Der Europäische Verteidigungsfonds

Ein Rüstungsbudget für die »Militärunion«

von Björn Aust

Fast unbemerkt von der Öffentlichkeit legte die EU-Kommission im Juni 2018 ihren Verordnungsvorschlag für einen Europäischen Verteidigungsfonds (EVF) vor, der von 2021 bis 2027 zusätzliche Rüstungsinvestitionen von bis zu 48,6 Mrd. Euro anschieben soll. Im Widerspruch zu den EU-Verträgen sollen über den Fonds erstmals ganz offen EU-Haushaltsmittel für Rüstungszwecke bereitgestellt werden. Damit markiert er eine neue Etappe der Militarisierung der EU-Außen- und Sicherheitspolitik. Nachdem das Europäische Parlament im Dezember 2018 mehrheitlich den Fonds befürwortete und seine Position für die Verhandlungen mit der Europäischen Kommission und dem Europäischen Rat festlegte, befindet sich der EVF auf der Zielgeraden. Viel Zeit bleibt nicht, ihn noch zu stoppen.

Die Warnungen vor einer, seit dem Vertrag von Lissabon beschleunigten, Militarisierung der EU-Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik wurden vom politischen Mainstream lange als unbegründet abgetan: zu groß seien die Interessensgegensätze der Mitgliedstaaten und zu gering die eingesetzten Ressourcen. Tatsächlich verliefen entsprechende Bemühungen lange Zeit nur schleppend.1 Doch seit dem Brexit-Referendum im Juni 2016 entwickelte sich eine zuvor nicht gekannte Dynamik, weil mit dem absehbaren EU-Austritt Großbritanniens ein »Veto-Spieler«, der bis dahin alle verteidigungspolitische Integrationsschritte blockiert hatte, entfiel. Seither habe die EU in diesem Bereich „mehr Fortschritte erreichen können als in den letzten 20 Jahren“ resümierte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker schon im Februar 2018 (zit. in Lösing und Wagner 2018).

Drei Säulen der »Militärunion«

Den Beginn markierte die Ende Juni 2016 verabschiedete Globalstrategie, in der die EU vor dem Hintergrund einer düsteren Lage- und Bedrohungsanalyse vehement eine intensivierte verteidigungspolitische Kooperation und den Ausbau militärischer Kapazitäten (in) der Union forderte. Dies sei zur Bedrohungsabwehr, zur Durchsetzung (geo-) politischer Interessen und für das Erreichen der »strategischen Autonomie« nötig, also für die Fähigkeit zu militärischem Handeln unabhängig von den Strukturen der NATO. Seither wurden auf EU-Ebene viele Strategiepapiere erarbeitet, und die EU-Regierungen befassten sich auf mehreren Ratstagungen mit der Umsetzung der Globalstrategie. So konnten bis Ende 2017 drei eng zusammenhängende Vorhaben auf dem Weg zur Verteidigungs- bzw. Militärunion eingeleitet werden:

• Mit der »Koordinierten jährlichen Überprüfung im Verteidigungsbereich« (engl. CARD) wurde ein von der Europäischen Verteidigungsagentur durchzuführender Überprüfungsprozess der Verteidigungsplanungen und -programme der EU-Staaten aufgesetzt, um diese aufeinander abzustimmen, gemeinsame Bedarfe zu ermitteln und z.B. die Entwicklung und Beschaffung von Waffensystemen zu koordinieren. So sollen Doppelstrukturen abgebaut, die Verteidigungsetats effizienter eingesetzt und die militärischen Fähigkeiten der EU erhöht werden.
• Die zweite Säule ist die »Ständige Strukturierte Zusammenarbeit« (engl. PESCO), die schon im Lissabon-Vertrag angelegt ist und teilnehmenden Staaten ein breites Spektrum verteidigungspolitischer Kooperationen ermöglicht. Sie zielt darauf, militärische Strukturen der EU-Staaten enger miteinander zu verzahnen, u.a. um die Interoperabilität der Streitkräfte zu verbessern. Im Dezember 2017 beschloss der Rat der Außen- und Verteidigungsminister*innen die förmliche Aktivierung von PESCO. Damit gingen die 25 teilnehmenden EU-Staaten bindende Verpflichtungen ein, zu denen u.a. gehört, die Militärausgaben regelmäßig zu erhöhen sowie mittelfristig 20 % ihrer Verteidigungsetats für Rüstungsinvestitionen und zwei Prozent für militärische Forschung vorzuhalten. Die Umsetzung der Projekte und die Einhaltung der 20 PESCO-Verpflichtungen soll die Europäische Verteidigungsagentur überwachen.2
• Der Europäische Verteidigungsfonds ist die dritte Säule der Militärunion. Schon im November 2016 hatte die EU-Kommission im Verteidigungs-Aktionsplan zur Umsetzung der Globalstrategie erste Vorschläge für einen solchen Fonds unterbreitet, denn Voraussetzung für die Verwirklichung der EU-Sicherheitsinteressen sei eine global wettbewerbsfähige Rüstungsindustrie. Diese Vorschläge nahmen u.a. mit dem 2017 aufgelegten Programm zur »industriellen Entwicklung im Verteidigungsbereich« für 2019 und 2020 konkrete Form an.3 Im Juni 2018 folgte der Verordnungsvorschlag für den EVF, mit dem ab Beginn des nächsten Mehrjährigen Finanzrahmens im Jahr 2021 diese EU-Finanzierung von Rüstungsforschungs-, Entwicklungs- und Beschaffungsvorhaben auf Dauer sicher gestellt werden soll (EU Kommission 2018).

Ein Fonds für ein »militärisches Kerneuropa«

Ab 2021 soll auch nicht mehr gekleckert, sondern geklotzt werden: Der EVF soll bis 2027 13 Mrd. Euro aus EU-Haushaltsmitteln bereitstellen. 4,1 Mrd. Euro davon sollen aus dem »Forschungsfenster« des EVF für Zuschüsse z.B. zur Neu- oder Weiterentwicklung militärrelevanter Technologien (Elektronik, Robotertechnik, verschlüsselte Software usw.) ausgeschüttet werden. Über das mit 8,9 Mrd. Euro ausgestattete »Fähigkeitenfenster« sind die Förderung von Entwicklungs- und Beschaffungsprojekten von mindestens drei Unternehmen aus mindestens drei Ländern geplant, u.a. zur Entwicklung von (Waffen-) Prototypen in den Bereichen künstliche Intelligenz, Robotik, Cyberabwehr. Auch die Weiterentwicklung und Beschaffung konventioneller Waffensysteme ist vorgesehen. Die Mittel des EVF sollen durch Kofinanzierungsbeiträge der Mitgliedstaaten zusätzlich »gehebelt« werden, so dass insgesamt bis zu 48,6 Mrd. Euro für militärrelevante Investitionen angeschoben werden könnten (EU Kommission 2018, S. 28ff; Lösing und Wagner 2018).

Mit den angestrebten Synergie-Effekten des EVF – u.a. niedrigere Beschaffungskosten (aufgrund höherer Auftragszahlen) und größere Interoperabilität von Waffensystemen – sind aber keineswegs reale Einsparungen in den Verteidigungsetats vorgesehen. Der EVF soll die nationalen Rüstungsausgaben nicht ersetzen, sondern durch zusätzliche Investitionen ergänzen. In den Begleitdokumenten zum EVF werden die »niedrigen« Verteidigungsausgaben in der EU beklagt und es wird ihre Erhöhung angemahnt. Zielgröße ist das NATO-Ziel von zwei Prozent der Wirtschaftsleistung.

Der EVF ist ein in der EU-Geschichte bisher einmaliges Subventionsprogramm für die Rüstungsindustrie und befördert die Bildung eines »militärischen Kern­europas«: Vor allem wirtschafts- und finanzstarke Staaten mit hochentwickelten Rüstungsindustrien dürften von ihm profitieren, da sie leichter Unternehmen und förderfähige Projekte benennen und die Kofinanzierung aufbringen können. Verstärkt wird dies durch die systematische Verzahnung von EVF und PESCO: PESCO-Vorhaben zur Rüstungsentwicklung und -beschaffung sollen mit bis zu 30 % aus dem Fonds bezuschusst werden, wohingegen für andere Entwicklungs- und Beschaffungsprojekte eine maximale Förderungsrate von 20 % gilt.

Die im November 2018 beschlossene »zweite Welle« von PESCO-Projekten weist bereits auf das militärische Kern­europa hin: Deutschland und Italien führen nun je sechs PESCO-Projekte an, Frankreich sogar sieben. Mit der geplanten Weiterentwicklung des Tiger-Kampfhubschraubers und der Euro-Drohne MALE RPAS unter deutscher Führung enthält die neue PESCO-Projektliste zudem die ersten milliardenschweren Rüstungsvorhaben. Laut Medienberichten sollen die auf rund eine Mrd. taxierten Entwicklungskosten für MALE RPAS entsprechend dem »PESCO-Bonus« zu einem Drittel aus dem EVF subventioniert werden. Weitere Großprojekte sollen bereits in der Pipeline sein (Wagner 2018).

Militärische Neuausrichtung des EU-Haushalts

Die großen EU-Staaten und ihre Rüstungsindustrien profitieren davon, dass sich über den EVF die Kosten für milliardenschwere Vorhaben zum Teil »europäisieren« lassen: Durch die Verankerung im EU-Haushalt zahlen alle Mitgliedstaaten in den Fonds ein, auch solche, die aus finanziellen oder friedenspolitischen Gründen selbst keine Rüstungsvorhaben durchführen können oder wollen.

Das ist kein Zufall. Der von der EU-Kommission im Mai 2018 vorgelegte Plan zum Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 markiert mit der Einrichtung der neuen Haushaltsrubrik »Sicherheit und Verteidigung« mit einem Volumen von 25,5 Mrd. Euro einen militärpolitischen Paradigmenwechsel. Die mit Abstand größten Einzelposten dieser Rubrik sind der EVF und ein 6,5 Mrd. Euro schweres Programm zur Förderung der militärischen Mobilität, mit dem Verkehrsinfrastrukturen in der EU für militärische Schwertransporte ausgebaut werden sollen (siehe dazu den Artikel von Christoph Jehle auf S. 44 in dieser W&F-Ausgabe). Die sicherheits- und verteidigungsrelevanten Ausgaben der neuen Rubrik übersteigen die im laufenden Finanzrahmen um das 22-fache (Aust 2018, S. 16 ff).4

Ein Mauerblümchendasein fristen dagegen Maßnahmen zur zivilen Konfliktbearbeitung, Konfliktnachsorge und Prävention. Überdies sieht der Entwurf des Finanzrahmens bei vielen Programmen zur Struktur- und Regionalförderung, mit denen auch die Angleichung der Lebensverhältnisse und soziale Programme finanziert werden, massive Streichungen vor. Noch laufen die Verhandlungen, doch ist absehbar, dass erhebliche zivile Mittel gekürzt und zugunsten militärrelevanter Ausgaben umgeschichtet werden. Sozial- und friedenspolitisch ist bereits dies ein Skandal.

Illegale Rüstungsfinanzierung

Von noch größerer Tragweite ist die Einstellung des EVF in den Haushalt an sich: Erstmals werden EU-Haushaltsmittel ganz offen (und nicht »versteckt« in Fonds außerhalb des Budgets) für verteidigungs- und rüstungspolitische Programme bereitgestellt. Dass dies zuvor nie geschehen ist, hat einen einfachen Grund: Der Vertrag der Europäischen Union (EUV) verbietet unmissverständlich die Finanzierung von „Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen“ (Artikel 41(2) EUV) aus dem EU-Haushalt. Der EVF ist also illegal (u.a. Lösing und Wagner 2018).

Mit einer abenteuerlichen Rechtskonstruktion will die Kommission diesen offenen Bruch der EU-Verträge umgehen: Als Rechtsgrundlage für den EVF-Verordnungsvorschlag zog sie kurzerhand den Artikel 173 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie ergänzend die Artikel 182, 183 und 188 AEUV heran. Diese Artikel regeln Maßnahmen der Industrie- und Forschungsförderung in der EU. Das heißt, der Verteidigungsfonds wird einfach zu einem Programm der Industrie- und Forschungsförderung umdefiniert (siehe dazu auch Töpfer 2018).

Allerdings muss sich die Rechtsgrundlage für bestimmte Maßnahmen auf objektive und nachprüfbare Kriterien stützen und das Hauptziel bzw. die Hauptziele der Maßnahme eindeutig begründen. Im vorliegenden Fall ist diese Klarheit nicht gegeben, denn die Verteidigungsindustrie und -forschung soll nicht nur aus Gründen der Wettbewerbsfähigkeit gefördert werden, sondern auch, um die Verteidigungsfähigkeit und die »strategische Autonomie« der EU zu gewährleisten. Tatsächlich nimmt der Verordnungstext an zentralen Stellen Bezug auf verteidigungspolitische Zielsetzungen, Programme und Vorhaben der EU, berücksichtigt diese bei den Rechtsgrundlagen aber nicht. Der Versuch der Kommission, diese Zielsetzungen zu bloßen »Nebeneffekten« des EVF herunterzuspielen, ist juristisch unzulässig (Fraktion DIE LINKE 2018).

Die Linksfraktionen im EU-Parlament (EP) und im Deutschen Bundestag kritisierten den illegalen Charakter des Fonds (und die friedenspolitische Fehlausrichtung) wiederholt scharf, fanden jedoch weder in Berlin noch in Brüssel ausreichende politische Unterstützung. Ein im Auftrag der Linksfraktion im EP erstelltes und Anfang Dezember 2018 veröffentlichtes Gutachten des Juristen Andreas Fischer-Lescano bekräftigt aber eindeutig die Rechtsauffassung der Linksfraktionen (Der Spiegel 8.12.2018; Fischer-Lescano 2018).

EVF-Verhandlungen auf der Zielgeraden

Ungeachtet dessen will die Kommission den EVF in den kommenden Monaten auf den Weg zu bringen. Auch die EU-Regierungen treiben das Projekt mit Hochdruck voran und verabschiedeten im November 2018 einen konkretisierten Standpunkt zum EVF und das Ziel, „so früh wie möglich 2019“ eine Einigung mit dem EP herzustellen (Rat der EU 2018, S. 7). Aktuell planen Kommission und Rat eine vorgezogene separate Einigung über den Verteidigungsfonds, da eine Verständigung über den Mehrjährigen Finanzrahmen vor den EP-Wahlen im Mai 2019 aufgrund großer Konflikte in anderen Haushaltsfragen unmöglich erscheint.

Zuletzt gab das EP grünes Licht für den EVF, als es am 12. Dezember 2018 mit knapper Mehrheit einen entsprechenden Bericht annahm und so den Weg für die Verhandlungen mit Rat und Kommission freimachte.5 Die EP-Position enthält zwar einige Änderungen am Verordnungsentwurf, grundsätzliche EU-rechtliche oder friedenspolitische Bedenken gehören jedoch nicht dazu. Der wichtigste Unterschied liegt darin, dass das EP restriktivere Ethik-Grundsätze forderte und autonome Waffensysteme nicht fördern will. Zudem sind EP, Rat und Kommission in Fragen der Steuerung des EVF uneins sowie darin, ob und wie Drittstaaten – u.a. Großbritannien nach dem Brexit – Zugang zu EVF-Projekten bekommen sollen. Da alle drei Institutionen den EVF wollen, dürften diese Differenzen überwindbar sein.

Daher drängt die Zeit. Die Bundestagsfraktion DIE LINKE bereitet aktuell eine Klage gegen den EVF vor dem Bundesverfassungsgericht vor. Darüber hinaus sind weitere Anstrengungen der Friedensbewegung und der politischen Linken nötig. Um den EU-rechtswidrigen Rüstungsfonds und die weitere Militarisierung der EU-Außen- und Sicherheitspolitik noch zu stoppen, müssen öffentlicher und politischer Druck schnell und deutlich wachsen.

Anmerkungen

1) Zur Militarisierung der EU siehe u.a. Schirmer (2013) und Paech (2018).

2) Ausführlicher und kritisch zu PESCO siehe u.a. Nesch (2008) und Fraktion DIE LINKE (2017); für aktuelle Entwicklungen Wagner (2018).

3) Mit diesem Programm sollen 590 Millionen Euro aus dem EU-Budget bereitgestellt werden, um Investitionen in Rüstungsforschung, -entwicklung und -beschaffung von bis zu 2,59 Mrd. Euro anzuschieben.

4) Außerhalb des EU-Haushalts werden zudem 10,5 Mrd. Euro für die Durchführung von Missionen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik – u.a. Militär- und Ausbildungsmissionen – eingeplant und über die so genannte Europäische Friedensfazilität bereitgestellt.

5) Für den EVF stimmten die Fraktionen der Konservativen (EVP) und Liberalen (ALDE); die linke GUENGL und die Grünen-Fraktion lehnten den Fonds fast geschlossen ab. Die sozialdemokratische S&D-Fraktion stimmte uneinheitlich, doch mit knapper Mehrheit für den EVF.

Literatur

Aust, B. (2018): Die Verhandlungen über den Mehrjährigen Finanzrahmen der EU für die Jahre 2021-2027. Sachstand über die Debatte und Positionen nach Vorlage des Kommissionspaketes vom 2. Mai 2018. Berlin; online auf andrej-hunko.de.

Europäische Kommission (2018): Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds. 13.6.2018, KOM(2018) 476 final, Ratsdokument Nr. 10084/18.

Fischer-Lescano, A. (2018): Rechtsfragen der Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds (EVF). Rechtsgutachten im Auftrag der Fraktion der GUE/NGL im EP; online auf sabine-­loesing.de

Fraktion DIE LINKE (2017): Antrag: Militarisierung der EU beenden – Einrichtung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit stoppen. 20.11.2017, Bundestagsdrucksache 19/82.

Fraktion DIE LINKE (2018): Antrag zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds. 11.9.2018, Bundestagsdrucksache 19/4214.

Lösing S.; Wagner J. (2018): PESCO – Ein Rüstungsfonds für die Weltmacht Europa. Neues Deutschland, 14.5.2018, S. 10.

Nesch, F. (2018): Die PESCO der Großmächte – Die EU auf dem Weg zur Aufrüstungs- und Interventionsunion. IMI-Studie 2/2018. Tübingen: Informationsstelle Militarisierung.

Paech, N. (2018): Zur Militarisierung der EU. 12.4.2018, nachdenkseiten.de.

Rat der EU (2018): Schlussfolgerungen des Rates zu Sicherheit und Verteidigung im Kontext der Globalen Strategie der EU. 19. November 2018, Ratsdokument 13978/18.

Schirmer, G. (2013): Militarisierung der EU ohne Alternative? Militärmissionen, indirekte Kriegsbeteiligung, Widersprüche der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Z – Zeitschrift für marxistische Erneuerung, Nr. 94, Juni 2013.

Der Spiegel (2018): Illegaler Verteidigungsfonds? Der Spiegel Nr. 50/2018, S. 75.

Töpfer, E. (2018): Paradigmenwechsel? Rüstungsforschung in der EU. W&F 2-2018, S. 27-30.

Wagner, J. (2018): PESCO-Rüstungsprojekte – Deutschland, Italien und Frankreich sahnen ab. Telepolis, 20. November 2018.

Björn Aust ist Referent für Europa­politik der Bundestagsfraktion DIE LINKE.