Das Absägen einer Vision

Zum Verhältnis zwischen USA und UN

von Alice Slater • Christopher McCavitt

Als der Zweite Weltkrieg sich dem Ende näherte, bildete Präsident Franklin Roosevelt eine Sonderarbeitsgruppe, die die Grundlagen für eine internationale Organisation als Priorität amerikanischer Nachkriegspolitik legen sollte. Roosevelt und sein Nachfolger Harry Truman mobilisierten die ganze Breite amerikanischen Einflusses für dieses Projekt, und 1945 wurden in San Francisco die Vereinten Nationen (UN) mit der Erwartung gegründet, daß unter ihrem Dach die Nationen gemeinsam für eine gerechte und friedvolle Welt auf der Grundlage der zuerst in der amerikanischen Verfassung verkündeten und jetzt in die UN-Charta eingebrachten universellen Werte zusammenarbeiten sollten. Die Unterstützung der USA für die UN markierte eine dramatische Wende in der US-Politik, weil die USA damit ihre vorherige isolationistische Politik aufgaben. Ausschlaggebend für diese Wende waren die Erfahrung des Krieges sowie die Überzeugung, daß das Kriegsende den alliierten Mächten eine geschichtliche Chance zur Neugestaltung der Welt eröffnet hatte.

Tragischerweise kam der Kalte Krieg dazwischen, und US-Politiker verloren die visionären Ziele der UN aus dem Blickfeld. Die Organisation, durchsetzt mit den Idealen der Menschlichkeit, wurde in vieler Hinsicht auf eine Bühne diplomatischer Konfliktaustragung reduziert. Obwohl die UN weiterhin durch ihre verschiedenen wirtschaftlichen und sozialen Unterorganisationen funktionieren konnte und herausragende Leistungen wie die Ausrottung der Pocken durch die Weltgesundheitsorganisation und weltweite Unterstützung für das Ende der Apartheid erreichte, verblaßte der Traum eines dauerhaften Weltfriedens, der bei ihrer Entstehung im Mittelpunkt gestanden hatte.

Nach dem Fall der Berliner Mauer und der Auflösung der Sowjetunion finden sich die USA wieder allein als die dominierende Nation auf dem Globus, und eine neue Generation amerikanischer Politiker sieht sich vor die Herausforderung einer in Bewegung geratenen Welt gestellt. Wie bei ihren Vorgängern 50 Jahre zuvor suggerieren ihre Reden ehrgeizige Pläne für die UN. Eine erweitere Rolle für eine zu einem gewichtigen Faktor in den internationalen Beziehungen erneuerte UN ist Präsident Clintons erklärtes Ziel seit seinem Wahlkampf 1992. Doch in der Praxis stellt sich heute die Frage, ob wieder eine Gelegenheit ausgelassen wird. Letztlich wird die Politik eines Staates von seinen Handlungen bestimmt und nicht von Worten. Und hier muß gesagt werden, daß die USA vom Nichtbezahlen ihrer Schulden bei der UN über die Steuerung der UN-Reform bis hin zur Neubestimmung der Rolle der UN ihrer Rolle nicht gerecht geworden sind.

Die Zahlungskrise

Die Clinton-Administration kann mit Recht sagen, daß die UN-Finanzkrise nicht ihre Schuld ist. Die gegenwärtigen Beitragsaußenstände der USA haben ihre Wurzeln in den späten 70er Jahren, als die politische Rechte in den USA, mißtrauisch gegenüber dem Einfluß der Dritte-Welt Staaten auf den UN-Haushalt, die US-Beitragszahlungen zu kritisieren begann. Insbesondere die Reagan-Ära war eine schwierige Zeit, weil die Administration in einer Reihe von Fällen Beitragszahlungen zurückhielt, um die UN zum Einlenken auf US-Positionen zu bewegen.

Abgesehen von diesem geschichtlichen Erbe, vernachlässigen die USA auch heute noch ihre finanziellen Verpflichtungen. Präsident Clinton hatte im Wahlkampf versprochen, eine Lösung der Zahlungskrise zu finden, aber bis zu diesem Tag sind die USA größter Schuldner der UN mit Außenständen von ca. 900 Millionen US-Dollar. Gegenwärtig gibt es im Ausschuß für internationale Beziehungen des Repräsentantenhauses zwar keine konkreten Pläne zur Anwendung der Resolution 934, aber das Gesetz, das Zahlungen an die UN verbietet, bis angebliche Zuvielzahlungen den USA gutgeschrieben werden, existiert weiter. Es besteht die Möglichkeit, daß dieses Gesetz auch in der Zukunft als Druckmittel gegen die UN benutzt wird.

Einen Großteil der Verantwortung an der Zahlungskrise trägt sicherlich der uneinsichtige US-Kongreß, aber Schuld liegt auch bei der Regierung, die in diesem Bereich generell nicht bereit ist, sich für die UN einzusetzen. Dabei stellen die US-Schulden bei der UN, verglichen mit dem Haushalt der USA, nur eine verschwindend geringe Summe dar. Der jährliche Beitragsanteil der US am UN-Budget ist sogar noch geringer, er beträgt lediglich 312 Millionen US-Dollar. Das gesamte UN-Budget ist mit einer Höhe von 1,2 Milliarden US-Dollar geringer als der Haushalt der New Yorker Feuerwehr. 4

Das Scheitern der Reform

Die Handlungsfähigkeit der UN ist von der finanziellen Krise ernsthaft bedroht. Die UN mußte sich von Peacekeeping-Konten Geld leihen, um ihre regulären Ausgaben decken zu können. Sie konnte deshalb die Kosten von Peacekeeping-Operationen den beteiligten Ländern nicht zurückerstatten. Der gegenwärtige Haushalt zwingt die UN, mit 252 Millionen US-Dollar weniger zu arbeiten als ihr im vergangenen Zweijahreszyklus zur Verfügung standen.

Der steigende Bedarf an UN-Missionen, insbesondere im Bereich des Peacekeeping, hat die Situation noch verschlimmert. Aber die UN-Krise geht weit über den praktischen / finanziellen Bereich hinaus. 1995 erklärte der damalige UN-Generalsekretär Boutros-Ghali in seiner Eröffnungsansprache vor der Generalversammlung, daß die Finanzmisere nur das Symptom eines viel ernsthafteren Problems sei: „Mitgliedsstaaten sehen die UN einfach nicht als Priorität an.“¹

Obwohl Meinungsumfragen in den USA regelmäßig große Mehrheiten für ein Lösen der internationalen Probleme durch die UN ergeben, behält die isolationistische Fraktion im Kongreß einen unverhältnismäßigen Einfluß auf die Haushaltsplanung und streicht Mittel für die Zurückzahlung der US-Schulden. Der Historiker Arthur Schlesinger argumentiert, daß das Verhältnis zwischen USA und UN an einem Wiedererstarken des tiefverwurzelten Isolationismus leide, der seit der Gründung der USA eine der Determinanten der US-Außenpolitik gewesen sei. Weil die derzeitigen Bewohner des Weißen Hauses nicht bereit sind, in die Bresche zu springen, ist es den amerikanischen Gegnern der UN gelungen, die Eckpunkte der Auseinandersetzung abzustecken. So ist zur Streitfrage geworden, ob die USA überhaupt Beiträge an die UN zahlen sollen, und wenn ja, um wieviel der US-Anteil gekürzt werden soll. Weiterreichende Fragen nach der Reform der UN und nach der Entwicklung eines neuen strategischen Konzepts für das nächste Jahrhundert wurden und werden unterdrückt.

In vieler Hinsicht ist der Mangel an Visionen bloß ein weiterer Ausdruck der Unfähigkeit amerikanischer Politiker, die Dynamik des Umbruchs, der sich gegenwärtig in der Welt vollzieht, nachzuvollziehen oder dazu Position zu beziehen. Unglücklicherweise scheint es nicht, als ob die Geschichte auf sie warten wollte. Beunruhigende Entwicklungen, besonders das Zunehmen von Bürgerkriegen und aggressivem Nationalismus, bedrohen die internationale Stabilität. Diese Probleme erfordern globale Lösungen, die nur von einer aufgewerteten UN erwartet werden können.

Mit dem Scheitern von Boutros Boutros-Ghalis »Agenda für den Frieden«-Reforminitiative wurde die Chance auf eine wirkliche Reform der UN vertan. Das Programm von Boutros-Ghali war ein ernstzunehmender und vorwärtsdenkender Versuch, die UN am Aufbau einer neuen Weltordnung zu beteiligen. Das Ende des Kalten Krieges nutzend und der Gründungsvision der UN folgend, meldete es den Anspruch der UN auf eine führende Rolle in der zukünftigen Sicherheitspolitik an. Es versuchte, einen Rahmen zu finden, in dem sich die beiden potentiell destruktiven Prozesse der Globalisierung und Fragmentierung konfrontieren ließen.

Traurigerweise spielte es auch in die Hände der Republikaner. Boutros-Ghalis Überlegungen, z.B. über die Notwendigkeit einer stehenden UN-Armee und über die abnehmende Rolle des Nationalstaats in der internationalen Politik wurden als Beweis ausgelegt, daß die Vereinten Nationen unter seiner Führung außer Kontrolle geraten seien. In einem Beitrag für die einflußreiche Zeitschrift Foreign Affairs ging Jesse Helms, Republikanischer Senator aus North-Carolina, so weit zu behaupten, daß sich „zur Jahrtausendwende der Virus der Zentralisierung global ausbreitet, und die UN ist ihr Träger.²

In diesem Fall unterließ es die Clinton-Administration nicht nur, sich der Republikanischen Demagogie als wirkungsvolles Gegengewicht entgegen zu stellen, sie setzte sich sogar 1996 vehement gegen eine zweite Amtszeit von Boutros-Ghali ein. Davon ausgehend, daß Boutros-Ghali in den Augen der US-Öffentlichkeit über die Grenzen des Erlaubten hinausgegangen war, ließ sie ihn zugunsten des annehmbareren und nachgiebigeren Koffi Annan fallen.

Annans eigene Reformpläne, enthusiastisch von den USA und den anderen westlichen Staaten begrüßt, sind bis jetzt sehr viel bescheidener geblieben. Das Programm, das Maßnahmen zu Haushalt, Organisation und Management der UN beinhaltet und das wichtigere Fragen wie die Reform des Sicherheitsrates aufschiebt, mag helfen, die Arbeitsweise der UN zu »begradigen« und die Effizienz der Organisation zu steigern, aber in seiner Summe ähnelt es mehr der Verkleinerung eines Unternehmens als einer institutionellen Erneuerung. In vielen Fällen stellen sich die Maßnahmen lediglich als kosmetisches Herumgeschiebe von Abteilungen und als Umbenennungen heraus. Anscheinend sind sie schon mit den Forderungen der wirtschaftsorientierten Republikanischen Rechten im Hinterkopf ersonnen worden. Und sie helfen Präsident Clinton, sich in seiner Lieblingsrolle als »Reformer« darzustellen, ohne freilich dabei ein Risiko einzugehen.

Unnötig zu sagen, daß diese Kombination aus Drücken vor Verantwortlichkeit und Unbeholfenheit nicht wenig Zorn in den Reihen der Generalversammlung ausgelöst hat. Das zeigt sich auch an der jetzt stattfindenden Debatte über den Plan, eine neue Abteilung für Abrüstung und Rüstungskontrolle einzurichten, die das Center für Abrüstungsangelegenheiten ersetzen soll. Offenbar sollte die Reorganisation eine Struktur schaffen, die der wachsenden Besorgnis der Mitgliedsstaaten über die gegenwärtige Abrüstungspolitik besser Rechnung tragen kann. Aber der Plan ist Gegenstand einer bürokratischen Schlacht geworden, die die Länder außerhalb des westlichen Blocks gegen die USA aufgebracht hat. Teilweise stammt die Unzufriedenheit der ersteren daher, daß das Reformpaket als nicht verhandelbare Einheit präsentiert wurde, aber es geht auch um Sachfragen. Wesentlicher Bestandteil der neuen Abteilung ist ein einseitiger Fokus auf Non-Proliferation, es fehlt eine Erklärung, die die atomare Abrüstung als das wichtigste Thema der Abrüstungsbemühungen der Vereinten Nationen hervorhebt. Dieser Ansatz begünstigt eindeutig die diskriminierende Unterscheidung des Non-Proliferation-Treaty, der zwar atomare Abrüstung verspricht, aber bis jetzt noch zu keiner wirklichen Bewegung des »nuklearen Clubs« in diese Richtung geführt hat. Es gibt heute weltweit 40.000 Atomwaffen, Zehntausende mehr als 1970, als das Versprechen gemacht wurde, sie abzuschaffen. Die Großmachttaktik der USA, die sich an ihr Atomwaffenarsenal klammert und die nicht bereit ist, darüber zu diskutieren, wie dieses unrühmliche Kapitel des Kalten Krieges beendet werden kann, kommt kaum verhohlen in Annans umstrittenen Vorschlag zum Ausdruck.

Eine neue Weltordnung – ohne die UN

Obwohl viele der Fehler im Umgang der USA mit der UN entweder auf Schwäche oder auf Inkompetenz zurückzuführen sind, sind auch nationale Interessen von Belang. Es gibt zwar über die zukünftige Rolle der USA in der Welt keinen allgemein anerkannten Konsens innerhalb der politischen Klasse der USA, aber es läßt sich der alarmierende Trend feststellen, US-Hegemonie anzustreben und unter dem Deckmantel »einzig verbliebene Supermacht« gewaltige Militärprojekte wie zu Zeiten des Kalten Krieges in Auftrag zu geben. Währenddessen wird die Rolle der Vereinten Nationen, der einzigen global akzeptierten Institution, die internationale Konflikten vermeiden und lösen kann, untergraben.

Diese Haltung der USA spiegelt sich in der Größe des UN-Peacekeeping-Budgets wieder. Obwohl es seit 1988 über 30 Peacekeeping-Operationen gegeben hat (einige von ihnen sehr erfolgreich), sind die bereitgestellten Mittel gemessen am Bedarf verschwindend gering. 1996 beliefen sich die Peacekeeping-Ausgaben auf gerade mal 1,6 Milliarden US-Dollar – bei einem US-Verteidigungshaushalt von 268 Milliarden US-Dollar. Die Peacekeeping-Fähigkeiten der UN bleiben ernsthaft unterentwickelt. Die UN befinden sich in einem Teufelskreislauf, in dem das Ausbleiben von Beitragszahlungen das Zurückgreifen auf Peacekeeping-Gelder nach sich zieht, was wiederum zur Folge hat, daß Mitgliedsstaaten nicht für ihre Peacekeeping-Ausgaben entschädigt werden können und diese Staaten sich dann unvermeidlich bei zukünftigen Peacekeeping-Aktionen zurückhalten werden.

Eine Wiederholung von tragischen Fiaskos, wie kürzlich in der Zentralafrikanischen Republik, wo der Westen wegsah, als Hunderttausende abgeschlachtet wurden, wird ohne finanziell abgesicherte UN Peacekeeping-Einsätze schwer zu vermeiden sein. Einige afrikanische Staaten haben den Versuch gemacht, ein eigenes Peacekeeping-Kontingent aufzustellen, aber fehlende Mittel und Interessengegensätze schmälern die Wirksamkeit dieses Unternehmens.

Die andere Seite der Meinungsverschiedenheiten zwischen UN und USA betrifft Gebiete, in denen die USA ihre Vorherrschaft nicht aufgeben wollen. In Europa zum Beispiel verhindern die USA die Bildung einer effektiven Sicherheitsorganisation, sei es unter dem Dach der UN oder anderweitig, denn solche Entwicklungen würden den Einfluß der NATO, in der die USA eine führende Rolle spielen, vermindern.

Wieder könnte die Politik der USA desaströse Folgen haben. Die kürzlich auf US-Betreiben gefallene Entscheidung, mit der Erweiterung der NATO zu beginnen, hat bereits tiefsitzendes Mißtrauen in Rußland erzeugt. Die Duma sträubt sich gegen die Ratifizierung des START<0> <>II-Vertrags, so daß weitere Reduzierungen der gewaltigen Atomwaffenarsenale aus der Zeit des Kalten Krieges blockiert sind. Das Versprechen von nuklearer Abrüstung, mit so vielen Hoffnungen beladen, mündet in einer Sackgasse.

Zusammenfassung

Nach dem Ende des Kalten Krieges ist die Politik der USA gegenüber der UN bislang kurzsichtig gewesen und hat die großen Hoffnungen auf Weltfrieden und Wohlstand betrogen. Trotz der überwältigenden Unterstützung der US-Bürger (83% sagen, daß die USA ein »aktives Mitglied« der UN sein sollten, und eine Mehrheit glaubt, daß die USA mehr Geld an die UN zahlen sollten)³, haben die, die es besser wissen müßten, isolationistischen Kräften erlaubt, die Kontrolle über die Debatte zu gewinnen anstatt die Bürger zu mobilisieren. Das Fenster der Gelegenheit, die Gründungsvision der UN endlich zu verwirklichen, könnte sich schnell wieder schließen. Wenn die USA in dieser Situation nicht Führungsstärke zeigen und die Chance ungenutzt vorbeigehen lassen, wird die jetzige Generation amerikanischer Politiker sehr viel ungünstiger von der Geschichte beurteilt werden als die Generation von 1945, die die UN als eine Institution gründeten, die die höchsten Hoffnungen der Menschheit verwirklichen sollte.

Alice Slater ist Präsidentin des Global Resource Action Center for the Environment (GRACE), ein Gründungsmitglied des Abolition 2000 Networks für die Abschaffung von Atomwaffen; Christopher McCavitt ist Kommunikationsdirektor von GRACE.

Anmerkungen

¹⁾ Rede von Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali anläßlich der Eröffnung der UN-Generalversammlung am 22. Oktober 1995 Zurück

²⁾ Foreign Affairs, Oktober-September 1996, V75:5 Zurück

³⁾ Crisis and Reform in United Nations Financing, UNA-USA Report, 1992, p.2 Zurück

Übersetzung aus dem Englischen: Lutz Hager