Der START-II Vertrag

Ein Schritt auf dem Weg zur allgemeinen und vollständigen Abrüstung?

von Matthias Dembinski • Jürgen Wilzewski

Am 3. Januar 1993 unterzeichneten der scheidende amerikanische Präsident Bush und der russische Präsident Jelzin mit dem START-II Vertrag zur Reduzierung der nuklearen Waffen interkontinentaler Reichweite ein Abkommen, dem man zurecht das Attribut »historisch« zuordnen kann. Im Verein mit den 1991 und 1992 von beiden Seiten verkündeten unilateralen Abrüstungsinitiativen wird START-II nachhaltig in die Rüstungsdynamik eingreifen, die atomaren Potentiale drastisch verringern und den Prozeß der Rüstungsmodernisierung im nuklearen Bereich zumindest vorläufig praktisch zum Erliegen bringen.

Perspektivisch könnte der Vertrag sogar wieder den Blick auf die allgemeine und vollständige nukleare Abrüstung öffnen, ein Ziel, das in der Nachkriegszeit mit viel diplomatischer Energie, aber nach dem Scheitern der ersten Verhandlungsrunden mit zunehmend weniger Überzeugungskraft verfolgt worden war, und das erst Anfang der sechziger Jahre von dem bescheideneren, dafür aber damals realistischeren Konzept der Rüstungskontrolle abgelöst wurde. START-II steht zwar in der Tradition der Rüstungskontrolle, weist aber deutlich über sie hinaus. Die Unterschiede im Kontext und der Substanz sind gewaltig.

Mit dem endgültigen Scheitern der Gespräche um allgemeine Abrüstung im Rahmen der UNO Ende der fünfziger Jahre anerkannten die damaligen Supermächte, daß das zwischen ihnen bestehende Mißtrauen und die scheinbar unüberbrückbaren ideologischen und machtpolitischen Interessengegensätze einen Verzicht auf die stärkste Waffe in ihrem Arsenal nicht zuließ. Andererseits drohte die technologische Dynamik das als prekär wahrgenommene »Gleichgewicht des Schreckens« zu gefährden. Ein globaler Nuklearkrieg, ausgelöst durch eine krisenhafte Verstrickung oder eine Fehlreaktion der politisch-technischen Entscheidungs- und Kontrollsysteme, erschien als die zentrale Bedrohung. Die Rüstungskontrolle sollte die, durch die technologische Entwicklung bedingten Risiken verringern und die Abschreckung stabilisieren. Entsprechend trugen die in den siebziger Jahren ausgehandelten SALT-Verträge und auch der START-I Vertrag denn auch kaum zur Abrüstung bei. Und selbst ihr Beitrag zur Stabilisierung der Rüstungsdynamik fiel eher bescheiden aus, weil in der Regel die geringen quantitativen Begrenzungen durch qualitative Modernisierungen mehr als wettgemacht wurden.

Die Abrüstungsschritte

Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts hat sich der Charakter der Rüstungskontrolle radikal verändert. Die Reduzierung der nuklearen Arsenale rückte ins Zentrum. Die Abrüstung erfolgte von einem sehr hohen Niveau. Bis Mitte der achtziger Jahre hatte die UdSSR ca. 33.000 nukleare Gefechtsköpfe produziert. Als die Sowjetunion Ende 1991 endgültig aufgelöst und von der »Gemeinschaft unabhängiger Staaten« ersetzt wurde, waren die sowjetischen Streitkräfte immer noch mit mindestens 27.000 Atomwaffen ausgerüstet. Die USA verfügten zu diesem Zeitpunkt über ca. 20.000 nukleare Gefechtsköpfe.

Den Auftakt zum dramatischen Abrüstungswettlauf machte Präsident Bush am 27. September 1991 mit der Ankündigung unilateraler Reduzierungen. Gorbatschow beantwortete diese Initiative ebenso umgehend, wie der russische Präsident Anfang 1992 eine zweite amerikanische Abrüstungsofferte. Den vorläufigen Abschluß in diesem Prozeß nuklearer Abrüstung setzen dann beide Seiten mit dem START-II-Vertrag.

Der taktische Bereich

Von diesen Maßnahmen wird das gesamte Arsenal der atomaren Rüstung betroffen, angefangen von taktischen bis zu den interkontinentalen Waffen. Die USA haben im Bereich der taktischen Waffen folgende Schritte angekündigt:

• alle 1.300 in Europa stationierten nuklearen Artilleriegranaten und alle 850 Sprengköpfe für die Lance-Kurzstreckenrakete werden abgezogen; die Gefechtsköpfe demontiert. Die NATO-Verteidigungsminister haben darüber hinaus beschlossen, die luftgestützten taktischen Nuklearwaffen in Europa um die Hälfte auf 700 Stück abzubauen.
• Die 150 noch in Südkorea befindlichen Nuklearwaffen werden abgebaut und ebenso wie die in den USA selbst stationierten Artilleriegranaten und Kurzstreckenraketen vernichtet.
• Alle taktischen Nuklearwaffen der Marine und des Marinekorps werden von den Schiffen und Basen der landgestützten Marineflugzeuge entfernt. Betroffen sind insgesamt 2.150 Gefechtsköpfe, darunter auch alle 350 hochmodernen seegestützen Marschflugkörper. Die Marschflugkörper sowie 450 Nuklearbomben der Trägerflugzeuge werden auf Dauer eingelagert; die restlichen Gefechtsköpfe demontiert.

Insgesamt sind ca. 5000 taktische Atomwaffen betroffen; der überwiegende Teil wird demontiert.

Mit diesem Schritt geht eine Ära zuende. Mit der Armee und dem Marinekorps verlieren zwei Teilstreitkräfte vollständig ihre nukleare Rolle. Auch die operativen Einheiten der Marine (mit Ausnahme der strategischen U-Boote) und die meisten Verbände der Luftwaffe werden nicht mehr über Nuklearwaffen verfügen.

Mit ähnlichem Tempo verlief die Abrüstung auf Seiten der Sowjetunion bzw. Rußlands. Gorbatschow hatte angekündigt,

• alle nuklearen Sprengköpfe für taktische Raketen, Artilleriegranaten und nukleare Minen zu verschrotten (zusammen mindestens 6.800 atomare Sprengköpfe),
• die nuklearen Sprengköpfe der Luftabwehrraketen abzubauen, zur Hälfte zu demontieren, zur anderen Hälfte in zentralen Lagern zu deponieren (betroffen sind bis zu 2.700 Gefechtsköpfe),
• alle taktischen Waffen der Marine abzuziehen. Ein Drittel soll zerstört, zwei Drittel eingemottet werden (zusammen ca. 3.400).

Insgesamt sollen ca. 13.000 taktische Nuklearwaffen abgerüstet werden. Auch hier ist vorgesehen, den überwiegenden Teil zu demontieren.

Der strategische Bereich

Ähnlich einschneidend gestaltet sich auch der Abbau der strategischen Arsenale. Bereits die zwei Runden einseitiger Maßnahmen greifen nachhaltig in die Rüstungsdynamik ein. Beide Seiten verpflichteten sich zum einen, die Alarmbereitschaft ihrer strategischen Waffen zu reduzieren. Konkret werden die Atomwaffen der schweren Bomber in zentralen Depots gelagert und die elektronischen Leitsysteme der Raketen deaktiviert, die im Rahmen des START-I Vertrages abgebaut werden sollen. Zum anderen kündigten beide Seiten einen Stop der Entwicklung und Produktion neuer Atomsprengköpfe und Trägersysteme an. Zum ersten Mal seit 1945 werden von der USA und der UdSSR bzw. GUS weder neue Nuklearwaffen noch Trägersysteme entwickelt oder gebaut.

Das START-II Abkommen ergänzt die unilateralen Modernisierungsverzichte durch weitere einschneidende Reduzierungen. Der Vertrag sieht vor, bis zum Jahr 2003 (bis 2000 falls die USA Rußland bei der Implementierung der Vertragsbestimmungen helfen) die Anzahl der strategischen Waffen auf 3.000 – 3.500 Gefechtsköpfe zu reduzieren. Dies entspricht einer Abrüstung um mindestens zwei Drittel.

Beachtlich sind nicht nur die quantitativen Aspekte. START-II verbietet alle landgestützten Raketen mit Mehrfachgefechtsköpfen. Dieser Bestimmung hat Rußland nur nach erheblichen Kontroversen zugestimmt, weil schwere landgestützte Raketen das Rückgrat der sowjetischen Abschreckung bildeten. Im Gegenzug fanden sich die USA zu einer weitgehenden Reduzierung der auf seegestützten Raketen montierten Gefechtsköpfe bereit. Wirkungsvollen Beschränkungen unterliegen auch die strategischen Bomber. Hier hatte START-I mit der Bestimmung, Bombenflugzeuge nur mit einem Sprengkopf »anzurechnen«, obwohl sie bis zu 20 tragen können, erhebliche Lücken enthalten. Unter START-II werden Bomber mit der Bewaffnung gezählt, die sie maximal tragen können. Es ist beiden Seiten erlaubt, vormals nuklearfähige Bomber zu Trägern von konventionellen Bomben umzurüsten. Diese Flugzeuge müssen nicht mehr auf die Höchstgrenzen des Vertrages angerechnet werden, unterliegen aber einer besonderen Überwachung.

Eine neue Entwicklung in der Geschichte der Rüstungskontrolle stellen Bestimmungen dar, die darauf abzielen, bei der Abrüstung Geld zu sparen. Beispielsweise dürfen beide Seiten Raketen, die bisher mit mehreren Gefechtsköpfen bestückt waren, so umrüsten, daß sie weniger bzw. nur noch einen Gefechtskopf transportieren können. Die schweren SS-18 Raketen Rußlands müssen zerstört werden, indem sie entweder zerschnitten oder als Trägerraketen zum Transport von Satelliten ins All geschossen werden. Ihre Silos müssen nicht alle zerstört werden; zum Teil dürfen sie umgebaut und zum Aufstellen der kleinen SS-25 Raketen benutzt werden.

Neu ist auch die große Offenheit bei der Überwachung des Abkommens. Neben umfassenden Ausgangsinspektionen, Verdachtsinspektionen, permanenten Inspektionen von Produktionsanlagen und einer Überwachung der Vernichtung von Waffen haben sich die Vertragsparteien sogar das Recht zugesichert, das Allerheiligste selbst, die Raketen und deren Gefechtsköpfe sowie das Innere der Bomber der anderen Seite inspizieren zu dürfen.

Begleitet wird die Abrüstung durch zwei weitere Maßnahmen. Die USA und Rußland haben ein Ende der Produktion von spaltbarem Material für militärische Zwecke verfügt bzw. fest in Aussicht gestellt (in Rußland wird einer der Plutonium-produzierenden Reaktoren vorläufig noch zur Energiegewinnung weiter betrieben). Weil diese Maßnahmen rein unilateralen Charakter haben und eine Überprüfung (noch) nicht vorgesehen ist, muß ihr abrüstungspolitischer Wert allerdings relativiert werden. Wichtiger sind die Moratorien der Nuklearwaffentests, die, von Gorbatschow initiiert, mittlerweile von Rußland, Frankreich, den USA und damit notgedrungen auch von Großbritannien eingehalten werden (das Vereinigte Königreich testet seine Atomsprengköpfe mangels eines eigenen Geländes auf dem amerikanischen Testgelände in Nevada). Die Aussichten, das seit den fünfziger Jahren verfolgte Ziel eines umfassenden Teststopp-Vertrages zu erreichen, haben sich damit entscheidend verbessert.

Abgesehen von dem Teststopp haben sich die nuklearwaffenbesitzenden »Drittstaaten« Frankreich, Großbritannien und China an der Abrüstung bisher nicht beteiligt. Alle drei Staaten werden die Anzahl ihrer Atomwaffen in der nächsten Dekade erhöhen. Dadurch wird die Differenz zwischen den Potentialen der Drittstaaten und der früheren Supermächte abnehmen.

Die Konsequenzen

Durch den START-Vertrag und die einseitigen Maßnahmen wird der nukleare Rüstungswettlauf beendet, der Modernisierungsprozeß gestoppt, die atomaren Arsenale drastisch reduziert und die strategische Stabilität erhöht. Allein die quantitativen Größenordnungen sind beachtlich. Von 1990 bis zum Jahr 2000 wird sich die Anzahl der weltweit vorhandenen Nuklearwaffen von knapp unter 50.000 auf deutlich unter 10.000 verringern. Damit wird der Stand der späten fünfziger Jahre wieder erreicht. Wenn es gelingt, die gegebenen Versprechen zu implementieren, wird sich die Anzahl der amerikanischen Nuklearwaffen von 20.000 auf 3.500 bis 4.000 verringern. Das früher 27.000 – 33.000 Gefechtsköpfe umfassende sowjetische Arsenal wird bis auf 3.000 – 3.500 Waffen in russischem Besitz schrumpfen. (siehe Grafik)

Im Gegensatz zu den früheren Rüstungskontrollabkommen betrifft START-II nicht nur die quantitativen Aspekte der Rüstungsdynamik.

Das Abkommen wird zu einer deutlichen Stabilisierung der nuklearen Balance führen. Die Möglichkeit, daß eine oder – noch gefährlicher – beide Seiten in die Lage kommen könnten, die Raketensilos, Bomberbasen und unterirdischen Befehlszentralen der anderen Seite zu zerstören, galt während des Ost-West-Konflikts als eine zentrale Gefährdung. Die auf dieser Situation beruhenden, wenn auch allenfalls nur theoretisch denkbaren Erstschlagsszenarien haben die Rüstungsdynamik wesentlich angetrieben und hätten womöglich in einer Krise eine wechselseitige Politik der Zurückhaltung und Deeskalation unterlaufen. Faktoren, die die Fähigkeit zum entwaffnenden Erstschlag beeinflussen, sind neben der Zielgenauigkeit das Verhältnis von Raketensilos, also potentiellen Zielpunkten, und Gefechtsköpfen. Während des Ost-West-Konflikts ist dieses Verhältnis auf beiden Seiten von den an anwendbaren Optionen interessierten militärischen Führungen durch die Bestückung der Raketen mit möglichst vielen Gefechtsköpfen ständig zugunsten der offensiven Optionen verändert worden.

START-II wird bei dem besonders stabilitätsanfälligen Segment der landgestützen Rüstung die Eins-zu-Eins Symmetrie zwischen Raketensilos und Gefechtsköpfen wieder herstellen. Zusätzlich werden auf beiden Seiten auch die besonders zielgenauen Waffen abgebaut. Dadurch werden Erstschlagsszenarien künfig selbst theoretisch undenkbar. Mit Unterzeichnung des Vertrages haben beide Seiten akzeptiert, daß Nuklearwaffen nicht zur Durchsetzung machtpolitischer Interesse taugen.

Insgesamt wird sich der Charakter der Abschreckung grundsätzlich ändern. Waren früher auf beiden Seiten alle Teilstreitkräfte mit Nuklearwaffen ausgerüstet, werden diese künftig unter der Kontrolle eines Kommandos zentralisiert. War früher fast jede militärische Einheit mit Nuklearwaffen ausgestattet, werden sie künftig nur noch gut gesichert in wenigen Depots, Silos und auf U-Booten zu finden sein. Damit findet auch die früher umfassende Nuklearisierung der militärischen Einsatzpläne ein Ende. Künftig werden die Militärs nicht mehr selbstverständlich unter der Annahme planen, daß zum Abschluß eines Gefechtes Nuklearwaffen zum Einsatz kommen. Auch in der militärischen Beurteilung und Perzeption deuten sich bereits weiterreichende Änderungen an.

Interessen und Motive

Wie ist diese neue Abrüsungsbereitschaft zu erklären? Handelt es sich lediglich um einen kurzfristigen, leicht umkehrbaren Trend? Ist möglicherweise eine Verlagerung der Rüstungsdynamik in andere, nicht kontrollierte Bereiche zu erwarten? Oder ist mit einer Fortsetzung der Abrüstung zu rechnen? Die gewandelte Politik der früheren Supermächte läßt sich mit zwei Interessen, das amerikanische Verhalten mit einem zusätzlichen Motiv erklären.

Erstens haben die politischen Führungen in Ost und West akzeptiert, daß die überdimensionierten Atomwaffenarsenale nicht mehr in die neue Zeit passen und ein Dialog über ihre Reduzierung allein schon geboten ist, um dem wechselseitigen Entstehen neuerlicher Bedrohungen und Feindbilder vorzubeugen. Mit dem Auseinanderbrechen der Sowjetunion wurde ihnen zweitens schlagartig bewußt, daß das riesige sowjetische Atomwaffenarsenal eine erhebliche und konkrete Bedrohung darstellt.

Zum einen zeichnet sich ein Konflikt zwischen Rußland und den ehemaligen sowjetischen Republiken Ukraine, Kasachstan und Weißrußland über den Besitz und die Kontrolle der auf dem Territorium dieser Republiken stationierten Nuklearwaffen ab. Sollte es nicht gelingen, die nukleare »Erbfolge« auf Rußland zu beschränken, drohen schwer zu kalkulierende, aber potentiell katastrophale Konsequenzen für die gesamte Region und ihre Umgebung. Zum anderen könnten die zentrale Kontrolle über den Nuklearwaffenkomplex verloren gehen und in der Folge Waffen in die Verfügungsgewalt subnationaler Organisationen gelangen oder außer Landes geschmuggelt werden. Und selbst wenn es gelänge, alle Atomwaffen unter zentraler Kontrolle in Rußland zu konsolidieren, würden diese schon aufgrund der instabilen Lage in Rußland selbst auf Dauer ein nicht zu tolerierendes Sicherheitsrisiko darstellen.

Mit Hilfe einer Strategie kooperativer Denuklearisierung sollen zum einen die anderen Republiken bewegt werden, die Nuklearwaffen auf ihrem Territorium aufzugeben, soll zum anderen das Risiko eines nuklearen Unfalls oder Diebstahls reduziert und die langfristigen Risiken durch weitgehende Abrüstung minimiert werden.

Probleme und Hindernisse

Diese Ziele konnten bisher nur teilweise erreicht werden. Am weitesten fortgeschritten ist noch die Abrüstung im taktischen Bereich. Die USA haben (bis auf die 700 Bomben) sämtliche Atomwaffen aus Europa, Südkorea und von den Schiffen abgezogen. Sie befinden sich in Lagern in der Nähe der Pantex-Fabrik in Amarillo/Texas, wo sie demontiert werden sollen. Auch der Transport aller taktischen Nuklearwaffen der früheren Sowjetunion nach Rußland ist abgeschlossen. Hier sind vier Fabriken, allerdings mit geringer Kapazität, zur Demontage technisch in der Lage.

Dagegen steht die Abrüstung im strategischen Bereich bisher weitgehend nur auf Papier. START ist ein Abkommen auf Abruf. Das russische Parlament hat die Ratifizierung der START-Verträge an die Bereitschaft der anderen Republiken geknüpft, völkerrechtlich verbindlich ihrer Denuklearisierung zuzustimmen und dem Nichtverbreitungsvertrag als nuklearwaffenfreie Staaten beizutreten. Zu diesem Schritt waren bisher nur Weißrußland und Kasachstan bereit. Hingegen scheint die Ukraine von dem Versprechen abzurücken, die auf ihrem Territorium dislozierten Nuklearwaffen aufzugeben.

Daneben bereitet die sichere Entsorgung der Hinterlassenschaften von über vierzigjähriger nuklearer Gigantomanie erhebliche Schwierigkeiten. Neben der Beseitigung der Umweltaltlasten geht es insbesondere um die sichere Lagerung und den Transport der Gefechtsköpfe sowie um deren Demontage und die dauerhafte Beseitigung des spaltbaren Materials. Eine konzertierte westliche Aktion soll hier das Schlimmste verhindern helfen. Von den USA und westeuropäischen Ländern wurde technische und finanzielle Unterstützung, unter anderem beim Design und Bau von Atomwaffenlagern angeboten. Die USA haben einen Vertrag zum Aufkauf des mit der Abrüstung freiwerdenden hochangereicherten Urans geschlossen. Von besonderer Dringlichkeit wäre eine internationale Inspektion und Kontrolle des nuklearen Komplexes der ehemaligen UdSSR. Die USA haben eine solche Forderung bisher nicht erhoben, weil Rußland auf einer entsprechenden Beschränkung der amerikanischen Souveränität bestehen könnte. Hier sind die kernwaffenfreien Staaten gefordert, ihre Interessen an Transparenz und Kontrolle auch gegenüber den USA zum Ausdruck zu bringen.

Allein mit der Sorge um die Stabilität des sowjetischen Nuklearwaffenarsenals läßt sich das amerikanische Verhalten nicht vollständig erklären. Hinzu tritt ein weiteres, strukturelles Interesse an nuklearer Abrüstung, das sich seit den späten achtziger Jahren nachweisen läßt. Es reagiert auf die zunehmende Konvergenz zwischen den Feldern nuklearer Rüstungskontroll- und Abrüstungspolitik einerseits und nuklearer Nichtverbreitungspolitik andererseits. Auch die militärische Führung der USA hat akzeptiert, daß Nuklearwaffen als Instrumente amerikanischer Außen- und Sicherheitspolitik relativ bedeutungslos geworden sind. Ihre Abschreckungsfunktion im Ost-West-Kontext ist weitgehend überflüssig geworden; im Kontext regionaler Konflikte stellen sie sogar eine erhebliche Bedrohung dar. Ob Abschreckung in diesem Kontext funktionieren würde, ist überaus fraglich; ein tatsächlicher Einsatz von Nuklearwaffen wäre aber nicht nur moralisch tabuisiert; gegen ihn spräche auch die militärische Rationalität. Damit ist nicht impliziert, daß Nuklearwaffen in jedem Fall bedeutungslos sind. In den Händen eines Regimes, das nicht entsprechend den Werten und Mustern westlicher Rationalität agiert, können Nuklearwaffen ein gewaltiges Terrorinstrument darstellen.

Der Bedeutungsverlust nuklearer Waffen wird durch eine zweite Entwicklung verstärkt. Infolge der Revolutionierung der Zielerfassungs- und Steuerungstechnologien können die meisten der militärischen Aufgaben, für die früher der Einsatz nuklearer Waffen als unabdingbar galt, mittlerweile ebenso effektiv von fortgeschrittenen konventionellen Waffen übernommen werden. Konventionelle Rüstung wird zu einer politisch und militärisch überzeugenden Alternative zu nuklearen Waffen. Auch hier ist eine wichtige Einschränkung vorzunehmen. Über derartig fortgeschrittene Technologien werden in absehbarer Zeit nur die USA verfügen. Die auf den konventionellen Fähigkeiten beruhende militärische Überlegenheit der USA wäre in ihrer politischen Wirkung nur zu erschüttern, falls es einem amerikanischen Gegner gelingen sollte, einen nuklearen Faktor in diese Gleichung einzubringen. Der zweite Golf-Krieg hat diesen Zusammenhang ins Bewußtsein gebracht. Das bedeutet, daß die USA an allgemeiner nuklearer Abrüstung interessiert sein könnten, wenn sich dadurch eine globale Begrenzung nuklearer Waffen sichern ließe.

Natürlich bezeichnen diese Ausführungen zunächst nur ein Kalkül und keine Garantie, daß die USA am Kurs nuklearer Abrüstung festhalten werden. Die bürokratischen, zum Teil auch psychologischen Widerstände gegen eine Aufgabe der früher prestigeträchtigen Nuklearrüstung sind gewaltig. Es ist aber auch nicht mehr auszuschließen, daß sich Präsident Clinton oder sein Nachfolger zu einem Protagonisten der allgemeinen und vollständigen nuklearen Abrüstung entwickelt.

Matthias Dembinski ist Mitarbeiter in der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Frankfurt am Main (HSFK) und Jürgen Wilzewski arbeitet an der Johann Wolfgang Goethe-Universität, Frankfurt am Main.