Eine verpasste Chance?

Die 8. Überprüfungskonferenz des Biowaffenübereinkommens

von Mirko Himmel

Das Biowaffenübereinkommen (BWÜ) hat das Ziel des Verbots der Entwicklung, Herstellung und Lagerung von Bio- und Toxinwaffen sowie der weltweiten Abrüstung dieser Waffen. Es soll die missbräuchliche Nutzung biologischer Agenzien für nichtfriedliche Zwecke nachhaltig verhindern. Alle fünf Jahre soll im Rahmen einer Überprüfungskonferenz festgestellt werden, ob neue politische, militärische und insbesondere auch wissenschaftlich-technische Entwicklungen, z.B. in der Biotechnologie, eine Adaption des Vertrages oder der Interpretation seiner Umsetzung erforderlich machen. Im November 2016 fand die 8. Überprüfungskonferenz zum BWÜ statt.

Im Jahr 1975 trat das »Übereinkommen über das Verbot biologischer Waffen« (BWÜ) in Kraft – als erster Abrüstungs- und Rüstungskontrollvertrag, der eine ganze Kategorie von Massenvernichtungswaffen verbietet. Aktuell sind 178 Staaten Mitglied im BWÜ (zum Vergleich: das Chemiewaffenübereinkommen/CWÜ von 1997 umfasst derzeit 192 Mitgliedsstaaten). In Verbindung mit dem Genfer Protokoll von 1925, welches den Einsatz chemischer und biologischer Waffen im Kriege verbietet, und dem im BWÜ festgelegten Verbot der Entwicklung, Herstellung und Lagerung von Bio- und Toxinwaffen stellt dieser Vertrag das wesentliche Element zur Ächtung der biologischen Kriegsführung und des Missbrauchs der Biotechnologie für nichtfriedliche Zwecke dar. Damit ist das BWÜ ein zumindest zum Teil erfolgreicher Rüstungskontrollvertrag, der zur weltweiten Abrüstung staatlicher Biowaffenarsenale beitrug.1

Zudem stellten die seit 2003 zweimal jährlich stattfindenden Experten- und Staatentreffen eine wichtige Plattform für den Informations- und Meinungsaustausch zwischen den Vertragsstaaten dar, was für einen rüstungskontrollpolitischen Bereich, in dem sich wissenschaftliche und (bio-) technologische Erkenntnisse und Fähigkeiten rapide vermehren, ein nicht zu unterschätzender Aspekt ist. Leider ist es bisher nicht gelungen, eine dem BWÜ von Anfang an mitgegebene Schwäche auszugleichen: das Fehlen eines Überprüfungsmechanismus. So beruht die Einschätzung der Vertragstreue der Mitgliedsstaaten innerhalb des BWÜ auf eher intransparenten oder wenig entwickelten Methoden, wie der freiwilligen Einreichung und Veröffentlichung formulargestützter Deklarationen, so genannter Vertrauensbildender Maßnahmen (VBM), anstatt auf einem strukturierten, transparenten und in sich nachvollziehbaren Verifikationsmechanismus. In diesem Zusammenhang stellen die wiederkehrenden Überprüfungskonferenzen eine wichtige Möglichkeit dar, den gegebenenfalls erforderlichen Interpretations- oder Weiterentwicklungsbedarf einzelner Artikel des BWÜ oder des VBM-Mechanismus zu klären.

Die 8. Überprüfungskonferenz in Genf

Am 7.-25. November fand die 8. Überprüfungskonferenz zum BWÜ am Sitz der Vereinten Nationen in Genf statt. Diese Konferenz wurde von vielen Beobachter*innen mit Spannung erwartet, bot sie doch die Gelegenheit, viele bereits während der Vorbereitungstreffen (Meeting of the Preparatory Committee) diskutierte Vorschläge umzusetzen.2 Viele Delegationen erwarteten, dass bei allen Schwierigkeiten – wie der kaum zu erwartenden Vereinbarung eines rechtlich verbindlichen Verifikationsmechanismus – doch in einigen Bereichen eine Einigung möglich sein würde, z.B. bei der Frage nach einer personell besseren Ausstattung der BWÜ-Implementierungsunterstützungseinheit (Implementation Support Unit, ISU) oder der Einrichtung eines wissenschaftlichen Beratungsgremiums (Scientific Advisory Committee) sowie regelmäßig tagender Arbeitsgruppen zu Schwerpunktthemen der Umsetzung und Ausgestaltung ausgewählter Artikel des BWÜ.

Leider wurden selbst diese zurückhaltenden Erwartungen enttäuscht. Bereits in der zweiten Woche der Konferenz wurden Beobachter*innen (Vertreter*innen von Nichtregierungsorganisationen, Staaten mit Beobachterstatus, wie Syrien, oder Vertreter*innen der Europäischen Union) auf Antrag eines einzelnen Landes – in den sozialen Medien wurde berichtet, es handele sich um den Iran -von der Teilnahme an den Sitzungen des »Committee of the Whole« ausgeschlossen; damit wurde ihnen eine wichtige Informationsquelle für die Einschätzung der Verhandlungen entzogen. Am Ende einer, wie informell berichtet, sehr anstrengenden Diskussions- und Verhandlungsphase wurde mit der Abschluss­erklärung3 ein Minimalkonsens gefunden, der zwar ein formelles Scheitern der 8. Überprüfungskonferenz verhinderte, aber keine inhaltliche Substanz bot.

Bei der Konferenz wurden im Wesentlichen folgende Ergebnisse erzielt:

• Es gab eine erneute Einigung auf den Fünfjahresrythmus zur Abhaltung der Überprüfungskonferenzen. Damit bleibt eine wesentliche Eckklammer für die inhaltliche Überprüfung und gegebenenfalls Aktualisierung des BWÜ erhalten.
• Die Anzahl der jährlichen Sitzungstage wurde reduziert, sodass nun nicht mehr genug Zeit für das bislang übliche jährliche Expertentreffen bleibt. Auf die im Vorfeld diskutierte Einrichtung von Arbeitsgruppen zu wissenschaftlich-technischen Themen konnten sich die Vertragsstaaten ebenfalls nicht einigen.
• Eine personelle Verstärkung der ISU in Genf war nicht konsensfähig, obschon deren wichtige Rolle bei der Unterstützung der Vertragsstaaten in administrativen Fragen nicht in Frage gestellt wurde.
• Immerhin wurde die Vereinbarung erzielt, im Dezember 2017 in Genf zu einem Treffen der Mitgliedsstaaten zusammenzukommen, um über das weitere Prozedere bis zur nächsten Überprüfungskonferenz zu debattieren.

Diese Ergebnisse sind unbefriedigend und eine große Enttäuschung für die akademischen Kolleg*innen, die im Vorfeld den Mitgliedstaaten teils sehr umfangreiche Analysen und Optimierungsvorschläge zur Verfügung gestellt hatten. Wie konnte das passieren?

Auswirkungen des politischen Umfeldes

Der Eindruck aus der Beobachtung des »Committee of the Whole« während der ersten Sitzungswoche ist, dass dies weniger an fehlendem Interesse der Mitgliedsstaaten – vor allem der politisch in diesem Übereinkommen stets besonders aktiven – lag, sondern an äußeren Entwicklungen. So stellt sich beispielsweise die Frage, inwieweit die Ankündigung des zukünftigen US-Präsidenten Donald Trump, das Abkommen mit dem Iran über die Sicherstellung der friedlichen Nutzung der Kernenergie (Joint Comprehensive Plan of Action) aufkündigen zu wollen, den Iran als wichtiges Mitglied der blockfreien Staaten (NAM) zu einem diplomatisch vorsichtigeren Vorgehen bewog, obwohl diesmal auch die US-Delegation im Vorfeld erkennen ließ, sie sei für Gespräche über alle Themen im BWÜ-Kontext offen. Allerdings könnte sich am Ende die Entscheidung als weise herausstellen, in einer Phase der (zumindest von einzelnen Staaten, wie Iran, so wahrgenommenen) Unklarheit keine weitreichenden Zugeständnisse zu machen, sondern eine mögliche Neuausrichtung der US-amerikanischen Außendiplomatie abzuwarten. Dennoch war deutliche Kritik seitens einiger NAM-Mitgliedsstaaten zu vernehmen, die (gemäß den Gepflogenheiten bei UN-Konferenzen ohne namentliche Nennung) einer Delegation aus ihrem Kreise den Missbrauch der Konsensregel aus egoistischen Motiven vorwarfen.4

Dieses Ergebnis ist sehr bedauerlich, da das Biowaffenübereinkommen wesentlich mehr internationaler Aufmerksamkeit bedarf, um auch zukünftig die Aufrechterhaltung des Verbots biologischer Waffen und damit einhergehend der biologischen Kriegsführung sicherstellen zu können.

Der Fall Syrien zeigt, dass selbst die Durchsetzung einer so eindeutig definierten und international breit akzeptierten Verbotsnorm wie die des Chemiewaffenübereinkommens in Gefahr geraten kann – eine Vorstellung, die noch vor wenigen Jahren als abwegig angesehen worden wäre.5 Die Mitgliedsstaaten des Biowaffenübereinkommens haben nun im Dezember 2017 die Gelegenheit und hoffentlich auch den Willen, die in der Vorbereitung der 8. Überprüfungskonferenz zusammengetragenen Vorschläge für eine Weiterentwicklung des Vertragsregimes umzusetzen.

Anmerkungen

1) Die weltweite und vollständige Abrüstung staatlicher Biowaffenarsenale wird seit Mitte der 1990er Jahre als gegeben angenommen. Eine finale Verifizierung dieses Zustandes, z.B. im Rahmen des Biowaffenübereinkommens, wurde aber nie durchgeführt. In öffentlich zugänglichen Quellen finden sich Behauptungen, dass offensive Biowaffenprogramme in einigen Ländern, wie beispielsweise Nordkorea (nicht Mitglied im BWÜ), existieren sollen; diese sind bisher aber nicht eindeutig belegt.

2) Siehe Himmel, M.: Das Biowaffenübereinkommen – Fit für die Zukunft? W&F 3-2016, S. 42-45.

3) Die vorläufige Version des Abschlussdokuments findet sich auf unog.ch.

4) Mehr Details finden sich z.B. in den täglichen Berichten zum Fortgang der Überprüfungskonferenz, erstellt von Dr. Richard Guthrie im Namen des BioWeapons Prevention Project; cbw-events.org.uk/RC16-combined.pdf.

5) Besonders beachtlich ist an der Entwicklung in Syrien (seit 2013 Mitglied im CWÜ und seit 1972 Signatarstaat, aber nicht Mitglied des BWÜ), dass die syrische Regierung 2014 im Zuge einer Nachdeklaration von Einrichtungen ihres Chemiewaffenprogramms eine Stätte zur Produktion des Toxins Rizin sowie die angeblich bereits erfolgte Vernichtung der bis dato hergestellten Bestände meldete – kurz bevor das Gelände in die Hände der Rebellen gelangte. Als besonders potentes Pflanzengift wird Rizin nicht nur durch die Verbotsbestände des BWÜ erfasst, sondern ist auch im CWÜ explizit aufgeführt. Welche Absichten die syrische Regierung mit den Arbeiten an diesem hochpotenten Toxin verfolgte, ist nicht bekannt. Die Erklärung, das Rizin sei für die medizinische Forschung bestimmt gewesen, erscheint ob der Umstände eher fragwürdig. Weitere Informationen siehe Jeremias, G.; Himmel, M.; Bino, T.; Hersch, J.: Guest Post – Spotlight on Syria’s biological weapons. Armscontrolwonk.com, 8.2.2016.

Dr. Mirko Himmel ist Biochemiker und arbeitet in der Forschungsstelle Biologische Waffen und Rüstungskontrolle am Carl Friedrich von Weizsäcker-Zentrum für Naturwissenschaft und Friedensforschung der Universität Hamburg.