Die Friedensdividende: Enttäuschte Hoffnungen?

von Michael Dedeck

Der Rückgang der weltweiten Militärausgaben um mehr als 30 Prozent zwischen 1987 und 1994 setzte enorme finanzielle Mittel für die zivile Verwendung frei. Schnell kamen Hoffnungen auf eine direkte Friedensdividende für nachhaltige und soziale Entwicklung auf, die fast genauso schnell enttäuscht wurden: Eine direkte Umwidmung von Militärausgaben – etwa hin zu Sozialausgaben oder Entwicklungshilfe – ist nicht passiert. Vielmehr wurden die freigewordenen Mittel zu ganz überwiegenden Teilen außerhalb des öffentlichen Sektors verwendet. Die durch dieses vermeintliche Ausbleiben der Friedensdividende verursachte Desillusionierung liegt in der verkürzten Betrachtung des Konversionsprozesses begründet: Es ist nicht damit zu rechnen, daß die Friedensdividende einem Nullsummenspiel gleicht, bei dem unendlich schnell und ohne Anpassungskosten Mittel aus einer Tasche in die andere Tasche staatlicher Verwendung umgeschichtet werden können. Vielmehr bedarf es einer genauen und längerfristigen Analyse des gesamten Reallokationsprozesses mit seinen Barrieren, Widerständen und Wirkungen – dann allerdings wird die Friedensdividende sichtbar.

Die weltweiten Ausgaben für Rüstung und Militär sind seit 1987 ununterbrochen gesunken. Wurden auf dem Höhepunkt der globalen Wettrüstung 1987 weltweit noch mehr als 1 Billion US-Dollar (gemessen in US-Dollar 1994) allein für Militär und Rüstung aufgewendet, so sank diese Summe auf »nur noch« 700 Mrd. US-Dollar in 1995 (Die verwendeten Daten entstammen der Datensammlung des Bonn International Center for Conversion, BICC 1997). Diese auf den ersten Blick gewaltige Reduktion um immerhin 30 Prozent verteilte sich weder zeitlich noch regional gleichmäßig. Wie so oft, verschleiern auch hier hoch aggregierte Zahlen den Blick auf die wesentlichen Faktoren der Entwicklung.

Der Prozeß der Reduktionen der Militärausgaben startete langsam mit einer Reduktionsrate von durchschnittlich weniger als 2 Prozent pro Jahr zwischen 1988 und 1991. Das Ende der Ost-West-Konfrontation, die gravierenden Zwänge zu ökonomischer und politischer Transformation in den Staaten des ehemaligen Warschauer Paktes und die angespannte Lage der öffentlichen Haushalte in den westlichen Industrieländern führten zu Beginn der Neunziger Jahre zu verstärktem Rückgang der Militärhaushalte. Die durchschnittliche jährliche Reduktionsrate stieg für den Zeitraum 1990-1993 auf 6 Prozent.

Dieses an sich so positive Ergebnis verliert enorm an Gewicht, wenn man den Einfluß der Transformationsprozesse in Mittel- und Osteuropa isoliert: Klammert man die Staaten aus Zentral- und Osteuropa sowie die Neuen Unabhängigen Staaten der ehemaligen Sowjetunion aus der Betrachtung aus¹, so sinkt selbst in 1992, dem Jahr der stärksten globalen Kürzungen der Militärausgaben (12,6 Prozent verglichen mit 1991), die Reduktion auf vernachlässigbare 0,7 Prozent. Im gleichen Zeitraum sanken die Militärausgaben der NATO-Mitgliedsstaaten um durchschnittlich 3 Prozent – die Deutschlands um 4,3 Prozent. Im Jahr 1995 verlangsamte sich der Reduktionstrend erneut: Die weltweiten Militärausgaben sanken gegenüber 1994 nur um 3,2 Prozent.

Der beschriebene Trend spiegelt sich auch in sinkenden Anteilen der Militärausgaben am weltweiten Bruttosozialprodukt wider. Der Internationale Währungsfonds kommt zu dem Ergebnis, daß der Anteil der weltweiten Militärausgaben am Weltsozialprodukt von 3,7 Prozent in 1990 auf einen durchschnittlichen Wert von 2,8 Prozent für die Jahre 1991-95 und auf unter 2,4 Prozent in 1995 gesunken ist (Gupta, Schiff, Clements 1996: 3).

Trotz der sehr unterschiedlichen Entwicklungen in einzelnen Ländern stehen weltweit enorme finanzielle Summen für die zivile Verwendung bereit.

Keine direkte Friedensdividende

Mit dem Freiwerden der finanziellen Mittel aus dem Militärbereich wurden sehr schnell die Rufe nach einer direkten Nutzung dieser Mittel für die Verbesserung der »Human Security« mit all ihren Facetten von Entwicklung und sozialer Sicherheit laut. Die Friedensdividende sollte sofort greifbar sein.

Der prominenteste Ansatz in diesem Feld wurde 1994 vom United Nations Development Programme im Human Development Report 1994 eingebracht:

„A genuine improvement in human security requires that the resources saved the ,Peace Dividend` be fully harnessed for human development.“ (UNDP 1994: 58) Zusammen mit dieser politischen Forderung wurde eine Abschätzung der Höhe der globalen Friedensdividende vorgelegt. In diesem Konzept wird die tatsächliche Entwicklung der Militärausgaben mit der Fortschreibung des Höchststandes im Jahr 1987 verglichen. Die in den einzelnen Jahren nach 1987 entstehenden Einsparungen werden zur Friedensdividende summiert. Wendet man dieses Verfahren auf neuere Daten an, so ergäbe sich von 1987 bis 1995 eine Friedensdividende aus »gesparten« Ressourcen von mehr als 1,3 Billionen US-Dollar:

Schaut man sich nun die tatsächliche Verwendung der frei gewordenen finanziellen Mittel an, so stellt man fest, daß solche direkten Umwidmungen von Militärausgaben selbst auf nationaler Ebene nicht passierten, geschweige denn im internationalen Zusammenspiel ein koordiniertes Vorgehen der Staatengemeinde zu beobachten war. Vor dem Hintergrund nationaler wirtschaftlicher Probleme wurde von den politischen Entscheidungsträgern gerade nicht die Option einer direkten Umwidmung der freigewordenen Ressourcen innerhalb des öffentlichen Sektors gewählt. Vielmehr wurden die Ressourcen ganz überwiegend außerhalb des öffentlichen Sektors z.B. für die Senkung der Netto-Neuverschuldung verwendet.

Diese auf den ersten Blick vielleicht enttäuschende Tatsache wird auch besonders in Deutschland deutlich: Ein großer Teil der freigewordenen Mittel (ca. 6-7 Prozent der Gesamtkosten von 150 Mrd. DM p. A.) wurde zur Finanzierung der Kosten der Einheit verwendet, wobei hier freilich auch ein Druck in Richtung höherer Einsparungen nicht zu übersehen ist. Jedenfalls wird deutlich, daß politische und ökonomische Situationen vermehrt Einfluß auf die Militärbudgets bekommen.

Im Ergebnis läßt sich in der Diskussion um die Friedensdividende eine starke Desillusionierung konstatieren, da die freigesetzten finanziellen Ressourcen zu ganz überwiegenden Teilen nicht in nachhaltige und soziale zivile Verwendungen innerhalb des öffentlichen Sektors umgewidmet wurden.

Friedensdividende ist nicht eindimensional

Ist die Ansicht, die Friedensdividende habe es gar nicht gegeben, korrekt oder eher zynisch, weil schon die Erwartungen einer schnell greifbaren Manifestierung verfehlt waren?

Um diese Frage zu beantworten und Auswege aus der Desillusionierung vorzubereiten, muß man die Gründe untersuchen, die erklären, warum es zu einer direkten Umwidmung nicht gekommen ist und damit auch nicht gerechnet werden konnte.

• Kein Nullsummenspiel

Wie oben schon anklang: Die zivile Verwendung für soziale Entwicklung innerhalb des staatlichen Budgets ist nur eine von mehreren Möglichkeiten staatlichen Handelns. Es gibt keine a priori Festlegung auf diese Möglichkeit (United Nations 1995: 198). Grundsätzlich sind zumindest zwei Konversionstypen zu unterscheiden: 1. Verwendung innerhalb des zivilen staatlichen Sektors, ressortverlassende Konversion und 2. Verwendung im privaten Sektor, budgetverlassende Konversion (Köllner 1990: 194).

Auch wenn damit die Friedensdividende zerteilt wird und nicht mehr so leicht vereinnahmt werden kann: Beide Möglichkeiten sind in Betracht zu ziehen, und mehr noch: Innerhalb dieser grundsätzlich unterschiedlichen Verwendungsarten existiert wiederum eine Vielzahl von alternativen Verwendungsmöglichkeiten, die als Handlungsalternativen der Entscheidungsträger zu betrachten sind.

So stellt selbst bei einem Verbleib der Finanzmittel im öffentlichen Sektor die direkte »soziale« Verwendung nur eine Möglichkeit der Umwidmung dar. Andere Verwendungsmöglichkeiten wie z.B. für staatliche Infrastruktur oder ähnliches dürfen nicht unberücksichtigt bleiben. Darüber hinaus erscheint es in sich problematisch, von einem Verbleib der Mittel im öffentlichen Sektor auszugehen. Vielmehr muß die Verwendung im privaten Sektor und damit die Möglichkeit sinkender Staatsausgaben gerade in den Zeiten stark angespannter Finanzhaushalte in die Betrachtung eingeschlossen werden.

Die Friedensdividende ist kein Nullsummenspiel, bei dem kostenlos und unendlich schnell, Mittel aus einer in die andere Tasche umgeschichtet werden können (Eichenberg 1992: 232). Die Verwendung der Friedensdividende zur Reduktion der Neuverschuldung und der Verwendung innerhalb des privaten Sektors etwa durch Steuersenkungen stellen nicht nur andere Möglichkeiten der Verwendung dar, sondern erklären zu einem großen Teil die beschriebene Desillusionierung.

• Kein rein fiskalischer Akt

Die Verkürzung der Betrachtung auf fiskalische Größen verkennt den allokativen Charakter des Konversionsprozesses. Der Konversionsprozeß ist in hohem Maß ein Anpassungsprozeß, in dem keine kurzfristige und sofortige Friedensdividende entsteht (Intriligator 1996: 1). Mit der Reduktion von Militärausgaben sind zumindest kurzfristig nicht zu verachtende Anpassungskosten verbunden. Die Kosten temporärer Unterbeschäftigung in stark betroffenen Regionen, die Kosten der Beseitigung von immensen Umweltschäden auf verlassenen Liegenschaften und die Kosten der Verschrottung überschüssigen Waffenmaterials sind nur einige Beispiele solcher Kosten. Es ist Aufgabe der Politik, den Anpassungsprozeß zu begleiten und eine sinnvolle Konversion zu ermöglichen.

• Eine einseitige Kausalität

Die Probleme der eindimensionalen Betrachtung der Friedensdividende werden noch verstärkt, wenn man die kausalen Zusammenhänge zwischen Rüstungsbudgets und fiskalischer bzw. ökonomischer Situation analysiert. Ohne hier in die Tiefe der verteidigungsökonomischen Analysen von Militärbudgets eingehen zu wollen, erscheint die Frage berechtigt, ob der Abbau der Militärhaushalte nicht vielfach nur eine einfache Folge von ökonomischen Zwängen ist, wobei die Kürzung selbst sich dann auch positiv auf andere Bereiche oder die gesamte ökonomische Situation auswirken kann. Die Entscheidungen über die Höhe der Militärausgaben werden jedenfalls mehr als je zuvor durch ökonomische Faktoren und immer weniger durch militärische oder »sicherheitspolitische Notwendigkeiten« determiniert. Die Entscheidung über die Einzelhaushalte ist nicht vom gesamten Budgetprozeß zu trennen. Vielmehr erfolgt in der politischen Realität die Bestimmung der Teilbudgets erst nachdem das Gesamtvolumen der staatlichen Aktivität festgelegt worden ist (Joerding 1986).

Die Friedensdividende als Prozeß

Bleibt also die Friedensdividende eine Illusion verkürzt denkender Phantasten oder kann aus den Gründen für die Desillusion ein weiterreichendes Konzept gebaut werden?

Die Konsequenz aus dem Scheitern des ursprünglichen Konzeptes muß sein, ein erweitertes, umfassenderes Bild einer positiven Friedensdividende zu zeichnen und die Reallokation freiwerdender Finanzmittel als Prozeß zu begreifen. Der Prozeß beginnt mit den Bestimmungsgründen der Entscheidung über Verteidigungshaushalte, schließt die alternative Verwendung vor dem Hintergrund aller Handlungsmöglichkeiten ein und reicht bis zu den ökonomischen wie sozialen Effekten dieser Verwendungen.

Die Reallokation der verfügbaren Mittel ist ein komplexes Geflecht mit Gründen und Effekten, Entscheidungen und Transmissionen im Spannungsfeld von Politik und Ökonomie. Eine längerfristige Analyse ist notwendig, will man die Frage nach der Friedensdividende nicht verneinen.

• Mehr als ökonomische Ziele

Trotz der Komplexität des gesamten Prozesses ist der Beginn leicht zu identifizieren: Er liegt im staatlichen Budgetprozeß und setzt die Entscheidung zu Kürzungen des Rüstungshaushaltes voraus. Schon wesentlich schwieriger ist es hingegen, den Endpunkt des Prozesses, die Zielgrößen, die erwarteten positiven Effekte auch nur konkret zu benennen. Im Rahmen des UNDP-Konzeptes ist es der positive Beitrag zum Human Development, der aus den Kürzungen der Verteidigungsausgaben eine Dividende erwachsen läßt. In einer Prozeßbetrachtung, die in starkem Maße auch ökonomische Effekte wie etwa die Wirkung alternativer Verwendungen auf makroökonomische Zielgrößen in die Betrachtung einbezieht, könnte eine Definition positiver Wirkungen allein über diese ökonomischen Variablen erfolgen. Ein solcher Ansatz steht in der Tradition verteidigungsökonomischer Modellierung und beantwortet Fragen wie: Wirkt der Rückgang von Verteidigungsausgaben positiv auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum?

Selbst wenn diese Frage bejaht wird, muß bei einer umfassenden Betrachtung noch untersucht werden, ob diese positiven makroökonomischen Effekte auch auf der individuellen sozialen und der gesamtgesellschaftlichen Entwicklungsebene positiv wirken. In der politischen Diskussion wie in der Literatur wird grundsätzlich eine solche positive Wirkung von Wirtschaftswachstum oder zivilen Staatsausgaben auf Sozial- und Entwicklungsindikatoren unterstellt. Dieser Zusammenhang wird aber in der Regel a priori angenommen und nicht hinterfragt (Chan 1995b: 3). Gleichwohl ist es vorstellbar, daß positive Effekte im Bereich makroökonomischer Zielgrößen keine oder sogar negative Einflüsse auf Sozial- und Entwicklungsindikatoren haben. Die Realität in Deutschland mit einem positiven Wirtschaftswachstum, aber steigender Arbeitslosigkeit unterstreicht diesen Punkt. Als weiteres Beispiel sei angeführt, daß schnelles Wirtschaftswachstum ohne positive Arbeitsmarkteffekte eher zu einer Umverteilung zugunsten höherer Einkommensgruppen führt und insofern negativ zur sozialen Entwicklung beitragen kann.

Welcher Sichtweise man sich in dieser sehr grundsätzlichen Debatte auch anschließen mag, die Verfolgung makroökonomischer Ziele kann kein Selbstzweck sein. Die Wahl rein ökonomischer Variablen als Zielgrößen bei der Beschreibung der Friedensdividende stellt erneut einen verkürzten Ansatz dar, der nur eine Seite der Transmission alternativer Verwendungen beleuchtet.

Um den beschriebenen Prozeß sichtbar zu machen und zu strukturieren, ist die Identifikation von Stufen zwischen der Entscheidung über die Kürzung des Haushaltes und den erwarteten positiven Effekten hilfreich. Im Verlauf der Reallokation lassen sich in Anlehnung an Steve Chan drei unterschiedliche Zwischenstufen identifizieren, die man als drei unterschiedliche Friedensdividenden auffassen kann (Chan 1995a):

• Welche Motive auch immer zur Entscheidung führen, am Anfang des Prozesses steht immer die Ressourcen-Dividende als die Summe, die für eine zivile Verwendung zur Verfügung steht und das Potential für die Reallokation bildet.
• Aus den Entscheidungen über die alternative Verwendung der eingesparten Mittel resultiert die Produkt-Dividende. Welcher Mix an alternativen Verwendungen auch gewählt wird, die Wirkungen durch politische wie ökonomische Transmissionen der verbundenen Impulse können sehr unterschiedlich sein. Am Ende dieser Stufe des Prozesses wirkt die zivile Verwendung der freigewordenen Ressourcen auf makroökonomische Variablen.
• Die unterschiedlichen Ströme und Effekte stellen nur dann eine Friedensdividende in Form einer Wohlfahrts-Dividende dar, wenn die alternativen Verwendungen und ihre (positiven) ökonomischen Effekte in einer signifikanten sozio-ökonomischen Besserstellung breiter Gruppen der Gesellschaft münden. Nur wenn die verwobenen Effekte und Interaktionen mindestens längerfristig zu einem positiven Ergebnis in Bezug auf eine Wohlfahrtsdividende führen, können diese Effekte wiederum neue Entscheidungen über die Rückführung von Militärhaushalten induzieren.

Fazit:

Ein prozeßorientierter Ansatz zur Friedensdividende, der die längerfristigen Chancen zeigt, ohne die kurzfristigen Hindernisse zu verschweigen, erklärt ein Stück weit die Desillusionierung in der Frage einer eindeutigen Friedensdividende und öffnet den Weg zu einem mehrdimensionalen Verständnis der komplexen Anpassungsprozesse. Ist man bereit, diesen Weg eines längerfristigen Verständnisses zu gehen und die analytische Arbeit zu leisten, so wird sehr wohl die Friedensdividende sichtbar.

Literatur

BICC (1996): Bonn International Center for Conversion: Conversion Survey 1996, Global disarmament, demilitarization and demobilization, Chapter 1: Military expenditures – The Peace Dividend lost or lasting? Oxford, New York 1996

BICC (1997): Bonn International Center for Conversion: Conversion Survey 1997, Global disarmament and disposal of surplus weapons. Oxford, New York 1997

Chan, Steve (1995a): Grasping the Peace Dividend: Some propositions on the conversion of swords into plowshares, in: Mershon International Studies Review, 1995/ 39: S.5395

Chan, Steve (1995b): Romancing the Peace Dividend. A commissioned report on budgetary tradeoffs. Bonn 1995

Eichenberg, Richard C. (1992): Do we yet know who pays for defense? Conclusions and synthesis, in: Chan, Steve/ Mintz, Alex: Defense, welfare and growth, London et al. 1992: S.231-241

Gupta, S./ Schiff, J./ Clements, B. (1996): Worldwide military spending, 1990-95, IMF Working Paper. International Monetary Fund. 1996

The International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank (1996): From Plan to Market, World Development Report 1996. Oxford, New York 1996

Intrilligator, Michael D. (1996): The peace dividend: Myth or reality, in: Gleditsch, Nils Petter et al: The Peace Dividend, Amsterdam 1996: S. 1-13

Joerding, Waybe (1986): Economic growth and defense spending: Granger causality, in: Journal of Development Economics, 1986/ vol. 21: S. 35-40

Köllner, Lutz (1990): Formen fiskalischer Konversion, in: Köllner, Lutz/ Huck, Burkhardt J.: Abrüstung und Konversion – Politische Voraussetzungen und wirtschaftliche Folgen in der Bundesrepublik, Frankfurt/M. New York 1990: S. 193-210

UNDP (1994):United Nations Development Programme: Human Development Report 1994, New York 1994

United Nations (1995): World Economic and Social Survey 1995. Current Trends and Policies in the World Economy. New York 1995

Anmerkungen

¹⁾ Dem World Development Report 1996 (World Bank 1996) folgend, wird hier aus analytischen Gründen auf die Gruppe der Zentral- und Osteuropäischen Länder (CEE) abgestellt. Diese Gruppe enthält die Länder Albanien, Bulgarien, Kroatien, die Tschechische Republik, Ungarn, die frühere Jugoslawische Republik Mazedonien, Polen, Rumänien, die Slowakische Republik und Slowenien. Bosnien Herzegowina und die Bundesrepublik Jugoslawien sind nicht Teil dieser Gruppe. Die neuen unabhängigen Staaten sind Armenien, Azerbaijan, Belarus, Estland, Georgien, Kazachstan, die Kyrgisische Republik, Lettland, Litauen, Moldavien, Russland, Tajikistan, Turkmenistan, Ukraine, und Uzbekistan. Zurück

Michael Dedeck, Diplom-Ökonom, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Bonn International Center for Conversion (BICC), arbeitet zur Zeit an einem Forschungsprojekt zur Reallokation von Militärausgaben und Ergebnissen der Friedensdividende.