Ein nachhaltiger Friedensprozess?

Innovatives Potential in den Mindanao-Friedensverhandlungen

von Jan Pospisil und Johanna Rodehau-Noack

Mit dem »Umfassenden Abkommen über die Bangsamoro« soll der seit Jahrzehnten andauernde bewaffnete Konflikt in Mindanao endgültig in friedliche Bahnen gelenkt werden. Der Friedensprozess ist allerdings durch kurz- wie langfristige Herausforderungen gekennzeichnet. Der Beitrag analysiert diese Herausforderungen im Vergleich zu vorangegangenen Friedensprozessen in der Region und diskutiert, wie ihnen im Zuge der Verhandlungen offensiv begegnet wurde. Trotz seiner innovativen Gestaltung ist der Friedensprozess noch keineswegs gesichert; vor allem die starke Verknüpfung mit der Präsidentschaft Aquino und die fehlende Einbindung relevanter Konfliktparteien stellen schwerwiegende Risiken dar.

Am 27. März 2014 wurde mit der Unterzeichnung des »Comprehensive Agreement on the Bangsamoro« (Umfassendes Abkommen über die Bangsamoro) der mehrjährige Verhandlungsprozess zwischen der philippinischen Regierung und der Moro Islamic Liberation Front (MILF) in eine (zumindest dem Anspruch nach) als umfassend geltende Vertragsform gebracht. Mit dem Friedensvertrag wollen beide Seiten den seit den 1960er Jahren andauernden bewaffneten Konflikt auf Mindanao, der in Teilen islamisch geprägten Südinsel der Philippinen, dauerhaft in Richtung einer friedlichen, demokratischen Aushandlung transformieren.

Ohne Zweifel ist der formelle Abschluss der Verhandlungen Ergebnis einer positiven Entwicklung, die noch vor einigen Jahren von den meisten Beobachter/innen für undenkbar gehalten wurde. Zugleich sind im Verlauf des Friedensprozesses nach wie vor schwerwiegende Herausforderungen auf kurzfristiger wie langfristiger Ebene zu bewältigen. Der vorliegende Beitrag diskutiert diese Herausforderungen im historischen Kontext bisheriger Friedensbemühungen für Mindanao. Gefragt wird einerseits, wie es gelungen ist, die kurzfristigen Schocks und langfristigen Stressfaktoren so weit in den Griff zu bekommen, dass die Verhandlungen selbst nicht substantiell gefährdet waren. Andererseits wird diskutiert, wie sich die potenziellen Schocks und die vorhandenen Stressfaktoren im weiteren Verlauf des Friedensprozesses auswirken könnten und ob das nun eingerichtete strukturelle Setting ausreicht, um den Prozess der Konflikttransformation in Mindanao auch nachhaltig garantieren zu können.

Der Mindanao-Friedensprozess in historischer Perspektive

Drei zentrale Aspekte kennzeichnen alle bisherigen Friedensbemühungen in Bezug auf den Mindanao-Konflikt. Die Implementierung einer Autonomielösung für die »Moro« – dies der inzwischen von den so Genannten selbst übernommenen Bezeichnung für die indigene, islamische Volksgruppe in Mindanao (Rodil 2003, S.31f.) – ist die Konstante, die das institutionelle Korsett bestimmt. Zweiter Aspekt ist die Fokussierung – und damit im Ergebnis exklusive Gestaltung – der Verhandlungen auf die größte bewaffnete Gruppierung. Dies erleichterte zwar den Verhandlungsfortgang, resultierte aber in Abspaltungen und Strategiewechseln konkurrierender Gruppierungen. Schließlich war immer eine starke Anbindung des jeweiligen Friedensprozesses an eine spezifische Präsidentschaftsperiode feststellbar, womit sich nach einem Wechsel in der Präsidentschaft jeweils wieder Brüche ergaben.

Diese drei Aspekte sind auch im gegenwärtigen Friedensprozess bestimmend. Die Autonomieregelung für Bangsamoro, die Siedlungsgebiete der Moro, ist zentraler Baustein des 2014 geschlossenen Abkommens. Eine erste Autonomieregelung wurde bereits im Rahmen des »Tripolis Agreement« 1976 zwischen der Moro National Liberation Front (MNLF) und dem Marcos-Regime vereinbart und rudimentär umgesetzt. Die Autonomieregierung wurde damals allerdings von der Zentralregierung eingesetzt; statt legislativer Befugnisse wurde nur ein an den Präsidenten gerichtetes Resolutionsrecht zugestanden (Ferrer 2013, S.142).

Nach dem Sturz von Marcos wurde diese ausgehöhlte Autonomieregelung unter der Präsidentschaft von Corazon Aquino neu aufgesetzt. Aufbauend auf dem 1987 zwischen der MNLF und der philippinischen Regierung geschlossenen »Jeddah Accord« wurde die »Autonomous Region of Muslim Mindanao« eingerichtet.

Eine zweite Kontinuität, die sich im gegenwärtigen Friedensprozess abzeichnet, ist die Abspaltung radikaler Teile der im Friedensprozess involvierten Gruppierungen. So war schon das 1976 von der MNLF geschlossene »Tripolis-Agreement« eine wesentliche Motivation für die Abspaltung der MILF; das 1996 von der MNLF geschlossene Abkommen führte zu einer weiteren starken Abwanderungsbewegung in Richtung der konkurrierenden Organisation. Der gegenwärtige, nun von der MILF betriebene, Friedensprozess führte zu einem Zulauf zu den Friedensprozess ablehnenden Teilen der MNLF. Zusätzlich hat sich ein Teil der MILF unter dem Einfluss einer radikal-islamistischer Ideologie als Bangsamoro Islamic Freedom Fighters von der MILF abgespalten.

Die Abspaltungstendenzen können als Konsequenz einer unzureichenden Eingliederung der Verhandlungsprozesse in das bestehende »Political Settlement« (Parks and Cole 2010) in Mindanao gelesen werden. So ist es in keinem Friedensprozess auch nur annähernd gelungen, alle Kräfte aufseiten der Moro – neben den bewaffneten Gruppierungen gehören dazu auch die traditionellen »Strongmen« (Datus) – sowie die christlichen Eliten einzubinden.

In allen Verhandlungsprozessen wurde diese schwache Inklusivität durch ein starkes Engagement der jeweiligen Präsidentschaft konterkariert. Insbesondere die drei PräsidentInnen Corazon Aquino, Fidel Ramos und Benigno Aquino verschrieben sich einem Mindanao-Friedensprozess und konnten jeweils ein formales Friedensabkommen erreichen (Jeddah Accord 1987, Final Peace Agreement 1996, Comprehensive Agreement on the Bangsamoro 2014). Als problematisch erwies sich jedoch immer die Kontinuität des darauffolgenden Prozesses. Zwar besteht seit dem Jahr 1993 mit dem »Office of the Presidential Adviser on the Peace Process« eine speziell dafür zuständige Agentur. Das institutionelle Gedächtnis innerhalb des Büros ist allerdings nur schwach ausgeprägt. Informierte Beobachter merken denn auch an, dass Fehler daher immer aufs Neue wiederholt und Erfahrungen immer aufs Neue gemacht werden müssten.¹

Schocks und Stressfaktoren

Diese Problemlagen sind auch für den gegenwärtigen Friedensprozess relevant. Im Folgenden wird davon ausgegangen, dass ein Friedensprozess als ein resilientes System verstanden werden kann, das in der Lage sein muss, kurzfristige Bedrohungen abzufedern und sich gegenüber langfristigen Problemfaktoren anpassungsfähig zu erweisen. Auf Basis dieser Annahme werden nachfolgend die gegenwärtigen Herausforderungen in (kurzfristige) Schocks und (langfristige) Stressfaktoren untergliedert.

Schocks sind allein schon angesichts ihrer systemischen Charakterisierung nicht vorhersagbar, lassen aber eine Annäherung anhand einer Typologisierung zu. Drei Typen von Schocks erscheinen derzeit als primär relevant:

• Zunächst sind bewaffnete Aktivitäten von Akteuren, die dem Friedensprozess ablehnend gegenüberstehen, herauszustreichen. In diesem Zusammenhang sind vor allem die um den historischen Kopf des Moro-Nationalismus, Nur Misuari, gruppierten militanten Reste der MNLF (vgl. Lau 2014, S.268) sowie die von der MILF abgespaltenen Bangsamoro Islamic Freedom Fighters zu nennen.
• Dazu kommen potenzielle bewaffnete Störfeuer militanter und krimineller Gruppierungen in der Sulu-Region, die sich dem Verhandlungsprozess entziehen und, nicht zuletzt aufgrund der ihnen eigenen Verwurzelung in der Konfliktökonomie, politischen Lösungen nicht zugänglich sind. International ist hier vor allem die Abu Sayyaf Group bekannt.
• Zugleich gibt es auch aufseiten der philippinischen Zentralregierung mögliche Schocks. So ist durchaus nicht auszuschließen, dass der philippinische Kongress das »Bangsamoro Basic Law« (BBL) ablehnt, das wesentliche Regelungen für die Autonomie beinhaltet. Ein vergleichbares Problem – die auf Betreiben christlicher Senatoren erfolgte höchstgerichtliche Zurückweisung des »Memorandum of Agreement on Ancestral Domain« im Jahr 2008 (Williams 2010, S.126f.) – hatte bereits einmal zu einem mehrjährigen Einfrieren der Friedensbemühungen geführt. Zwar schloss die MILF immer wieder eine Rückkehr zum bewaffneten Kampf aus, selbst im Falle einer Ablehnung des BBL, garantiert ist dies allerdings nicht.

Auch bei den Stressfaktoren sind drei Typen auszumachen:

• Hier ist zunächst die erneute Fokussierung auf eine Autonomielösung hervorzuheben, was sich bereits mehrfach als nicht funktional erwiesen hat. Neben der überbordenden Korruption und der Ineffizienz, die die bestehende »Autonomous Region of Muslim Mindanao« kennzeichnen – beide stellen sicherlich auch für die einzurichtende Bangsamoro-Region relevante strukturelle Herausforderungen dar –, wird zuvorderst die zumindest geplante Verdrängung der gegenwärtig die autonome Region politisch dominierenden Akteure (eingebundene alte MNLF-Kader und traditionelle lokale Eliten, Datus) durch die MILF-Führung unausweichlich zu Spannungen führen.
• Als zweiter Faktor sind die traditionellen, substanziell auf dem lang andauernden bewaffneten Konflikt aufbauenden, sozio-ökonomischen Strukturen zu nennen. Neben der sehr hohen Prävalenz von Schusswaffen in der Region (vgl. Quitoriano 2013), deren Reduktion durch eine äußerst liberale nationale Waffengesetzgebung auf den Philippinen erschwert wird, könnte sich vor allem die bestehende Konfliktökonomie als langfristiger Stressfaktor erweisen. Ganz abgesehen von den kriminellen Aktivitäten (hauptsächlich das im Sulu-Archipel gängige »kidnap for ransom«), hat vor allem die mittelbar durch den Gewaltkonflikt ermöglichte Schattenwirtschaft keinerlei Interesse an einem nachhaltigen Frieden: Waffenhandel, illegaler Bergbau, illegaler Handel in Sulu und Tawi-Tawi sowie Landraub und Drogenhandel sind integrale Bestandteile der Wirtschaft im Westteil Mindanaos (vgl. Lara/Schoofs 2013).
• Dritter Stressfaktor ist schließlich die Entwicklung auf nationaler Ebene. Im Unterschied zu den meisten anderen Friedensprozessen im internationalen Vergleich findet der Friedensprozess in Mindanao in der philippinischen Öffentlichkeit, insbesondere auf der Nordinsel Luzon mit der Hauptstadt Manila, kaum Beachtung. Beobachter/innen sehen dies kurzfristig keineswegs als Nachteil, da die generelle Stimmung in der dominant christlichen Bevölkerung der Nordinseln latent anti-islamisch sei; ein Friedensengagement im (aus Sicht der Hauptstadt) fernen Süden rufe so nicht notwendigerweise positive Resonanz hervor.²

Innovative Lösungsansätze und ihre Grenzen

Obgleich manche Ansätze des aktuellen Friedensprozesses stark an frühere, gescheiterte Versuche der Friedensentwicklung in Mindanao erinnern, wurden dennoch einige der angesprochenen problematischen Aspekte aufgegriffen und aktiv bearbeitet. Der wohl weitreichendste und im internationalen Vergleich interessanteste derartige Schritt wurde mit der Einrichtung der International Contact Group (ICG) gesetzt.

Die ICG wurde im Jahr 2009 gegründet, als die Ablehnung des »Memorandum of Agreement on Ancestral Domain« zum Rückschlag des Mindanao-Friedensprozesses führte. Die Gruppe besteht aus vier von den Konfliktparteien vorgeschlagenen Staaten (Vereintes Königreich, Japan, Saudi-Arabien und Türkei) und vier internationalen Nichtregierungsorganisationen (Conciliation Resources, Muhammadiyah, Centre for Humanitarian Dialogue und The Asia Foundation, wobei letztere im Jahr 2013 in das Monitoring-Team zur Überwachung des Bangsamoro-Abkommen gewechselt ist und durch die christliche Gemeinschaft Sant’Egidio ersetzt wurde). Bei der ICG handelt es sich um die erste hybride Mediationsinitiative weltweit, in der internationale Nichtregierungsorganisationen direkt an Track-1-Verhandlungen beteiligt sind. Sie stellt damit eine bedeutende Innovation auf dem Feld der kollektiven Konfliktbearbeitung dar (Herbolzheimer and Leslie 2013, S.1; vgl. auch Crocker et al. 2011, S.11).

Die Arbeit der ICG findet auf formeller wie informeller Ebene statt: Geraten die Friedensgespräche ins Stocken, vermittelt die ICG durch Pendeldiplomatie zwischen den beiden Konfliktparteien und versucht, Schnittmengen als Anschlusspunkte für die Wiederaufnahme des Dialogs zu finden. Zwischen den offiziellen Gesprächsrunden ist die ICG ebenfalls aktiv und führt etwa Gespräche mit Entscheidungsträger/innen in Mindanao und Manila und bildet die Brücke zur lokalen Zivilgesellschaft (Herbolzheimer and Leslie 2013, S.2f.). Die Gruppe ist nur lose koordiniert, wodurch eine Hierarchisierung der beteiligten Staaten und Organisationen vermieden wird. Dadurch entstehen jedoch Überschneidungen bei den Aktivitäten. Nicht zuletzt betrifft die fehlende Harmonisierung auch die Konkurrenz um Fördergelder, da jedes ICG-Mitglied für seine eigene Finanzierung zuständig ist.

Die ICG ist, nicht zuletzt bedingt durch die hervorragende Vernetzung der indonesischen Muhammadiyah in Mindanao, jedenfalls ein wesentlicher institutioneller Ankerpunkt für die Inklusivität des Friedensprozesses. Zugleich garantiert ihre mittlerweile langjährige, nicht an einen konkreten Verhandlungsprozess gebundene Tätigkeit eine Prozesskontinuität, die sich von vergleichbaren Anstrengungen in der Vergangenheit unterscheidet. Conciliation Resources spricht in diesem Zusammenhang von der Notwendigkeit einer Entmystifizierung des Verhandlungstisches (Herbolzheimer 2012), die durch die ICG mitbetrieben werde.

Die Einbindung der philippinischen Zivilgesellschaft soll wiederum vor allem durch die Verhandlungsführung des »Government Peace Panel« garantiert werden. Dessen derzeitige Leiterin, Miriam Coronel-Ferrer, kommt aus dem akademischen Bereich und war vor ihrer gegenwärtigen Aufgabe lange als zivilgesellschaftliche Friedensaktivistin aktiv. Bereits ihr Vorgänger, der Rechtswissenschaftler und jetzige Höchstrichter Marvic Leonen, konnte auf einen hervorragenden Ruf in der friedensorientierten Zivilgesellschaft zählen. Diese Inklusivität ist durch personelle Besetzungen keineswegs nachhaltig garantiert. So kam Miriam Coronel-Ferrer angesichts ihres zeitweilig als unglücklich wahrgenommenen Krisenmanagements unter Kritik einiger ihrer langjährigen zivilgesellschaftlichen Mitstreiter/innen.³

Ausblick

Die entscheidende, zum gegenwärtigen Zeitpunkt aber offene Frage lautet, ob diese auf Prozessinklusivität abzielenden Maßnahmen die notwendige Schockresistenz und Adaptionsfähigkeit gewährleisten können, um den laufenden Friedensprozess zu verstetigen. Dies wäre jedenfalls wünschenswert, denn obwohl einige substanzielle Fehler der Vergangenheit wiederholt werden, hat der gegenwärtige Mindanao-Friedensprozess das Potential, den entscheidenden Schritt zu einer nachhaltigen Konflikttransformation auf der philippinischen Südinsel zu setzen. Die Resilienz des Prozesses gegenüber den aufgezeigten möglichen Schocks und Stressfaktoren wurde schon einige Male getestet, insbesondere durch die Aktionen der bewaffneten islamistischen Opposition. Die großen Prüfungen stehen jedoch noch bevor. Neben den legalen und elektoralen Hürden, die vor der Implementierung des Abkommens zu überwinden sind, wird insbesondere der im Mai 2016 bevorstehende Wechsel der Präsidentschaft zu einem wesentlichen Test des Friedensprozesses werden.

Das Abkommen ist tatsächlich keineswegs so »umfassend«, wie es der Titel eines »Umfassenden Abkommens über die Bangsamoro« andeutet. So bleibt etwa abzuwarten, wie sehr sich die nun aus der Autonomieführung verdrängte MNLF langfristig mit der neuen Machtkonstellation arrangieren wird. Trotz aller erwähnten Aktivitäten wurde eine maximale Inklusivität des in Mindanao herrschenden »Political Settlement« weder aktiv angestrebt noch erreicht. Es wird denn auch die Hauptaufgabe der zukünftigen Autonomieführung und der nächsten philippinischen Regierung sein, bislang nicht eingebundene Bevölkerungsgruppen mit einzubeziehen sowie die Akzeptanz zumindest der katholischen Eliten in Mindanao sicherzustellen. Die historische Erfahrung zeigt, dass Frieden in Mindanao nur auf breiter gesellschaftlicher Basis gelebt werden kann.

Anmerkungen

¹⁾ Interviews mit Soliman M. Santos (Naga City) und JessDureza (Davao City), Oktober 2013.

²⁾ Interview mitBenedicto Bacani (Manila), Oktober 2013.

³⁾ Interview mit Soliman M. Santos (Naga City), Oktober 2013.

Literatur

Fermin Adriano and Thomas Parks (2013): The Contested Corners of Asia – Subnational Conflict and International Development Assistance. The Case of Mindanao, Philippines. San Francisco: The Asia Foundation.

Miriam Coronel Ferrer (2013): Costly Wars, Elusive Peace. Collected Articles on the Peace Processes in the Philippines 1990-2007. Quezon City: University of the Philippines Press.

Kristian Herbolzheimer (2012): Desmitificar la mesa de negociación. Semana, 23. Oktober 2012.

Kristian Herbolzheimer and Emma Leslie (2013): Innovation in mediation support: The International Contact Group in Mindanao. London: Conciliation Resources, Practice Paper.

Sachiko Ishikawa (2014): The Role of a Development Agency in Peacebuilding: Track One-and-a-Half Mediation in Mindanao. Asian Journal of Peacebuilding, 2/1, S.79-95.

Francisco Lara, Jr. and Steven Schoofs (2013): Out of the Shadows. Violent Conflict and the Real Economy of Mindanao. London: International Alert.

Bryony Lau (2014): The Southern Philippines in 2013 – One Step Forward, One Step Back. Southeast Asian Affairs 2014. S.260-273.

Thomas Parks and William Cole (2010): Political Settlements: Implications for International Development Policy and Practice. San Francisco: The Asia Foundation, Occasional Paper No. 2.

Eddie L. Quitoriano (2013): Shadow economy or shadow state? The illicit gun trade in conflict affected Mindanao. In: Lara and Schoofs, op.cit., S.49-84.

B.R. Rodil (2003): A Story of Mindanao and Sulu in Question and Answer. Davao City: MINCODE.

Timothy Williams (2010): The MoA-AD Debacle – An Analysis of Individual’s Voices, Provincial Propaganda and National Disinterest. Journal of Current Southeast Asian Affairs, Nr. 1. S.121-144.

Dr. Jan Pospisil ist Senior Researcher am Österreichischen Institut für internationale Politik (oiip) und Lehrbeauftragter an der Universität Wien. Seine Forschungsschwerpunkte beinhalten Entwicklungs- und Sicherheitspolitik mit dem Fokus auf fragiler Staatlichkeit, neuen Sicherheitskonzepten und Resilienz sowie gesamtstaatlichen Ansätzen in der Sicherheitspolitik.
Johanna Rodehau-Noack, BA, ist Masterstudentin der Politikwissenschaft an der Universität Wien. Ihre Forschungsinteressen sind Entwicklungsforschung, internationale Beziehungen und Politik sowie Friedens-und Konfliktforschung auf Grundlage feministischer Theorien.