Bundeshaushalt 2016

... und die »neue« internationale Verantwortung Deutschlands

von Christiane Lammers

Drei Bundesministerien haben im letzten Jahr Prozesse der Zielbestimmung für das außenpolitische Handeln Deutschlands angestoßen. Verantwortung, Krisenprävention und (zivile) Konfliktbearbeitung sind zu wichtigen Stichworten geworden. Der Bundeshaushalt 2016 befindet sich zur Zeit im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren. Schlägt sich eine veränderte Zielbestimmung auch in den Einzelplänen des Entwurfs für den Bundeshaushalt 2016 wider?

Obwohl erst zwei Jahre vergangen sind, ist die Erinnerung schon fast verblasst: Im Herbst 2013 wurde ein durch das Auswärtige Amt gefördertes, von der Stiftung Wissenschaft und Politik und dem German Marshall Fund of the United States herausgegebenes Papier mit dem Titel »Neue Macht – Neue Verantwortung« zur außenpolitischen Rolle Deutschlands veröffentlicht. Im darauffolgenden Februar räsonierten sowohl der Bundespräsident wie auch die Verteidigungsministerin und der Außenminister bei der Münchener Sicherheitskonferenz über die Übernahme von mehr internationaler Verantwortung durch Deutschland. Ende Februar 2014 startete das Auswärtige Amt (AA) einen öffentlichen, ein Jahr dauernden Review-Prozess, um die deutsche Außenpolitik einer kritischen Überprüfung zu unterziehen.

Fast parallel, aber in etwas kürzerer Zeit wurde im Entwicklungsministerium (BMZ) zwischen April und Juli 2014, unter Beteiligung zivilgesellschaftlicher Expertise, die so genannte Zukunftscharta »Eine Welt – Unsere Verantwortung« entwickelt. Neben persönlichen Handlungsmöglichkeiten werden dort auch Handlungsdimensionen für Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung beschrieben. Stichworte sind Ernährungssicherung und Gesundheit, Frieden und Selbstbestimmung, Bewahrung unserer Umwelt und Klimaschutz, Menschenrechte und Menschenwürde. Eine jährliche Bilanzierung der Umsetzung der Charta wird von Entwicklungsminister Müller in seiner Einführung der Zukunftscharta ausdrücklich in Aussicht gestellt.

Im Februar 2015 legte das AA dann die Bilanz seines Review-Prozesses vor, und Außenminister Steinmeier kündigte an, die Umsetzung solle binnen 18 Monaten abgeschlossen sein. Gemeint haben wird er damit vermutlich nur die innerministerielle Umstrukturierung bzw. organisatorische Konsequenzen: Im AA wurde eine Abteilung für Krisenprävention, Stabilisierung und Konfliktnachsorge neu geschaffen und zwei bestehende wurden zu einer neuen Abteilung für internationale Ordnungsfragen, Rüstungskontrolle und Vereinte Nationen zusammengefasst. Gerade die Zusammenlegung der Arbeitsfelder Rüstungskontrolle/Abrüstung und Vereinte Nationen stieß nicht nur auf Zustimmung. Beispielsweise bewertete Harald Müller (Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung) den Schritt als eine massive Schwächung des deutschen friedenspolitischen Engagements.¹ Dieses Urteil mag etwas verfrüht erscheinen, denn eine organisatorische Maßnahme allein ist noch kein Zeichen einer politischen Linie. Müllers Kritik offenbart aber schon eines: Über das »Was« und »Wie« der Ausrichtung deutscher Außenpolitik lässt sich weiterhin räsonieren, denn klar definierte Ziele und Wege enthält der Review-Abschlussbericht nicht.

Inzwischen hat auch das Verteidigungsministerium (BMVg) mit einem »dialogorientierten« Prozess begonnen, die Herausgabe eines neuen Weißbuches vorzubereiten. Vom BMVg ausgewählte Expert/-innen beraten in Workshops entlang von durch das BMVg vorgegebenen Eckthemen über die Sicherheitspolitik Deutschlands. Es mag verwundern: Auch hier werden konträre Positionen sichtbar, die kaum in einem Dokument miteinander zu vereinbaren sind.²

Gemeinsam ist vielen der öffentlich zugänglichen Statements zu den ministeriellen Perspektiven der deutschen Außenpolitik, dass die Inkohärenz des politischen Handelns kritisiert wird: Humanitäre Hilfe für von Hunger und Armut Betroffene bei gleichzeitiger Unterstützung einer ursächlich dafür auch verantwortlichen (Land-) Wirtschaftspolitik? Militärische Stabilisierung fragiler Staaten bei gleichzeitigem Rüstungsexport an destabilisierende Akteure? Menschenrechts- und Asylrechtsschutz durch Kooperation mit Despoten?

Zahlen sind Fakten

Bei vielen gut klingenden Worten kann es zur Einschätzung hilfreich sein, sich einmal das Zahlenwerk der zur Verfügung stehenden Ressourcen, in diesem Fall also des Bundeshaushalts, anzuschauen: Wie ist die Mittelrelation zwischen den Ministerien? Wie viele Mittel sind für Krisenprävention vorgesehen? Was wird zur Finanzierung zivilgesellschaftlichen Friedensengagements getan? Gibt es neue finanzielle Spielräume?

Im Entwurf des Bundeshaushalts 2016 erfahren die Einzelpläne (EP) für Auswärtiges und Entwicklung gegenüber 2015 nennenswerte prozentuale Steigerungen: Der AA-Haushalt wächst um 18%, der des BMZ um 13,5%, und das BMVg bekommt »nur« 4,2% mehr Mittel zur Verfügung.³ Dies deutet auf eine Stärkung des zivilen Handelns in der deutschen Politik hin. Aber prozentuale Steigerungen sind relative Zahlen. In absoluten Zahlen ausgedrückt beträgt die Erhöhung im AA-Haushalt 670 Mio. Euro, im BMZ 880 Mio. Euro, das BMVg wird 1,4 Mrd. Euro mehr erhalten (siehe Tab. 1). Und wofür soll der Mittelaufwuchs verwendet werden? Im AA ist der überwiegende Teil, abgesehen von der Erhöhung der Mittel für Humanitäre Hilfe, dem in 2016 anstehenden, turnusmäßig höheren Beitrag Deutschlands an die Vereinten Nationen geschuldet (+513 Mio. Euro). Im BMZ-Haushalt sind vor allem Erhöhungen für die technische und finanzielle Zusammenarbeit (+161 Mio. Euro bzw. +101 Mio. Euro) sowie die Verdoppelung der Mittel für zeitlich begrenzte Sonderinitiativen (+200 Mio. Euro) und Mittel für internationalen Klimaschutz (+120 Mio. Euro) vorgesehen.

Betrachtet man weitere Details der Haushalte des AA und des BMZ, so bleiben die Planzahlen hinter den verbal erzeugten Erwartungen zurück. Hierzu ein Blick auf die beiden Haushaltstitel, die ausgewiesenermaßen für die Finanzierung von Friedensförderung zur Verfügung stehen:

Der Etatposten für die Unterstützung internationaler Maßnahmen auf den Gebieten der »Krisenprävention, Friedenserhaltung und Konfliktbewältigung« im EP des AA ist seit Jahren und auch im Entwurf für 2016 auf 95 Mio. Euro festgelegt (siehe Tab. 2). Dies geschieht ungeachtet der Tatsache, dass der Haushaltsansatz, ebenfalls seit Jahren, überschritten wird. Dies und anderes deutet darauf hin, dass es nach wie vor für den Bereich der Krisenprävention keine den Zielen angemessene und begründete mittelfristige Planung gibt.

Im EP des BMZ wurde die Etatposition für den Zivilen Friedensdienst (ZFD) 2014 und 2015 um jeweils 5 Mio. Euro auf zuletzt 39 Mio. Euro erhöht. So konnte mit der Ausweitung des ZFD-Engagements in Krisengebieten begonnen werden. Im letztjährigen Umsetzungsbericht zum »Aktionsplan Zivile Krisenprävention« wurde von der Bundesregierung eine 17%ige Erhöhung des ZFD pro Jahr, d.h. 5-6 Mio. Euro jährlich, in Aussicht gestellt. Im Haushaltsplan für 2016 ist nun trotz der dort festgestellten „wachsende[n] Bedeutung der Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft in der zivilen Konfliktbearbeitung“ nur eine Erhöhung um 3 Mio. Euro vorgesehen (siehe Tab. 3).

Der im AA-Haushalt vorgesehene Mittelaufwuchs für die »Humanitäre Hilfe und die Krisenbewältigung und den Wiederaufbau« um 105 Mio. ist sicher begrüßenswert, aber nähern sich diese Mittel damit den realen finanziellen Erfordernissen? Für die Planung vorausschauender, kohärenter Politik müssten andere Etatposten signifikant erhöht bzw. eingerichtet werden. Hierzu gehören unter anderem die von zivilgesellschaftlichen Organisationen, wie der Plattform Zivile Konfliktbearbeitung, dem Verband Entwicklungspolitik und humanitäre Hilfe (VENRO) und dem Forum Menschenrechte immer wieder angemahnte und im Aktionsplan vorgesehene „Verankerung der Krisenprävention als Querschnittsaufgabe nationaler Politik“, die sich konsequenterweise in den Einzelplänen aller Ressorts niederschlagen müsste, sowie die finanzielle Ausstattung des so genannten Ressortkreises und des Beirats Zivile Krisenprävention.

Blinde Flecken im Haushalt: Friedensforschung und Friedensbildung

Im Koalitionsvertrag bekannte sich die Bundesregierung noch zur wachsenden Bedeutung der Friedensforschung. Wissenschaftliche Expertise ist eine unerlässliche Voraussetzung, um in komplexen Situationen rational handeln zu können. Hierzu bedarf es nicht nur praxisorientierten Anwendungswissens, sondern auch wissenschaftlicher Grundlagenforschung. Die Bedingungen von Gewalt und von Frieden haben sich uns noch lange nicht erschlossen, und der Theorie-Praxis-Transfer ist nach wie vor eine »nice to have«-Angelegenheit.

Zur expliziten und unabhängigen Förderung der Wissenschaft in diesem Feld wurde im Jahr 2000 von der Bundesregierung die Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF) ins Leben gerufen. Damals war klar, dass es einer langfristigen und gezielten Förderung durch den Bund bedarf. Das in der Gründungszeit vorgesehene Forschungsförderungsvolumen von mind. 2,5 Mio. Euro jährlich hat sich angesichts des Zinsverfalls und mangels entsprechender Kapitalerhöhung auf weniger als 1 Mio. Euro reduziert. Im Haushaltsentwurf 2016 findet sich kein Hinweis darauf, dass die Bundesregierung ihr Versprechen zur verstärkten Förderung der Friedensforschung einlöst. Zum Vergleich: Die Ausgaben im Verteidigungshaushalt allein für die wehrmedizinische, wehrpsychologische und sonstige militärische Forschung sind für 2016 mit 3,5 Mio. Euro veranschlagt, die der wehrtechnischen Forschung und Entwicklung mit rund 250 Mio. Euro.

Bildungsarbeit ist eines der wesentlichen Handlungsfelder für zivilgesellschaftliche Friedensförderung in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit.

Die entwicklungspolitische Bildung ist ein Etatposten im BMZ-Haushalt, der erfreulicherweise in den letzten Jahren stetig gestiegen ist und im Haushaltsentwurf 2016 einen Zuwachs um 40% erfährt (+10 Mio.). Dieser Titel ist traditionell derjenige, um den es die größte Konkurrenz unter den zivilgesellschaftlichen Trägern gibt; trotz der Erhöhung werden wohl auch weiterhin viele Anträge nicht entsprechend der Antragssumme bewilligt werden. Bildungsträger von friedenspolitischen Bildungsmaßnahmen sind bisher darauf angewiesen, entweder eine halbwegs adäquate Förderlinie im Haushalt ihres Bundeslandes zu erschließen, sich an die Bundeszentrale für Politische Bildung zu wenden oder ihr Programm den inhaltlichen Erfordernissen des BMZ anzupassen.

Aus dem Fehlen einer eigenen Förderungslinie für friedenspolitische Bildungs- und Öffentlichkeitsmaßnahmen resultieren inhaltliche Veränderungen und/oder Einschränkungen des Formats der Projekte. Warum sollte das AA nicht auch hier im Sinne seiner Öffnung für die Zivilgesellschaft tätig werden? Die Förderpraxis des BMZ könnte als Vorbild dienen, der Verweis auf die immense Höhe der Bildungs- und Informationsbudgets der Bundeswehr sei erlaubt.

Was tun gegen Fremdenfeindlichkeit?

In unserem eigenen Land gibt es einen drängenden Bedarf an der Entwicklung von Strukturen, Methoden und Praxen der gewaltlosen Bearbeitung innergesellschaftlicher Konflikte. Dies zeigt sich gerade jetzt beim erneut offen zu Tage tretenden Fremdenhass.

Die »Willkommenskultur« der deutschen Bevölkerung wird hoch gelobt, »Toleranzprojekte« und Projektträger zur »Förderung der demokratischen Teilhabe« erleben eine bisher nie gekannte Aufmerksamkeitswelle von Medien und Politik. Spiegelt sich die Erkenntnis, dass sich die innerdeutschen Konflikte verschärfen, die Grenze zu Gewalttaten zunehmend überschritten wird und diesen Entwicklungen zivilgesellschaftlich und professionell gravierend und auf lange Sicht hin entgegengewirkt werden muss, in der Haushaltsplanung für 2016 wider? Leider ist dies nicht der Fall: War es für 2015 noch gelungen, die Mittel im so genannten Toleranzprogramm des Ministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend gegenüber 2014 um 10 Mio. Euro zu erhöhen, so sind sie 2016 gleich bleibend wie 2015 mit 40,5 Mio. Euro angesetzt (siehe Tab. 4).

Auch die Mittel des Innenministeriums zur Förderung der demokratischen Teilhabe verharren gleichbleibend bei 6 Mio. Euro, obwohl der Haushaltsansatz 2014 mit fast 17% überzogen wurde (siehe Tab. 5).

Vorrang für Ziviles oder Priorisierung des Militärischen?

Unmittelbar vor der 1. Lesung des Haushaltsentwurfs wurde bekannt, der Koalitionsausschuss habe beschlossen, dass der Bund, „um Fluchtursachen im Ausland zu bekämpfen und Nachbarländer von Krisenstaaten zu stabilisieren“, sein Engagement für Krisenbewältigung und -prävention ausbauen will.⁴ Dafür sollen die Mittel des AA, wohl in einem im nächsten Jahr zu beschließenden Nachtragshaushalt, um 400 Mio. Euro aufgestockt werden. Falls diese Mittel tatsächlich im Kap. 0501, Tit. 68734-29 (siehe Tab. 2) eingestellt werden, wäre dies mehr als eine Vervierfachung der zur Verfügung stehenden Mittel für Krisenprävention. In den Pressemeldungen zu dem Entschluss ist jedoch von folgenden zu finanzierenden Kosten die Rede: In Nordafrika sollen Anlaufstellen für Flüchtlinge aufgebaut werden, in denen sie vor einer gefährlichen Reise über das Mittelmeer Informationen erhalten, ob sie überhaupt Chancen auf Asyl in der EU haben. Ist dies die Krisenprävention, die im Review-Prozess des AA gemeint war?

Zunehmend wird auch die Notwendigkeit einer gravierenden Erhöhung des Verteidigungsetats ins Gespräch gebracht. Zwar wird nach wie vor abgestritten, dass die auch von der Bundesregierung akzeptierte Entscheidung der NATO, ihre Mitgliedsländer dazu anzuhalten, bis 2024 ihre Militärausgaben auf 2% ihres Bruttoinlandsproduktes anzuheben, auch auf Deutschland Anwendung findet. Aber schon jetzt werden zweistellige Milliardenbeträge für die als dringend notwendig deklarierte waffentechnische Erneuerung der Bundeswehr gefordert. Zu befürchten ist also, dass sich das Verhältnis der Ausgaben für militärische Mittel zu denen für zivile Konfliktbearbeitung in den nächsten Jahren nicht verbessern, sondern wesentlich verschlechtern wird.

Dem bleibt entgegenzuhalten: „Sicherheit vor Gewalt [kann] nachhaltig nicht auf paradoxe Weise durch Androhung oder Anwendung von Gewalt oder Machtüberlegenheit, sondern nur über den Aufbau kooperativer und problemlösungsorientierter Beziehungen erreicht werden.“ ⁵

Anmerkungen

¹⁾ Gastbeitrag H. Müller: Auswärtiges Amt: Bedeutungsverlust der Abrüstung. Frankfurter Rundschau, 2. März 2015.

²⁾ Siehe z.B. die Beiträge von H.G. Justenhoven und K. Naumann im Portal »Weißbuch 2016« auf bmvg.de.

³⁾ Bei den Haushaltszahlen handelt es sich zwar nicht um die tatsächliche Ausgabenhöhe, da über haushaltstechnische Verfahren Mittelzuordnungen auch undurchsichtig werden; trotzdem haben die Haushaltszahlen eine brauchbare, generelle Aussagekraft.

⁴⁾ Merkwürdigerweise wurde diese Entscheidung nur in wenigen Presseerklärungen publiziert, siehe z.B. CDU/CSU: Kommunen bei Flüchtlingsarbeit entlasten – Koalition übernimmt weitgehend Unions-Vorschläge zur Asylpolitik. cducsu.de, 7. September 2015.

⁵⁾ H.M. Birckenbach: Friedenslogik und friedenslogische Politik. In: IWIF/Plattform Zivile Konfliktbearbeitung (Hrsg.): Friedenslogik statt Sicherheitslogik – Theoretische Grundlagen und friedenspolitische Realisierung. W&F-Dossier 75, Mai 2014, S.4.

Christiane Lammers ist Geschäftsführerin der Plattform Zivile Konfliktbearbeitung und Mitglied der W&F-Redaktion.