auch mehrfach bewiesen, dass sie bereit sind, andere Weltorganisationen wie die UNESCO oder die WHO zu verlassen, wenn sie ihre eigenen Interessen beeinträchtigt sehen. Dies musste bei einer vorrangig die Aufrechterhaltung des Weltfriedens garantierenden Organisation unbedingt vermieden werden. Schließlich kann der Weltfrieden nicht gegen die USA oder China gesichert werden, und die Weltorganisation ist eine Möglichkeit, sie überhaupt auf ihre Verpflichtungen hinzuweisen und zur Rechtfertigung zu bewegen.

Stärken und Schwächen des Sicherheitsrates

Eine grundsätzliche Schwierigkeit, die das gesamte System der VN fundamental prägt, ist der Umstand, dass Völkerrecht durch die Vereinbarung der Staaten untereinander zustande kommt und sich damit grundsätzlich vom nationalen Recht unterscheidet, das durch einen Gesetzgeber – in der Regel das Parlament – gesetzt wird. Die Vereinbarung von völkerrechtlichen Verträgen oder Konventionen ist daher oft ein langwieriger Prozess und von nationalen Eigeninteressen geprägt, wie viele umfassende Beratungen und Staatenkonferenzen gezeigt haben (bspw. dauerte die Dritte VN-Seerechtskonferenz mit Unterbrechungen von 1973 bis 1982, es nahmen zeitweise fast 5.000 Expert*innen teil). Das war auch bei der Ausarbeitung der VN-Charta 1944/45 der Fall. Schlussendlich wurde aber durch diese Verhandlungen ein sehr wichtiger Kompromiss erreicht, der die Souveränität der VN-Mitgliedstaaten erheblich einschränkt. Die VN-Charta verbietet mit Art. 2 (4) nicht nur die Anwendung militärischer Gewalt in den internationalen Beziehungen, sondern schafft auch einen Mechanismus der Durchsetzung und Ausdehnung dieses Verbots (Kapitel VII der Charta).2

Nach Kapitel VII VN-Charta kommt dem Sicherheitsrat die Aufgabe zu, in Fällen der Bedrohung oder Verletzung des Friedens tätig zu werden. Der Rat muss dann nach Art. 39 der Charta entscheiden, ob ein solcher Fall vorliegt. Da es aber keine Legaldefinition der Bedrohung des Friedens gibt, entscheiden die 15 Mitgliedstaaten des Rates nach ihren politischen Überzeugungen. Damit wird ein rechtlicher Mechanismus – der mit einem völkerrechtlichen Vertrag geschaffen wurde – letztlich durch politische Entscheidungen in Gang gesetzt. Der Rat muss mit einer Stimmenmehrheit von neun Staaten entscheiden, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens vorliegt. Gemäß der neueren Praxis nach dem Ende des Kalten Krieges kann eine solche Situation nicht nur bei der schon erfolgten Anwendung von Waffengewalt vorliegen, sondern auch bei Menschenrechtsverletzungen und Katastrophen (vgl. Heintze 2019). Wichtig ist dabei, dass keines der fünf ständigen Ratsmitglieder (USA, Russland, China, Großbritannien und Frankreich) eine solche Einschätzung ablehnt (sog. Veto-Recht). Zu beachten ist aber auch, dass die Großmächte nicht allein zu einer Einschätzung kommen können, sondern immer zumindest die Zustimmung von vier der zehn Nichtständigen Ratsmitglieder brauchen.3

Wenn der Rat die Situation als »friedensbedrohend« einschätzt, so hat er die Pflicht, Maßnahmen zur Wiederherstellung des Friedens und der Sicherheit zu ergreifen. Einzigartig in der Geschichte des Völkerrechts ist, dass der Rat nach Art. 41 und 42 VN-Charta Zwangsmaßnahmen gegen den Akteur ergreifen kann, der den Frieden stört. Dabei handelt es sich einerseits um nichtmilitärische Sanktionen, wie z.B. Handels- oder Kommunikationsunterbrechungen. Angesichts der Einbindung aller Staaten in die globale Wirtschaft können solche Maßnahmen durchaus Druck auf Friedensstörer ausüben. Allerdings haben die VN auch lernen müssen, dass eine totale Isolation eines Staates, wie der Boykott aller Wirtschaftskontakte mit dem Irak nach der Kuwait-Intervention 1990, auch verheerende Folgen für die gesamte Bevölkerung eines Landes haben können. Im Irak starben damals viele Kinder als Folge der Sanktionen, weil Lebensmittel und Medizin nicht mehr geliefert werden konnten. Angesichts dieser Erfahrungen wenden die VN heute oftmals gezielte Sanktionen an, wie z.B. das Einfrieren von Bankguthaben politisch Verantwortlicher, um diese zu einer Politikveränderung zu veranlassen. Führen die wirtschaftlichen Sanktionen nicht zum Erfolg, so kann der Rat auch militärische Maßnahmen ergreifen. Mit Waffengewalt soll dann der Friedensstörer zu einem rechtstreuen Verhalten veranlasst werden. So entsandte der Sicherheitsrat 1992 Truppen nach Somalia, um militärisch zu erzwingen, dass die humanitäre Hilfe auch die Opfer einer Hungerkata­strophe erreicht (Resolution 794 [1992], vgl. Wellhausen 2002, S. 115ff.). Zuvor hatten Warlords sich diese Hilfsgüter gewaltsam angeeignet. Ein zusätzliches Problem bei der militärischen Durchsetzung des Völkerrechts im Rahmen der VN besteht darin, dass die VN nicht über eigene Soldat*innen verfügt, sondern die Mitgliedstaaten bitten muss, Truppen zur Verfügung zu stellen. Dies ist zum einen kostspielig und führt zum anderen dazu, dass den VN nicht immer genügend Truppen mit entsprechender Ausbildung zur Verfügung stehen.

Gleichwohl, die VN verfügen über die Möglichkeit, das Völkerrecht mit allen Mitteln durchzusetzen. Das Völkerrecht ist nicht zahnlos. Freilich bedarf es dazu des politischen Willens, die Mechanismen zu nutzen, und gerade dieser ist im System der VN oft blockiert, wie einige Entscheidungen zum Syrien-Krieg auf traurige Art und Weise belegen. So wurden 2013 sowohl durch die Regierungs­truppen als auch durch die Aufständischen Chemiewaffen eingesetzt. Damit war eine »rote Linie« überschritten, die US-Präsident Obama als Ausgangspunkt für ein Eingreifen der USA in den syrischen Konflikt gesetzt hatte. Allerdings gestaltete sich dieses Eingreifen auf sehr vernünftige Weise, denn Obama stimmte sich direkt mit dem russischen Präsidenten Putin ab und beide veranlassten die syrische Regierung, außerhalb eines Rahmens von VN-Maßnahmen, dem Chemiewaffen-Übereinkommen beizutreten und sämtliche in seinem Besitz befindlichen Chemiewaffen unter internationaler Kontrolle abzurüsten, was auch augenscheinlich erfolgte (vgl. Meier 2018).

Gleichwohl hatte der Kompromiss gerade darin seine Schwächen, dass der VN-Friedenssicherungsmechanismus nicht angewendet wurde. Die in den Sicherheitsrat eingebrachte Resolution 2118 (2013) wurde nicht unter Kapitel VII angenommen, was widersprüchlich ist, da die Präambel die von Chemiewaffen generell ausgehende Friedensbedrohung ausdrücklich nennt. Wenn der Sicherheitsrat das syrische Verhalten als Friedensbedrohung gemäß Art. 39 charakterisiert hätte, dann hätte er Maßnahmen zur Wiederherstellung der Sicherheit nach Kapitel VII VN-Charta ergreifen müssen, z.B. Sanktionen gegen die Regierung und die Aufständischen zu erlassen. Dazu konnte sich der Sicherheitsrat aber nicht entschließen, weil viele Ratsmitglieder (in)direkt in den Konflikt involviert waren. Dies erklärt das Zustandekommen der inkonsequenten Resolution 2118, die ohne Sanktionsmöglichkeiten auch Fehlentwicklungen bei der Abrüstung beider Seiten weder verhindern, noch ahnden konnte. Dies rächte sich wenige Jahre später. Als 2016 erneut Chemiewaffen in Syrien zum Einsatz kamen, die 2013 – offensichtlich wegen der Schwierigkeit der internationalen Kontrolle in einem laufenden Bürgerkrieg – doch nicht restlos vernichtet worden waren, erfolgte auch diesmal die Reaktion auf die erneute Anwendung außerhalb des VN-Systems und war völkerrechtlich und militärstrategisch höchst fragwürdig. Die USA, Großbritannien und Frankreich bombardierten einen Tag lang Ziele in Syrien als »Vergeltung«, ohne am Boden irgendetwas für die vom Kriege betroffenen Menschen zu verbessern. Der blutige und bis heute ungelöste Konflikt in Syrien legt die Schwächen des VN-Systems schonungslos offen.

Modernisierung der VN und des Völkerrechts?

Das System der VN und das Völkerrecht allgemein rufen daher nicht erst seit dem Konflikt in Syrien nach Veränderung. Das heutige Völkerrecht geht im wesentlichen vom Konzept souveräner Staatlichkeit aus. Staaten entscheiden demnach souverän, inwieweit sie sich an neue Verträge binden. Selbst der Austritt aus bestehenden Verträgen und die Betonung des Vorrangs nationaler Interessen bleibt den Staaten überlassen, wie die Trump-Regierung eindrucksvoll vorgeführt hat. Es ist aber offensichtlich, dass die Betonung souveräner Staatlichkeit nicht die Antwort auf die Herausforderungen der Gegenwart sein kann. Einzelne Staaten, seien sie auch noch so machtvoll und hochgerüstet, können globale Probleme wie den Klimawandel nicht lösen oder verhindern. Es scheint daher ein Übergang vom »Völkerrecht der Souveränität« zum »Völkerrecht der Solidarität« notwendig. In Ansätzen ist dieses Konzept bereits erkennbar, beispielsweise indem hoheitsfreie Räume einer völkerrechtlichen Regelung im Interesse der gesamten Menschheit zugeführt wurden (vgl. Wolfrum und Kojima 2010). So legt der »Weltraumvertrag« (1967) eine solche Herangehensweise für das All fest. Der Tiefseeboden darf gemäß »Seerechtsübereinkommen« (1994) ebenfalls nur gemeinschaftlich genutzt werden, der Klimaschutz wurde im »Pariser Abkommen« (2015) unter den Vorrang einer weltweiten schrittweisen Reduzierung von Klimagasen gestellt. Der internationale Schutz der Menschenrechte hat dazu geführt, dass die Beachtung dieser Rechte Teil des Anspruchs auf Souveränität ist. Es wurde eine internationale Strafgerichtsbarkeit (IStGH/ICC 2002) geschaffen, die komplementär zur nationalen Strafverfolgung eingreift, wenn Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen national nicht geahndet werden. Immer stärker nehmen nichtstaatliche Akteure an der Schaffung und Durchsetzung völkerrechtlicher Regelungen Anteil. Das sind positive Entwicklungen, die mühsam erkämpft wurden und nicht widerspruchsfrei sind.

Ein schwerwiegender Widerspruch ist der Umstand, dass sich Großmächte wie die USA, Russland und China nicht bereitfanden, sich der Gerichtsbarkeit des ICC zu unterwerfen. ­Stattdessen beschäftigte sich der ICC bislang vor­rangig mit Fällen auf dem afrikanischen Kontinent, was zum Vorwurf der »Doppelstandards« führte. Zweifellos ist dieser Vorwurf unberechtigt, untergräbt jedoch die Glaubwürdigkeit des Völkerrechts als einer universellen Rechtsordnung. Auch deshalb sind weitere Schritte notwendig und erfordern eine rasche Umsetzung, wenn die Menschen angesichts brutaler Kriege, massiven Waffeneinsatzes gegen friedliche Demonstrant*innen, schamlosen Wahlbetruges und der Ungleichheit bei der Bekämpfung globaler Krankheiten nicht das Vertrauen in die internationale Rechtsordnung verlieren sollen. Dringend müssen endlich energische Schritte zur Beendigung von Kriegen wie dem in Syrien ergriffen werden. Auch sind Planungen für den Wiederaufbau solcher vom Kriege gebeutelten Gesellschaften erforderlich (vgl. Asseburg 2020).

Die VN müssen als moralisch-politische und rechtliche Instanz vorangehen. So ist es notwendig, die in ihr eingeschriebenen Strukturen der Nachkriegsordnung von 1945 aufzubrechen. Internationale Konflikte können heute nicht mehr überzeugend im Rahmen eines Sicherheitsrates mit einer Vorrangstellung der Siegermächte des Zweiten Weltkrieges diskutiert werden. In diesem Gremium müssen mindestens alle Kontinente und großen Staaten als Ständige Mitglieder vertreten sein und Verantwortung übernehmen. Grundsätzlich scheint eine solche Reform aber nicht nur notwendig, sondern auch möglich. So gab um die Jahrtausendwende einen Ansatz zur Erweiterung des Sicherheitsrates, der allerdings nicht an einer Ablehnung durch die fünf ständigen Mitglieder scheiterte, sondern an der Uneinigkeit der fünf Regionalgruppen in den VN. Dies ist die Lehre, die aus dem bisherigen Scheitern einer Modernisierung der VN und des Völkerrechts im allgemeinen zu ziehen ist: Es bedarf immer wieder einer Überwindung nationaler Egoismen und der Einsicht eines kollektiven Vorgehens im Interesse der gesamten Menschheit.

Anmerkungen

1) Die Absprache wurde zwischen Roosevelt und Stalin in Jalta getroffen, deshalb wird sie in der Literatur als »Yalta-Formula« bezeichnet.

2) Das ist der große Unterschied zum 1928 abgeschlossenen Briand-Kellogg-Pakt, der zwar auch die Gewaltanwendung verbot, aber keinen Durchsetzungsmechanismus enthielt und so den Ausbruch des Zweiten Weltkrieges nicht verhindern konnte.

3) Diese Nichtständigen Mitglieder werden durch die VN-Generalversammlung für zwei Jahre gewählt und repräsentieren die fünf Regionalgruppen der VN.

Literatur

Asseburg, M. (2020): Wiederaufbau in Syrien. Herausforderungen und Handlungsoptionen für die EU und ihre Mitgliedstaaten. SWP Studie 2020/S07, April 2020.

Heintze, H.-J. (2019): Frieden und Völkerrecht. In: Gießmann, H.J.; Rinke, B. (Hrsg.), Handbuch Frieden, 2. Aufl. Wiesbaden: Springer, S. 753-772.

Ipsen, K. (2018): Völkerrecht, 7. Aufl. München: C.H.Beck.

Meier, O. (2018): Chemiewaffenangriffe. Das Ende der Namenlosigkeit. SWP-Aktuell 2018/A39, Juli 2018.

Wellhausen, M. (2002): Humanitäre Intervention. Probleme der Anerkennung des Rechtsinstituts unter besonderer Berücksichtigung des Kosovo-Konflikts. Baden-Baden: Nomos.

Wolfrum, R.; Kojima, C. (Hrsg.) (2010): Solidarity: A structural principle of international law. Heidelberg: Springer.

Hans-Joachim Heintze ist Professor am Bochumer Institut für Friedensicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht und Direktor des European Master Programme »Human Rights and Democratization«.