Die Polizei taucht ab

Neues über die europäische Zusammenarbeit

von Mark Holzberger

Die polizeiliche Zusammenarbeit in Europa spielt sich – neben einer Vielzahl unübersichtlicher informeller Gremien – vor allem in folgenden Bereichen ab: der Intensivierung der praktischen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit (so z.B. im Bereich der Schengen-Kooperation, der Erleichterung der polizeilichen und justiziellen Rechtshilfe), im Ausbau von EUROPOL und den Bemühungen, die Abschottung der Europäischen Union gegenüber Flüchtlingen und MigrantInnen polizeilich zu perfektionieren. Doch während die Zusammenarbeit forciert wird, bleibt die demokratische Kontrolle auf der Strecke.

Die Innen- und Justizpolitik – darunter fällt u. a. die Zusammenarbeit der europäischen Polizeibehörden – war bislang in der sogenannten dritten Säule des Maastrichter Vertrages angesiedelt. Dort galten – im Unterschied zum ersten Pfeiler – weder das Mitentscheidungsrecht des Europaparlaments (EP) noch die Kontrollbefugnis des Europäischen Gerichtshofes (EuGH). In diesem Bereich handelten die Regierungen der Mitgliedstaaten verbindliche Standpunkte und Maßnahmen unter sich aus, d. h. ohne Mitwirkung des EP oder der nationalen Parlamente wie z.B. des Deutschen Bundestags

Die polizeiliche Zusammenarbeit verbleibt auch nach dem Vertrag von Amsterdam in der dritten Säule – ohne auch nur die Aussicht auf Veränderung. Auch weiterhin darf das EP lediglich Anfragen und Empfehlungen an den Ministerrat richten. Bei Beschlüssen zum Polizeibereich haben die Abgeordneten des EP lediglich das Recht angehört zu werden. Die Kontrollbefugnis des EuGH ist in Fragen der Inneren Sicherheit stark eingeschränkt. Das Luxemburger Gericht ist in Fällen, die die Innere Sicherheit betreffen, „keinesfalls zuständig“¹

Ausweitung der EURPOL-Kompetenzen

Die bekannteste Ebene der polizeilichen Zusammenarbeit innerhalb der Europäischen Union ist zweifellos EUROPOL. Zum 1. Juli 1999 – nachdem alle Mitgliedstaaten die EUROPOL-Konvention und sämtliche Durchführungsbestimmungen ratifiziert hatten – nahm EUROPOL offiziell seine Arbeit in Den Haag auf. Die Zahl der bei EUROPOL arbeitenden BeamtInnen (zumeist sog. VerbindungsbeamtInnen von den Zentralstellen der nationalen Polizeibehörden wie dem BKA) soll bis 2003 fast verdreifacht werden. Die Haushaltsmittel steigen »nur« von derzeit rund 19 Mio. auf dann 37 Mio. Euro.

Das Europaparlament hat gegenüber EUROPOL keine aktive Kontroll-Kompetenz, sondern wird nur einmal jährlich über dessen Tätigkeit unterrichtet – und dies auch nur unter Geheimhaltungspflicht, wie sie sonst für die Geheimdienstkontrolle üblich ist. Ähnliches gilt für die nationalen Parlamente. EUROPOL ist letztlich nur sich selber verantwortlich – der vorläufige Höhepunkt der schon seit Jahren zu beobachtenden Entwicklung einer sich verselbständigenden Exekutive.

In EUROPOL werden viele und intime Daten zusammengeführt. So sollen nicht nur Informationen über StraftäterInnen und Verdächtige, sondern auch über deren Kontakt- und Begleitpersonen, ja selbst über „mögliche Zeugen“ und „mögliche Opfer“ gesammelt werden. EUROPOL interessiert sich dabei nicht nur für die politische Gesinnung dieser Menschen, sondern auch für deren sexuelle Orientierung. Auch sollen Angaben über die „rassische Herkunft“ einer Person die Arbeit der EUROCOPS erleichtern. Bei der Qualität der zu erfassenden Information will man bei EUROPOL nicht allzu wählerisch sein. So sollen in den sog. Analysedateien auch sog. weiche Daten verarbeitet werden. Diese personenbezogenen Daten werden von EUROPOL auch von Informationsquellen (V-Personen oder anderen HinweisgeberInnen) entgegengenommen, auch wenn deren Verlässlichkeit von EUROPOL selbst „nicht beurteilt werden kann“. Schließlich schließt die EUROPOL-Konvention nicht aus, dass auch Geheimdienst-Informationen eingespeist werden bzw. dass EUROPOL seine Erkenntnisse an Nachrichtendienste weiterleiten kann.

Vorgesehen ist eine Erweiterung der EUROPOL-Kompetenzen dahingehend, dass künftig EUROCOPS Ermittlungsarbeiten nationaler Polizeibehörden „erleichtern, unterstützen und fördern“. Man muss sich diesbezüglich in Erinnerung rufen, dass bei EUROPOL das gesamte Polizeiwissen der EU konzentriert und analysiert werden soll. Durch dieses Informationsgefälle zwischen EUROPOL und den Polizeibehörden der Mitgliedstaaten entsteht unweigerlich sogenanntes Herrschaftswissen. Wo wird die altruistische »Unterstützungsarbeit« der EUROCOPS enden? Wo werden sie qua ihres Wissensvorsprungs beginnen, Ermittlungsverfahren eigenständig zu steuern bzw. zu führen?

EUROJUST – eine effektive Kontrolle von EUROPOL?

Auf dem EU-Sondergipfel im finnischen Tampere wurde im Oktober 1999 aber immerhin die Einsetzung eines neuen Gremiums beschlossen, das EUROPOL im Hinblick auf die Erweiterung seiner Kompetenzen kontrollieren soll: EUROJUST. StaatsanwältInnen, RichterInnen und PolizeibeamtInnen bekommen in dieser neugeschaffenen Institution zwei Aufgaben zugeteilt: Zum einen sollen sie strafrechtliche Ermittlungen im Bereich der Organisierten Kriminalität, die auf Grundlage von EUROPOL-Analysen stattfinden, unterstützen. Zum anderen soll EUROJUST helfen, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der nationalen Staatsanwaltschaften besser zu koordinieren.

Bei einer Bewertung von EUROJUST kommt es darauf an nachzuprüfen, was aus den noch reichlich unbestimmten Ankündigungen aus Tampere wird. So ist noch offen, welche Institutionen letztendlich VertreterInnen in dieses Gremium entsenden – sollen tatsächlich PolizistInnen die Arbeit von EUROPOL kontrollieren? – und welche tatsächlichen Leitungsbefugnisse und Kontrollmöglichkeiten EUROJUST erhält. Schließlich ist auch das Verhältnis der nationalen Staatsanwaltschaften zu EUROPOL und EUROJUST noch nicht geklärt.

Der Ausbau staatsanwaltschaftlicher Kontrolle ist erst einmal aus rechtsstaatlichen Gründen zu begrüßen. Aber die Erfahrungen von Spezialstaatsanwaltschaften (sei es z.B. in der Bundesanwaltschaft oder sog. OK-Abteilungen – Abteilungen Organisierte Kriminalität – bei den regionalen Staatsanwaltschaften) raten zur Vorsicht: Zum einen fehlt es den dort tätigen Spezial-StaatsanwältInnen mit der Zeit immer mehr an Distanz und zum anderen hört man immer wieder, dass auch diese die immer mehr durch Geheimdienstmethoden abgeschotteten und sich verselbstständigenden Polizeibehörden nicht im Griff haben.

Schengen-Kooperation
wirkt weiter fort

Eine Ebene, die mittlerweile zu unrecht etwas in den Hintergrund des öffentlichen Bewusstseins gerückt ist, ist die polizeiliche Zusammenarbeit im Rahmen der »Schengen-Kooperation«.

Außerhalb der EU-Strukturen und rein intergouvernmental ist die Arbeit im Kreis der Schengener Vertragsstaaten noch abgeschotteter als in der geheimniskrämerischen dritten Säule der EU. Maßgebliche strategische Entscheidungen wurden hier ohne parlamentarische Beteiligung in zwei Bereichen gefällt: Der europäischen Abschottungspolitik und der gemeinsamen Polizeikooperation. Dies trifft auch auf die für die Praxis der Polizeikooperation wichtigen Punkte der grenzüberschreitenden Nacheile und Observation zu.

Der Amsterdamer Vertrag beinhaltet ein sog. Schengen-Protokoll, das die Überführung der Schengen-Kooperation in die EU-Institutionen regelt. Es ist ein offenes Geheimnis, dass insbesondere das Bundesministerium des Inneren eigentlich immer Gegner der Schengen-Integration war, um die bisherige – aus Sicht der RegierungsvertreterInnen – praktische und erfolgreiche Schengen-Kooperation nicht zu gefährden. Schengen sollte den BMI-Vorstellungen zufolge innerhalb der EU einen »Sonderstatus« erhalten, sollte innerhalb der EU „ein gewisses Eigenleben führen können, um sich ungehindert weiterzuentwickeln.“

Die polizeiliche Kooperation ist eines der drei verbliebenen Handlungsfelder der Schengen-Kooperation im Rahmen der EU. Unmittelbar vor der Überführung Schengens in den EU-Rahmen hatte das deutsche Innenministerium noch schnell eine diesbezügliche Wunschliste vorgestellt.² Eigentlich – so das BMI – wolle man „eine grundlegende Novellierung des Schengener Durchführungsübreinkommens“ erreichen. Aber bis dahin beschränkt man sich in Berlin auf folgende Wünsche:

• Ermöglichung grenzüberschreitender Spontanübermittlungen;
• grenzüberschreitende Observation auch des Täter- und Tatopferumfeldes; präventive Observation und Eilzuständigkeit u. a. bei Schleusungen;
• Nacheile ohne zeitliche und räumliche Begrenzung;
• Legalisierung grenzüberschreitender verdeckter Ermittlungen;
• Legalisierung grenzüberschreitender kontrollierter Lieferungen.

Grenzenloses Abhören

Derzeit liegt das neue »Rechtshilfeübereinkommen der EU« zur Zeichnung durch die EU-Innen- bzw. JustizministerInnen bereit. Über zwei Jahre wurde darüber intensiv verhandelt.

Was im vom Gedanken der Gefahrenabwehr getragenen Bereich Schengens noch Wunschdenken ist, wird hier im Bereich der europäischen Strafverfolgung voraussichtlich schon bald Wirklichkeit. So sollen künftig verdeckte – sprich geheime – Ermittlungsmethoden der Polizei grenzüberscheitend möglich sein. Ein Straftaten-Katalog hierfür fehlt. Mit dem Hinweis auf evtl. entstehende Haftungsprobleme „für gegebenenfalls bei verdeckten Ermittlungen begangene Verstöße oder verursachte Schäden“ erkennt der Abkommensentwurf implizit an, dass es bei solchen Einsätzen zu sogenannten milieutypischen Straftaten kommen wird, wie dies bei Spitzeleinsätzen üblich ist.

Die Möglichkeiten der Polizei, über Landesgrenzen hinweg sogenannte kontrollierte Lieferungen durchzuführen, soll mit dem Rechtshilfeübereinkommen erheblich ausgeweitet werden.³ Künftig soll dies bei allen Delikten mit einer Mindeststrafe von einem Jahr möglich sein.

Das Abhören neuer Telekommunikationsdienste soll durch das Rechtshilfeübereinkommen auf einer völlig neuen Stufe möglich werden. Seit Anfang der 90er-Jahre hat die EU – in Zusammenarbeit mit dem US-amerikanischen FBI – Pläne für ein internationales Abhörsystem entwickelt.⁴ 1995 fassten die EU-Innen- und JustizministerInnen einen Beschluss, mit dem das Abhören auch seitens privater Netzbetreiber und damit von Handys und Satellitentelefonen sowie von E-mails und Internet ermöglicht werden sollte. Es geht um die Abhörfähigkeit sämtlicher Telekommunikationsdienste. Neue Netze dürften demnach nur in Betrieb gehen, wenn Überwachungssoftware bereitsteht. Internet-Provider sollten die Schlüssel für verschlüsselte Informationen liefern. Probleme bereiten hier die geplanten Netze der Satellitenkommunikation. Die erste und einzige europäische Bodenstation für den satellitengestützten Fernmeldeverkehr mit dem Namen »Iridium« existiert seit dem 1. November 1998 auf Sizilien.⁵ Egal wo auch immer jemand eine derartige Fernmeldenachricht aus einem EU-Staat empfängt, dieser Kommunikationsvorgang muss bisher zuvor die italienische Bodenstation passiert haben.

Geplant ist nun, es den Mitgliedstaaten mit Hilfe eines Systems der »Fernkontrolle« zu ermöglichen, die Überwachung in ihrem Hoheitsgebiet durchzuführen. Hierfür werden die abzuhörenden Gespräche automatisch von Sizilien in den entsprechenden EU-Staat übermittelt.

Technisch gesehen wird der Kommunikationsvorgang dann gleichzeitig in Italien und dem Ausgangs- bzw. Empfängerland überwacht. Bislang war es nach dem geltenden Rechtshilfeübereinkommen so, dass jeder einzelne Abhörantrag stets an Rom gerichtet werden musste. Nunmehr soll – so die Absicht des neuen Rechtshilfeübereinkommens – eine einzige Anordnung genügen, um ein für alle mal per »Fernkontrolle« unbegrenzt mitlauschen können.

In einem Beschluss vom 17. Februar 2000 hatten die Abgeordneten des Europaparlaments umfangreiche Änderungen zum Rechtshilfeübereinkommen gefordert, u.a. die ersatzlose Streichung des Artikels zur Überwachung von Personen im Hoheitsgebiet anderer Staaten mit technischer Hilfe des Aufenthaltstaates.⁶ In dem jetzt zwischen den EU-Innen- und JustizministerInnen abgestimmten Entwurf wurden die Bedenken der Abgeordneten nicht berücksichtigt.⁷

Polizeiliche Grenzabschottung

Nicht nur EUROPOL hat seine Zuständigkeiten auf den Bereich der Bekämpfung von illegaler Migration und Schleuserkriminalität ausgedehnt, auch die nationalen Polizeibehörden vernetzen ihre diesbezüglichen Anstrengungen europaweit.

So wurde 1999 beispielsweise eine »Entschließung zur Bekämpfung internationaler Kriminalität mit Ausbreitung über Routen« vereinbart. Danach sollen zu bestimmten Zeiten an bestimmten Punkten in der EU oder entlang bestimmter Verkehrswege intensive Kontroll- und Fahndungsaktivitäten von Hunderten oder Tausenden PolizistInnen stattfinden. Diese polizeiliche Materialschlacht – deren Effektivität der Öffentlichkeit gegenüber bis heute nicht nachgewiesen wurde – soll nunmehr ausgedehnt werden auf alle in „in Betracht kommenden Deliktbereiche“. Zudem kann jetzt auch EUROPOL in die Durchführung und Auswertung derartiger Massenkontrollen eingebunden werden.

Zur Bekämpfung der professionellen Fluchthilfe wurde ein Frühwarnsystem zur Übermittlung von Informationen über »illegale Zuwanderung und Schleuserkriminalität« eingerichtet. Ziel dieser – so Schily – „besonders erfolgversprechenden Methode“ ist die Auswertung statistischer – und zu einen nicht unerheblichen Anteil polizeilicher – Informationen über „Vorkommnisse und Ereignisse“, die auf entsprechende Entwicklungen schließen lassen. Bereits weit vor den Grenzen der EU – namentlich an den Außengrenzen der Beitrittskandidaten – soll dieses Frühwarnsystem eingerichtet werden.

Ein Großteil der diesbezüglichen »Aufgabenerfüllung« erfolgt durch die Grenzschutzbehörden der Mitgliedsstaaten. An den Ostgrenzen werden beispielsweise über 9.000 BeamtInnen des Bundesgrenzschutzes und anderer Grenzbehörden eingesetzt.⁸

Zeitweilig kam es in verschiedenen Ländern auch zum Einsatz von Soldaten bei Maßnahmen zur Abschottung der Grenzen. So wurden in den letzten Jahren wiederholt italienische Kriegsschiffe eingesetzt, um Flüchtlingen den Weg über die Adria abzuschneiden. In der Bundesrepublik wurden Anfang der 90er Soldaten zur Unterstützung der überforderten BGS-BeamtInnen »freiwillig« in deren Amtsstuben an der Ostgrenze abkommandiert.

Trotzdem lässt sich weder hieraus, noch aus der Massivität der personellen Einsätze oder der technischen Hochrüstung des an der Grenze eingesetzten Personals eine Verquickung von Militär und Grenzpolizei ableiten. Denn die Soldaten wurden zeitlich begrenzt lediglich für den Innendienst und ohne exekutive Befugnisse an den BGS ausgeliehen.

Oder nehmen wir das Beispiel Österreichs: Wien hatte im Zuge des Umbaus und der Aufstockung seiner Grenzpolizei (zur Erreichung des sog. Schengen-Standards bei der Außengrenzsicherung zu Ungarn, der Slowakei und Sloweniens) zeitweilig 1.550 Soldaten an der Grenze eingesetzt. Ein Einsatz, der von Schengen-InspektorInnen zwar als kurzfristig unerlässlich betrachtet wurde. Gleichzeitig stand aber fest, dass er Ende 1997 – also vor dem eigentlichen Schengen-Beitritts der Alpenrepublik – beendet werden würde.⁹

Die EU hat eine Demokratieoffensive nötig

In den Führungsetagen der EU wird nach wie vor davon ausgegangen, dass man mehr Europa durch weniger Demokratie erreichen könnte – was für ein Trugschluss. Das hier vorgestellte Vorgehen der EU im Polizei-Bereich ist für die demokratische Zukunft Europas zerstörerisch.

In der EU existiert ein echtes »schwarzes Loch«. Die EU muss nämlich erst noch lernen, Gewaltenteilung zu buchstabieren, also die parlamentarische Teilhabe und die Kontrolle der Exekutive zu gewährleisten. Und so wenig Möglichkeiten sich einem als kleiner Koalitionspartner bieten, hier Einfluss zu nehmen – ein sich derzeit innerhalb der EU vollziehender Prozess sollte nicht unterbewertet werden: Die Erarbeitung einer EU-Grundrechtscharta. Es besteht eine reale Chance, dass es durch sie möglich werden könnte, künftig alle Politikbereiche der EU – und somit auch den Aspekt der polizeilichen Zusammenarbeit – endlich einem vor Gericht einklagbaren Grundrechtsschutz zu unterwerfen. Das würde einen großen Sprung nach vorn bedeuten.

Anmerkungen

¹⁾ Vgl. auch Art. 68 Abs. 2 EG-Vertrag

²⁾ Dok-Nr. SCH/I (99) 20 rev. 2, Brüssel, 22. April 99. Otto Schily wiederholte diese Wunschliste in einem Schreiben an den EU-Ausschuss vom 18.02.00 (S. 5)

³⁾ Hierbei handelt es sich um Schmuggelaktivitäten, wie den Münchner Plutonium-Deal von 1994, die von der Polizei entweder von außen technisch überwacht und observiert und/oder von innen durch V-Personen oder »verdeckte ErmittlerInnen« initiiert, gesteuert bzw. begleitet werden.

⁴⁾ Vgl. hierzu: Wright: „Auf dem Weg zum globalen Überwachungsstaat„ in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP Nr. 61 (1998) sowie Statewatch 2/99

⁵⁾ In Kürze soll jedoch eine weitere Station (Globalstar) ihren Betrieb in Frankreich aufnehmen.

⁶⁾ Dok.-Nr. A5-0019/2000

⁷⁾ Dok.-Nr. 7846/00 Brüssel, 15.5.2000

⁸⁾ BGS-Jahresbericht 1998, S. 16

⁹⁾ Ähnliches ließe sich auch anhand des EU-Beitrittkandidaten Bulgarien aufzeigen. Hier ebenfalls setzt sich die EU-Kommission für eine Zivilisierung grenzpolizeilicher Tätigkeit ein, vgl. KOM (1999) 510 end, Brüssel 13.10.99, S. 54

Mark Holzberger ist Wissenschaftlicher
Mitarbeiter von Claudia Roth, MdB Bündnis 90/Grüne