Der qualvolle Weg der Diplomatie

Konferenz zur Überprüfung
des Atomwaffensperrvertrags

von Xanthe Hall

In New York ging am 19, Mai die fast vierwöchige Überprüfungskonferenz zum Nichtverbreitungsvertrag (NVV) von Atomwaffen zu Ende. Der Vertrag verlangt von den Atommächten seit seiner Unterzeichnung vor über 30 Jahren, zu einem baldigen Zeitpunkt Verhandlungen über eine allgemeine und vollständige Abrüstung unter wirksamer und internationaler Kontrolle aufzunehmen. Darüber, wie das Ergebnis der »Überprüfungskonferenz« zu werten ist, gibt es unter den engagierten AtomwaffengegnerInnen unterschiedliche Auffassungen. Während der »Trägerkreis Atomwaffen abschaffen« davon spricht, dass „auch diese Konferenz keine Fortschritte“ brachte und die Erklärung der fünf Atommächte zur weiteren Abrüstung „heuchlerisch“ nennt, argumentiert Xanthe Hall von der IPPNW für eine positive Aufnahme des Resultats. Ihre Forderung: Jetzt alles dafür tun, damit das diplomatische Ergebnis politisch umgesetzt wird.

Dramatisch ging die Konferenz zur Überprüfung des Atomwaffensperrvertrags (NPT, Non-Proliferation Treaty) zu Ende. Erst in der durch einen Trick erzwungenen Verlängerung konnten sich die 187 Unterzeichnerstaaten auf ein Aktionsprogramm für die atomare Abrüstung einigen. Die Uhr wurde um fünf vor Mitternacht angehalten, um weitere 19 Stunden über die offizielle Zeit hinaus verhandeln zu können. Der Trick hat sich gelohnt: Um 19:19 Uhr (EST) am 20. Mai erreichten die KonferenzteilnehmerInnen die notwendige Einstimmigkeit. Bis zuletzt drohte am Streit zwischen den USA und dem Irak über die Sanktionen und weitere Inspektionen die hart gewonnene Einigung mit den Atomwaffenstaaten zu scheitern. Durch die Intervention Kanadas und des Vorsitzenden Abdallah Baali (Algerien) wurde jedoch ein Kompromiss gefunden.

Zu Beginn wurden für die Konferenz drei Problembereiche identifiziert: Die Verpflichtung der Atomwaffenstaaten gemäß Artikel VI atomar abzurüsten, die Konfliktlage im Nahen Osten und das geplante US-Raketenabwehrsystem (NMD). Manche Delegierte befürchteten, die Frage des Nahen Ostens könnte die Konferenz insgesamt in Frage stellen, weil einerseits die arabischen Staaten Israel als Atomwaffenbesitzer benennen, während andererseits die USA unbedingt den Irak unter Druck stellen wollten. Die KonferenzteilnehmerInnen konzentrierten ihre Kraft aber auf das Aushandeln eines weitergehenden Abrüstungsprogramms und suchten die Einigung mit den offiziellen Atomwaffenstaaten, ihrer Verpflichtung aus Artikel VI nachzukommen.

Die letzte Verlängerungs- und Überprüfungskonferenz fünf Jahre zuvor endete mit einem »Deal«. Um eine unbefristete Verlängerung des 25 Jahre alten Vertrages zu erreichen, billigten die Atomwaffenstaaten ein Abrüstungsprogramm für die nächsten fünf Jahre, niedergelegt in den verabschiedeten Dokument »Prinzipien und Ziele«¹. Für die Umsetzung des Vertrages und seine Überprüfbarkeit wurden konkrete Abrüstungsmaßnahmen benannt. Dazu gehörten: Der Abschluss eines umfassenden Atomteststoppvertrags bis 1996, die Aufnahme von Verhandlungen über einen Vertrag zum Verbot der Herstellung spaltbarer Materialien für Atomwaffen und systematische Entwicklungsschritte zur globalen Reduzierung der Atomwaffen mit dem Fernziel ihrer vollständigen Abrüstung. Doch nur beim Atomteststoppvertrag kam es zu einem internationalen Vertragswerk, das aber von den USA und einigen anderen Ländern bisher nicht ratifiziert wurde. Der Zeitpunkt für ein Inkrafttreten des Vertrags ist vor allem aufgrund der Blockadepolitik der USA nicht absehbar. Im Mittelpunkt der Überprüfungskonferenz stand deshalb die Frage, wie das »Abrüstungsprogramm« präzisiert und erweitert werden konnte.

Zu Beginn der Konferenz brachten dazu sieben mittelgroße Staaten (NAC, New Agenda Coalition) ein Papier ein², das zwar nicht allen Wünschen der Friedensbewegung entsprach, aber als praktikabler Kompromiss Grundlage der Verhandlungen wurde. Kanada legte ein eigenes Aktionsprogramm mit konkreten Abrüstungsschritten vor³ und mehrere Staaten machten konstruktive Vorschläge, von denen etliche Punkte ins Schlussdokument übernommen wurden. Das verstärkt den Eindruck, dass eine große Mehrheit der DiplomatInnen den Vertrag nicht scheitern lassen wollten.

Ein fragliches Abrüstungsversprechen

Für zusätzlichen Konfliktstoff sorgte bei den atomwaffenfreien Staaten und den Nichtregierungsorganisationen eine US-Ausstellung im Foyer des Konferenzgebäudes über die »US-amerikanische Erfüllung« der im Artikel VI enthaltenen Abrüstungsverpflichtung und die Erklärung⁴ der »Permanenten Fünf« (der fünf Mitglieder des UN-Sicherheitsrats, die als die fünf offiziell anerkannten Atomwaffenstaaten gelten), die besagte, dass diese Staaten genug für die Abrüstung getan hätten. Das Dokument erklärte die aus dem Atomwaffensperrvertrag abzuleitende „eindeutige Verpflichtung zur vollständigen Eliminierung von Atomwaffen und einem Vertrag über allgemeine und vollständige Abrüstung als ein Fernziel.„ Diese Formulierung forderte Widerspruch heraus: Die NAC-Gruppe reagierte unbefriedigt auf die Erklärung und betonte, dass die vollständige Eliminierung von Atomwaffen Verpflichtung und Priorität und nicht nur Fernziel sei, sie könne nicht an eine allgemeine Abrüstung gebunden werden. Sie forderte von den Atomwaffenstaaten die eindeutige Zusicherung ihrer vollständigen atomaren Abrüstung. Darüber hinaus sollten sie in den kommenden fünf Jahren, d.h. bis zur nächsten Überprüfungskonferenz, den Verhandlungsprozess beschleunigen und konkrete Schritte zur vollständigen atomaren Abrüstung einleiten. Die NAC-Erklärung stellte also die Glaubwürdigkeit des Abrüstungsversprechens der Atomwaffenstaaten in Frage und forderte Beweise.

Die Glaubwürdigkeit hatte bereits im Vorfeld der Konferenz erneut Schaden erlitten als ein Geheimdokument der USA bekannt wurde, mit dem Russlands Zustimmung zu einem US-Raketenabwehrsystem erkauft werden soll. In diesem Geheimdokument wird Russland ermutigt, zur Überwindung eines US-Raketenabwehrsystems und ungeachtet zukünftiger Abkommen, ein Arsenal von etwa 1.500 bis 2.000 strategischen Atomwaffen in höchster Alarmbereitschaft zu halten. Das Dokument verdeutlicht damit, dass auch ein »begrenztes« Raketenabwehrsystem die versprochene vollständige atomare Abrüstung ausschließt und gleichzeitig die Gefahr eines »Atomkriegs durch Unfall« verstetigt, da die Atomwaffen weiterhin auf höchster Alarmstufe bleiben.

»Son of Star Wars«

Obwohl das Raketenabwehrsystem – auch als »Son of Star Wars« tituliert – keinen herausragenden Stellenwert auf der Konferenz einnahm, war es immer ein mitlaufendes Thema. Russland argumentierte für eine Beibehaltung des ABM-Vertrags und zeigte die Gefahren für zukünftige Abrüstungsvereinbarungen auf, wenn es zum Bruch des ABM-Vertrages durch die USA kommen sollte. Überraschenderweise stimmten die USA einer Formulierung für die gemeinsame Erklärung zu, die die „Beibehaltung und Verstärkung“ des ABM-Vertrags als „Eckpfeiler der strategischen Stabilität“ festschreibt. Ein russischer Diplomat bemerkte dazu mir gegenüber zynisch: „Alles eine Frage der Interpretation.“

Diesen Eindruck gewannen auch IPPNW-ÄrztInnen bei ihren Gesprächen in Washington mit Abrüstungs-PolitikerInnen. Dabei wurde deutlich, dass die USA entschlossen sind, das Raketenabwehrsystem zu bauen. Dabei scheint es egal zu sein, ob es funktionieren wird oder leicht umgegangen werden kann. Es interessiert in Washington ebenfalls wenig, dass Russland und China als Reaktion wahrscheinlich aufrüsten werden.

Streitpunkte der Abschlusserklärung

Die Atomwaffenstaaten wollten keinen verbindlichen Formulierungen und Maßnahmen zustimmen. Das führte dazu, dass der vorgeschlagene Text immer mehr verwässert wurde. Jeder der Atomwaffenstaaten hatte dabei seine eigenen Gründe.

Das Raketenabwehrsystem der USA, die NATO-Osterweiterung und der NATO-Krieg gegen Jugoslawien waren die Anlässe für Russland, um den Atomwaffen in der Militärstrategie wieder eine größere Bedeutung zu geben. Russland betonte in den Verhandlungen immer wieder die notwendige »strategische Stabilität«. Dabei geht es um Zahlen. Da ihr altes Arsenal langsam abgebaut wird befürchtet Russland, die Parität mit den USA und damit auch die »Stabilität der Abschreckung« zu verlieren. Eine Position, die von vielen als »Kalter-Krieg-Denken« interpretiert wurde.

Für China ist das US-Raketenabwehrsystem noch problematischer als für Russland. Die 20 chinesischen ICBMs könnten ein NMD-System (wenn es denn funktionieren sollte) nicht durchbrechen. Ein »Chinesischer Zweitschlag« wäre also bei einem Angriff der USA ausgeschlossen. Also modernisiert China seinen Atomwaffenbestand, mit der Nebenfolge, dass auch Indien und Pakistan weiter aufrüsten. In den Verhandlungen votierte China gegen mehr Transparenzmaßnahmen, weil diese die »kleinen« Atomwaffenstaaten angeblich verletzlicher machen. China bleibt allerdings von den »Permanenten Fünf« der einzige Staat, der weiterhin eine »Nichtersteinsatzpolitik« für alle Atomwaffenstaaten fordert.

Für Frankreich kann die nukleare Abrüstung nur im Zusammenhang mit der allgemeinen Abrüstung voranschreiten. Letztendlich war es jedoch bereit, nachdem Russland eingelenkt hatte, trotz seiner Bedenken über die eingeforderte »eindeutige Zusicherung« dem Abschlussdokument zuzustimmen.

Von den »Permanenten Fünf« zeigte sich allein Großbritannien von Anfang an konstruktiv in den Verhandlungen.

Was wurde erreicht
mit dem NVV-2000?

Die eindeutige Zusicherung der Abschlusserklärung, alle Arsenale abzurüsten, scheint zwar nur eine Wiederholung der Verpflichtung unter Artikel VI zu sein, doch in der diplomatischen Sprache ist es ein Meilenstein. Es bedeutet, dass die Atomwaffenstaaten nicht mehr behaupten können, die vollständige Abrüstung sei nur ein Fernziel oder von irgend etwas anderem bedingt. Dies stärkt die zukünftige Verhandlungsposition der atomwaffenfreien Staaten.

Der Beibehaltung des ABM-Vertrages wurde zugestimmt und es wurde seine »Verstärkung« gefordert. Das kann in der US-Interpretation allerdings auch bedeuten, dass der Vertrag anlässlich des Baus eines US-Raketenabwehrsystems zu ändern ist. Die USA geben sich sicher, dass sie Russland dazu »überreden« können.

Die formulierte Transparenz zu den Atomwaffen und die Erfüllung des Artikels VI werden als „freiwillige vertrauensbildende Maßnahme“ verstanden. Dabei bleibt zu kritisieren, dass für die Kontrollen keine praktischen Maßnahmen formuliert wurden.

Die Formulierung zu „konkreten vereinbarten Maßnahmen, den operativen Status der Atomwaffensysteme weiter zu reduzieren“ bleibt vage. So wünschten die blockfreien Staaten (NAM, Non-Aligned Movement) und NAC, dass die Sprengköpfe von den Trägersystemen entfernt werden, um die Alarmbereitschaft zu reduzieren. Mehr als diese ungewisse Formulierung konnten aber nicht erreicht werden.

Deklariert wird weiterhin „eine verringerte Rolle der Atomwaffen in den Sicherheitsdoktrinen“: Dieses Problem wurde in der Konferenz beständig thematisiert und steht im krassen Widerspruch zu den Atomwaffen-Doktrinen Russlands, der USA und der NATO, die die Schwelle zum Einsatz von Atomwaffen herabgesetzt haben.

Ein Ansatzpunkt für die NGO-Arbeit kann u.a. die angesprochene Reduzierung »nicht-strategischer« Atomwaffen sein. Russland weigert sich solange über eine Reduzierung seiner taktischen Atomwaffen zu verhandeln, bis die ca. 150 US-Atombomben aus Europa abgezogen worden sind. Erwähnt werden im Dokument dazu »einseitige Initiativen«. Die Zurücknahme der US-Atomwaffen aus Europa wäre also ein wichtiger Schritt, um Verhandlungen über den Abbau der taktischen Atomwaffen zu ermöglichen.

Ergreifen wir die Initiative!

Selbstverständlich werden die Atomwaffenstaaten nicht von alleine ihr Versprechen umsetzen. In den USA und in Russland bestimmt die Fraktion der AbrüstungsgegnerInnen weiterhin die Politik. Das Ergebnis der Überprüfungskonferenz 2000 beinhaltet aber die Möglichkeit, weiter Druck auszuüben. Die Initiative der NAC belegt außerdem, dass energisch auftretende atomwaffenfreie Staaten viel erreichen können. Der Anstoß für die NAC-Staaten kam hauptsächlich aus den Reihen der Abrüstungsbewegung, von denen die Delegierten sehr viel Ermutigung, Beratung und Unterstützung erhielten. Die »Middle Powers Initiative«⁵ arbeitet seit fast drei Jahren daran, die NAC dazu zu bringen, den Atomwaffenstaaten ein praktikables Abrüstungsdokument vorzulegen, das sie nicht mehr umgehen können.

Auch die NGO-Präsenz während der Konferenz hat eine größere Bedeutung erhalten als früher. Noch 1995 blieben die NGOs aus den meisten Gremien ausgeschlossen und die Delegierten (außer die der NAM-Staaten) machten ein großen Bogen um sie. Diesmal waren KollegInnen aus dem NGO-Netzwerk »Abolition 2000« sogar selbst offizielle Delegationsmitglieder. Es gab einen ständigen informellen Austausch zwischen den Delegierten und den NGO-VertreterInnen in den Räumen des UN-Gebäudes. Die NGO-VertreterInnen erhielten Zugang zu den meisten Gremien, nur zu den informellen Konsultationen nicht. Kurzfristige Treffen mit den Missionen waren leicht zu vereinbaren. Die Beteiligung der Delegierten an der NGO-Präsentation war sehr hoch. Die NGO-ExpertInnen werden als solche langsam auch von den RegierungsvertreterInnen akzeptiert.

Natürlich kommt es darauf an, dass Abschlussdokumente mehr als vage Versprechungen enthalten, von deren Realitätstüchtigkeit kaum jemand überzeugt ist. Dennoch sollte die Wirkung der Diplomatie nicht unterschätzt werden. Der »diplomatische Weg« ist nur einer von vielen Wegen. Die NGOs haben auf ihm viele FreundInnen unter den DiplomatInnen gewonnen. Es lohnt sich also ihn weiter zu gehen, ohne die anderen Wege zu vernachlässigen, die da heißen: öffentlicher Druck, politische Einflussnahme, Aufklärung, Aktionen.

Anmerkungen

¹⁾ NPT/CONF.1995/L.5, Principles and Objectives for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament.

²⁾ NPT/CONF.2000/WP.3: Arbeitspapier vom 24. April 2000 der Delegierten aus Ägypten, Brasilien, Irland, Mexiko, Neuseeland, Schweden und Südafrika.

³⁾ NPT/CONF.2000/MC.1/WP.4: Ausgewählte Elemente eines Aktionsprogramms – Arbeitspapier von Kanada.

⁴⁾ NPT/CONF.2000/21: Brief vom 1. Mai 2000 von den VertreterInnen Chinas, Frankreichs, Großbritanniens, Russlands und der Vereinigten Staaten.

⁵⁾ Mehr Informationen hierzu siehe Robert Green, IPPNW (Hrsg.): Per Express zur atomwaffenfreien Welt, Berlin 1999.

⁶⁾ Stephen Young, Pushing the Limits. The Decision on National Missile Defense, Coalition to Reduce Nuclear Dangers, Washington, DC, April 2000 (www.clw.org/coalition/libbmd.htm); Countermeasures – A Technical Evaluation of the Operational Effectiveness of the Planned US National Missile Defense System, Union of Concerned Scientists, MIT Security Studies Program, April 2000 (www.ucsusa.org/arms/CM_exec.html).

Xanthe Hall arbeitet in der Geschäftsführung der deutschen Sektion der IPPNW