Das Exempel Österreich

Das Missverhältnis von zivil und militärisch

von Thomas Roithner

Österreichische Sicherheitspolitik im Allgemeinen und Österreichs Neutralität im Besonderen sind in Deutschland oftmals unverstandene Mysterien – und Österreich trägt dazu ein gerüttelt Maß bei. Seit dem Beitritt zur Europäischen Union (damals noch »Gemeinschaft«) 1995 haben sämtliche österreichischen Regierungen, egal welcher Konstellation, die Neutralität und die Neutralitätspolitik des Landes relativiert. Die Österreichische Sicherheitsstrategie (ÖSS) von 2013, die österreichischen Beiträge zur Auslandseinsatzpolitik der Europäischen Union und der Umgang mit der Volksbefragung zum Wehrsystem Österreichs sind nur drei Beispiele, die sich im Spektrum zwischen politischer Selbstbeschädigung, Unglaubwürdigkeit, unnötiger Militarisierung und zarter Hoffnung bewegen. „Wird in Österreich ein Verfassungsbruch begangen, so gähnt die Bevölkerung“, meinte schon der Schriftsteller Karl Kraus.

Der Wiener Politikwissenschafter Helmut Kramer (2010, S.6) kritisiert, Österreich habe sich „völlig an den EU-Mainstream angepasst und es unterlassen, gemeinsam mit den anderen neutralen und paktungebundenen EU-Ländern Initiativen zu setzen“. Statt international ist Österreich nach Kramer lediglich „hinternational“. Höflich formuliert ist es eine Trägheit im Denken, wenn in Österreich reflexartig versucht wird, Außenpolitik mit militärischen Instrumenten und militärischer Logik zu betreiben.

Die Österreichische Sicherheitsstrategie von 2013

Auch wenn konventionelle Angriffe gegen Österreich gemäß der im Juli 2013 verabschiedeten ÖSS als unwahrscheinlich gelten, werden dem Österreichischen Bundesheer doch zahlreiche Aufgaben zugewiesen (BKA 2013). Die ÖSS zeigt, wie die österreichische Regierung klammheimlich versucht, völlig unterschiedliche globale »Herausforderungen« zu versicherheitlichen. Aufgelistet werden diesbezüglich u.a. internationaler Terrorismus, Bedrohung strategischer Infrastrukturen, Angriffe auf die Sicherheit von IT-Systemen, natürliche und von Menschen verursachte Katastrophen, grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, Drogenhandel, illegale Migration, Knappheit von Ressourcen, Klimawandel, Umweltschäden, Pandemien… Die benannten Herausforderungen werden dabei weder hinsichtlich ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit oder Auswirkungen auf Österreich noch hinsichtlich der Folgen für Auslandseinsätze gewichtet oder präzisiert. Außerdem verfügt das Bundesheer wohl nicht über geeignete Ressourcen und Strategien für die in der ÖSS genannten »Risiken und Bedrohungen«, z.B. den Klimawandel oder Rohstoffknappheit. Auch der Schutz kritischer Infrastrukturen in Österreich wäre, sofern man nicht zwanghaft neue Aufgaben für die Armee sucht, eigentlich die Aufgabe einer entsprechend ausgestatteten Polizei. Ursachenorientierte Ansätze und die zivile Krisenprävention bleiben in der ÖSS genauso wie im aktuellen österreichischen Regierungsprogramm unkonkret oder werden einer internationalen Ebene zugewiesen.

Die jüngsten Versuche von Außenminister Kurz (ÖVP), Wien als Verhandlungs- und Konferenzort für Abrüstung zu positionieren, sind hingegen ein schützenswertes Pflänzchen. Bei der Amtssitzpolitik (BKA 2013, S.12) baut man u.a. auf die in Wien ansässige Internationale Atomenergieorganisation (IAEO), auf die Organisation für den umfassenden nuklearen Teststopp (CTBTO) oder das Vienna Center for Disarmament and Non-Proliferation (VCDNP) als Elemente der Rüstungskontrolle. Die internationale Konferenz über die humanitäre Dimension von Kernwaffen im Dezember 2014 oder die gerade erfolgreich abgeschlossenen Verhandlungen um das iranische Nuklearprogramm bringen Wien bei diesen Fragen internationale Anerkennung.

Österreichischer Beitrag zur Auslandseinsatzpolitik der EU

Die Europäische Union verweist mit heutigem Stand seit 2003 auf 33 abgeschlossene und laufende Auslandseinsätze (EEAS 2015). Zehn Einsätze haben einen militärischen Charakter, 22 gelten als zivil, und ein Einsatz wies einen Mischcharakter auf (Sudan/Darfur). Bei genauem Hinsehen wurden aber lediglich knapp 25% des entsandten Personals im zivilen Bereich eingesetzt, und da sind lokal angeheuerte Kräfte bereits mit eingerechnet. Überdies haben zehn der zivilen Einsätze nur 50 oder noch weniger Personen vor Ort. Knapp über drei Viertel der Entsandten sind aber Militärs.

Ein Verweis auf zumindest zwei Taschenspielertricks sei hier gestattet: Nicht selten sind die eingesetzten »ZivilistInnen« unbewaffnete Militärs. Es kann – Ausnahmen bestätigen die Regel – einen wesentlichen Einfluss auf die Denkweise zur Lösung von Konflikten haben, ob unbewaffnete Militärs oder punktgenau ausgebildete zivile ExpertInnen eine Mission durchführen. Der zweite Trick ist, dass die EU PolizistInnen als ZivilistInnen einstuft. Die Vereinten Nationen verwenden bei ihren Missionen dafür ehrlicherweise eine eigene Kategorie.

Das Österreichische Bundesheer hatte Anfang März 2015 genau 1.131 SoldatInnen im Auslandseinsatz (BMLVS 2015), die meisten davon bei der KFOR im Kosovo mit 517 und bei EUFOR ALTHEA in Bosnien mit 379 Personen. Gemäß dem aktuellen Regierungsprogramm strebt Österreich an, dauerhaft mindestens 1.100 SoldatInnen für Auslandseinsätze bereitzustellen.

Die ÖSS sieht Einsätze in Südost- und Osteuropa sowie im Nahen Osten als prioritär an. „Vom Balkan in den Donauraum und die Schwarzmeerregion oder vom Golan in weitere Bereiche des Nahen und Mittleren Ostens oder ins nördliche Afrika“ wird das Engagement Österreichs „abhängig von internationalen Entwicklungen […] anzupassen und gegebenenfalls zu erweitern“ sein (BKA 2013, S.16). In Österreich bezeichnet man diese Art von Verbindlichkeit mit dem Wort »situationselastisch«.

Unabhängig davon, ob man Österreichs Neutralität als zukunftsfähig oder veraltet beurteilt oder ob die Auslandseinsatzpolitik der EU im Allgemeinen als sinnvoller Beitrag zum globalen Frieden betrachtet wird, ergeben die Beitragsleistungen Österreichs im Rahmen der EU ein wenig schmeichelhaftes Bild.

Die parlamentarische Anfrage »Anzahl der eingesetzten österreichischen ZivilistInnen in EU-Auslandseinsätzen« der Abgeordneten Tanja Windbüchler-Souschill (Zl. 3206/J-NR/2014 vom 28. November 2014) legte eine unschöne Facette der Beteiligung Österreichs offen: von der Stärkung der angeblichen »Zivilmacht EU« kann kaum gesprochen werden und schon gar nicht vom zivilen Vorreiter Österreich. Die Anfragebeantwortung von Außenminister Kurz (BMEIA 2015) ergab folgendes Ergebnis: Zu den 32 Auslandseinsätzen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU (die Ukraine ist dabei nicht mitberücksichtigt) entsandte Österreich 604 Militärs, 53 PolizistInnen, acht Personen aus dem Justizbereich (vier Richter, vier Justizwachbeamte) und sechs sonstige Personen (ExpertInnen für Menschenrechte und Gender, politischer Berater, Zollbeamtin, Kabinettschef). Von den insgesamt 671 von Österreich eingesetzten Personen entfallen auf den »zivilen« Bereich also 67, das sind 9,99%. Werden die PolizistInnen herausgerechnet, beträgt der Anteil sogar nur 2,09%.

Österreich suggeriert zwar das Gegenteil, unterbietet den EU-Wert von 25% zivilem Personal aber erheblich und stärkt so die Militärmacht EU, anstatt sich für einen zivilen Paradigmenwechsel zu engagieren, z.B. durch eine spürbare Erhöhung des Budgets für Entwicklungshilfe.

In der ÖSS wird argumentiert, moderne Sicherheitspolitik sei ein „Querschnittsthema, das in beinahe allen Lebens- und Politikbereichen mitgedacht werden“, müsse. Ähnlich begründet die EU ihren „kohärenten Ansatz“, der beim Gipfeltreffen des Europäischen Rates im Dezember 2013 im Zentrum stand. Die von der EU bereitgestellten Instrumente zur Weiterentwicklung der GSVP, wie die Ausweisung eines »Kerneuropas« oder die Verteidigungsagentur, ermuntern die Mitgliedstaaten, sich auf das Militärische zu konzentrieren. Dabei fiel selbst dem Europaparlament das Ungleichgewicht zwischen zivilen und militärischen Kapazitäten auf. So kritisierte das Gremium bereits vor etlichen Jahren, „dass – wegen der Tatsache, dass der Schwerpunkt hauptsächlich auf die militärische Dimension der ESVP gelegt wird – im Bereich der zivilen Fähigkeiten und der Konfliktverhütung Fortschritte viel zu langsam erreicht werden“ (EP 2009, Punkt 43).

Das hat Konsequenzen, für Europa wie für Österreich. Bereits vor mehr als zehn Jahren verwies die österreichische Bundesheerreformkommission in ihrem Bericht »Bundesheer 2010« auf die möglichen Folgen verstärkter Auslandseinsätze: „Mit der Übernahme von Führungsverantwortung in internationalen Krisenreaktionseinsätzen durch die EU […] könnte sich für Europa überdies ein höherer Grad an subkonventioneller Gefährdung ergeben, von der sowohl EU-Territorium als auch die zur Krisenreaktion eingesetzten Kräfte betroffen wären. […] Zudem könnte sich die Motivlage für terroristische Anschläge im Falle einer Beteiligung Österreichs an Krisenreaktionsoperationen der EU verändern.“ (BHRK 2004)

Volksbefragung 2013 zum Wehrsystem

Der Zickzackkurs der österreichischen Regierungsparteien vor der Volksbefragung über das Wehrsystem im Jahr 2013 war ein weiteres beeindruckendes Lehrstück österreichischer Sicherheitspolitik und wirkt bis heute nach.

Auslöser der Debatte war 2010 ein wahlkampftaktischer Vorstoß des Wiener SPÖ-Bürgermeisters Michael Häupl für ein Berufsheer gewesen. Seine Forderung verkündete er via »Kronen Zeitung« und nötigte somit Teile seiner Partei zu einem unglaubwürdigen Schwenk ihrer Position, die sie seit dem Zweiten Weltkrieg vertreten hatte. Um sich von der SPÖ abzusetzen, fühlte sich die ebenfalls in Regierungsverantwortung befindliche ÖVP zur Unterstützung des von ihr bislang verachteten Zivildienstes genötigt. Die Aufrechterhaltung des Zivildienstes wurde somit zum zentralen Argument für die Aufrechterhaltung der Wehrpflicht befördert. Als zweites, genauso wenig sicherheitspolitisch motiviertes Argument für die Wehrpflicht fand die ÖVP die Bewältigung von Naturkatastrophen, wie Überschwemmungen und Schneeeinbrüche.

Auf dieser Basis fand 2013 die Volksbefragung statt, und am Ende wurde über Hochwasserhilfe, Schneeschaufeln und ein zivildienst-basiertes Gesundheitssystem abgestimmt. Die Kernfrage – wozu überhaupt ein Bundesheer? – wurde in der öffentlichen Debatte kaum gestellt. Die Sozialdemokraten verloren die Abstimmung, und nun muss ein sozialdemokratischer Verteidigungsminister den von der SPÖ doch gerade erst abgelehnten Wehrdienst »attraktivieren« – situationselastisch eben. Budgetzwänge und der Mangel an sinnvollen Aufgaben lassen aber weder ein Berufsheer noch die Aufrechterhaltung des Wehrdienstes als zukunftsfähig erscheinen.

Ein Vorschlag für den Rückbau des Bundesheeres

Anstatt sich solche Kapriolen zu leisten, müsste Österreich nicht zuletzt als Sitz zahlreicher internationaler Organisationen, wie Vereinte Nationen, OSZE oder OPEC, ein nationales und strategisches Interesse am Multilateralismus und an der Stärkung des Rechts (statt am Recht des Stärkeren) haben. Seit etwa zwei Dekaden werten aber sämtliche Regierungen das Völkerrecht und die österreichische Neutralität immer weiter ab. Der Streit der damaligen Regierungsparteien SPÖ und ÖVP um einen NATO-Beitritt Österreichs mündete nach der Milleniumswende in eine De-facto-Auflösung des Rechtsinstituts der Neutralität und der Neutralitätspolitik im Kontext der EU. Umso unglaubwürdiger sind die aktuellen Vorschläge zu einem Neutralitätsstatus der Ukraine von Seiten der Regierungsparteien.

Die österreichische Außenpolitik endet zwar entgegen einer verbreiteten Annahme nicht an den Außengrenzen der EU, nutzt die Möglichkeiten zur Zusammenarbeit mit anderen neutralen und paktungebundenen EU-Staaten aber dennoch nicht. Mit Schweden, Finnland, Irland und Malta könnten bei dem zivilen Krisenmanagement und der zivilen Krisenprävention gemeinsame Interessen gefestigt und Synergien verstärkt werden. Und dies betrifft keineswegs nur die staatliche Kooperation. Auch die vielen nichtstaatlichen Potenziale aus Forschung und Praxis könnten im außenpolitischen Gesamtbild deutlich mehr Berücksichtigung finden.

Wie könnte ein Rückbau des Bundesheeres aussehen, wenn die Politik der zivilen Konfliktprävention, dem Völkerrecht und dem zivilen Krisenmanagement Vorrang geben würde? Im Sinne der integrierten Sicherheit, der „Arbeitsteilung unter den involvierten staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren“ (BKA 2013, S.4), sei hier als Vorschlag ein weniger staatszentrierter Ansatz für Österreich angedeutet:

Österreich stellt den Vereinten Nationen 2.000 Personen permanent zur Verfügung, die exzellent ausgebildet und von den Vereinten Nationen auf Basis eines humanitären und strikt defensiven Mandats eingesetzt werden. Wichtig ist dabei, dass sich Österreich – gemeinsam mit anderen neutralen Staaten, möglicherweise in einem »zivilen Kerneuropa« – parallel aktiv für eine UN-Reform in Richtung ziviler Krisenprävention und für globale Abrüstung einsetzt. Der Rest des Bundesheeres, von der in Österreich viel debattierten Militärmusik bis zum Eurofighter (der »never ending story«) und den Panzern, verliert seine Aufgabe.

Mit einem solchen Schnitt könnte Österreich seine reichhaltige Tradition aktiver Neutralitätspolitik weiterentwickeln und für die dringliche Neuausrichtung der EU-Außen- und Sicherheitspolitik eine Vorreiterfunktion einnehmen. Gegen nationale und internationale Naturkatastrophen, heute eine zentrale Zuständigkeit des Bundesheeres, muss sich niemand bewaffnen – zivile Einrichtungen haben sich diesbezüglich ohnehin eine enorme Glaubwürdigkeit erarbeitet. Ein österreichisches Mitmitschen an Rohstoffkriegen und EU-Interventionismus würde auf diesem Weg strukturell denkunmöglich gemacht.

Literatur

Bundesheerreformkommission (2004): Bericht »Bundesheer 2010«. Wien.

Bundeskanzleramt Österreich (BKA) (Hrsg.) (2013): Österreichische Sicherheitsstrategie. Sicherheit in einer neuen Dekade – Sicherheit gestalten. Wien.

Bundesministerium für Europa, Integration und Äußeres (BMEIA), Bundesminister Sebastian Kurz (2015): Anfragebeantwortung der parlamentarischen Anfrage der Abgeordneten zum Nationalrat Tanja Windbüchler-Souschill vom 28.11.2014. Dokument 3055/AB zu 3206/J vom 28.1.2015.. Vgl. dazu Thomas Roithner (2015): »Zivil«-Macht EU – »Militär«-Macht Österreich? Neue Zürcher Zeitung, 28.1.2015.

Bundesministerium für Landesverteidigung und Sport (BMLVS) (2015): Auslandseinsätze des Bundesheeres.

Helmut Kramer (2010): Österreich ist »hinternational«. Zur Stagnation und Krise der österreichischen Außenpolitik. International. Zeitschrift für internationale Politik, Nr. I/2010, S.4-8.

Europäisches Parlament (2009): Entschließung des Europäischen Parlaments vom 19. Februar 2009 zu der Europäischen Sicherheitsstrategie und die ESVP (2008/2202(INI)); angenommen am 19. Februar 2009.

European Union External Action Service (EEAS) (2015): Ongoing/Completed Missions and Operations. Brüssel, Stand 12.3.2015.

Council of the European Union (2009): European security and defense policy – the civilian aspects of crisis management. Updates in August 2009, civ/03, Factsheet. Brussels.

Mag. Dr. Thomas Roithner ist Privatdozent am Institut für Politikwissenschaft der Universität Wien, Friedensforscher und Journalist; thomasroithner.at.