Einladung ohne Grenzen

Das Bundesverfassungsgericht zu Bundeswehreinsätzen

von Martin Kutscha

Richter oder Richterin am Bundesverfassungsgericht zu werden gilt als Krönung einer juristischen Karriere. Immerhin genießt das Bundesverfassungsgericht ein Ansehen in der Bevölkerung wie kaum eine andere zentrale politische Institution. Eine Ursache dafür dürfte sein, dass sich das höchste deutsche Gericht erfolgreich mit dem „Nimbus des scheinbar Unpolitischen“¹ zu umgeben weiß. Auch hat das Bundesverfassungsgericht etwa im Bereich der Inneren Sicherheit der Staatsgewalt deutliche Grenzen gesetzt und die Grundrechte zum Schutz der Privatsphäre gestärkt. Die beiden bekannten Entscheidungen aus den letzten Jahren zur Online-Durchsuchung sowie zur Vorratsdatenspeicherung spiegeln freilich auch die Suche nach einem »vertretbaren« Kompromiss zwischen konsequentem Grundrechtsschutz und staatlichen Ausforschungsbedürfnissen wider.² Demgegenüber ist die Rechtsprechung zu den Auslandseinsätzen der Bundeswehr alles andere als ein Ruhmesblatt.

Verbrämt durch einige beschwichtigende Klauseln hat das Bundesverfassungsgericht der Regierungsmehrheit eine nahezu unbegrenzte Einladung zu Streitkräfteeinsätzen rund um die Welt verschafft. Die limitierende Wirkung der insoweit eigentlich eindeutigen Verfassungsnorm des Art. 87a Grundgesetz blieb dabei auf der Strecke. Die Weichen hierfür wurden schon in der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 gestellt.

Freie Bahn der Bundeswehr!

Nach dem Zusammenbruch des Warschauer Pakt-Systems und der Erlangung der vollen Souveränität der Bundesrepublik durch den Zwei-plus-vier-Vertrag von 1990 entdeckten die damalige Kohl-Regierung und führende Militärs die „neue Verantwortung Deutschlands in der Welt“ und meinten, sie durch die Entsendung von Bundeswehreinheiten an verschiedene Schauplätze »out of area« wahrnehmen zu müssen. So beteiligten sich Marine- und Luftwaffeneinheiten der Bundeswehr 1992 bis 1996 an der Überwachung des Waffenembargos gegenüber Jugoslawien, und deutsche Soldaten gehörten zu den Besatzungen von AWACS-Flugzeugen der NATO, die 1993 bis 1995 die Einhaltung des Flugverbots über Bosnien kontrollierten. Nicht zuletzt ist hier auch der Somalia-Einsatz der Bundeswehr 1993/1994 zu nennen.

Die damals in der Opposition befindliche SPD beharrte zu Recht darauf, dass für eine solche Erweiterung des Einsatzspektrums der deutschen Streitkräfte eine Verfassungsänderung notwendig sei. Im August 1992 stellte die SPD-Bundestagsfraktion beim Bundesverfassungsgericht Anträge auf Feststellung, dass die Bundesregierung durch ihre Zustimmung zu den Bundeswehreinsätzen im Mittelmeer, in den AWACS-Flugzeugen sowie in Somalia verfassungsmäßige Rechte des Parlaments verletzt habe. In der Antragsschrift zum Adria-Verfahren wurde zutreffend argumentiert, dass Art. 87a Abs. 2 des Grundgesetzes die Grundlage für jeglichen Einsatz der deutschen Streitkräfte sei. Dieser lautet: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt.“ Solche »ausdrücklichen Zulassungen« finden sich nur in Gestalt der Absätze 3 und 4 dieses Artikels, ferner in Art. 35 Abs. 2 und 3 Grundgesetz. Diese Regelungen beziehen sich auf Ausnahmezustände wie den Verteidigungs- oder Spannungsfall sowie Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle, bei denen die Bundeswehr im Inneren eingesetzt werden darf.

Über die Bedeutung des Art. 87a Grundgesetz für Auslandseinsätze der Bundeswehr gab es bei der Beratung über den SPD-Antrag im Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts keine Einigkeit. Schließlich fand man eine »elegante« Lösung des Problems, indem diese Norm einfach ignoriert und statt dessen auf Art. 24 Abs. 2 Grundgesetz verwiesen wurde. Danach kann sich der Bund „zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen“ und die damit verbundenen Beschränkungen seiner Hoheitsrechte hinnehmen. „Die schon im ursprünglichen Text des Grundgesetzes zugelassene Mitgliedschaft in einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und die damit mögliche Teilnahme deutscher Streitkräfte an Einsätzen im Rahmen eines solchen Systems sollten“, so das Gericht, durch den später geschaffenen Art. 87a „nicht eingeschränkt werden“.³ Dabei wurde geflissentlich verschwiegen, dass die Einordnung in ein solches System keineswegs mit der Bereitstellung von Militär für die Vereinten Nationen oder für die NATO verbunden sein muss. Zum Zeitpunkt der Schaffung des Art. 24 im Jahre 1949 gab es schließlich noch keine Bundeswehr, und es ist höchst fraglich, ob der Gesetzgeber mit der Verfassungsänderung von 1968 eine Umgehung der strikten Festlegung auf die »Verteidigung« in Art. 87a über die völkerrechtliche Ermächtigung des Art. 24 Abs. 2 zulassen wollte.

Möglicherweise als Ausdruck des Unbehagens wegen der Umgehung des Art. 87a Grundgesetz kreierte das Gericht immerhin einen Parlamentsvorbehalt für Bundeswehreinsätze: „Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung, für einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte die – grundsätzlich vorherige – konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen“.⁴ Diesen – in der Verfassung nicht ausdrücklich normierten – Parlamentsvorbehalt hat das Bundesverfassungsgericht in späteren Entscheidungen bekräftigt, so in seinem Urteil zum AWACS-Einsatz im Luftraum über der Türkei vom 7. Mai 2008 sowie im Urteil vom 30. Juni 2009 zum Lissabon-Vertrag.⁵ Allerdings sind Zweifel angebracht, ob das Parlament als »Friedenswächter« gegenüber der Regierung überhaupt geeignet ist: Nur die Opposition hat ein Interesse an Kontrolle und Kritik der Regierung, während die Parlamentsmehrheit im Regelfall bestrebt sein wird, das Handeln der jeweiligen Regierung zu stützen und damit die Chancen ihrer Wiederwahl zu verbessern.⁶ Der Mehrheit der Bundestagsabgeordneten, ja häufig sogar eine informelle Große Koalition, hat denn auch jedem der inzwischen über 50 Anträge der Bundesregierung, bewaffnete Streitkräftekontingente im Ausland einzusetzen, ihre Zustimmung erteilt.

Immerhin statuierte das Bundesverfassungsgericht in seinem Grundsatzurteil 1994 eine Beschränkung, deren besondere Brisanz sich erst an der Schwelle zum 21. Jahrhundert erweisen sollte: Es legitimierte nur Bundeswehreinsätze, die „im Rahmen und nach den Regeln“ der Systeme kollektiver Sicherheit, also konkret den Vorgaben des NATO-Vertrages sowie der UN-Charta, stattfinden.⁷ „Im Rahmen und nach den Regeln“ der völkerrechtlichen Grundlagen von Vereinten Nationen und NATO bewegte sich die Bombardierung Jugoslawiens durch NATO-Streitkräfte unter Beteiligung der deutschen Bundeswehr im März 1999 nämlich keineswegs. Weder lag ein Fall der Selbstverteidigung nach Art. 51 der UN-Charta vor noch handelten die beteiligten NATO-Staaten auf der Grundlage einer Ermächtigung durch den UN-Sicherheitsrat – damit handelte es sich um eine Verletzung des Gewaltverbots. Darauf wiesen Völkerrechtler eindringlich hin,⁸ fanden dabei aber nur Unterstützung durch die Friedensbewegung und im parlamentarischen Raum durch die PDS, während die anderen im Bundestag vertretenen Parteien den Militäreinsatz billigten und mit der (im Völkerrecht mit guten Gründen überwiegend abgelehnten)⁹ Legitimationsformel der »humanitären Intervention« zu rechtfertigen versuchten. Die PDS-Bundestagsfraktion stellte daraufhin beim Bundesverfassungsgericht den Antrag auf Feststellung, dass die Beteiligung der Bundeswehr gegen die Bestimmungen des Grundgesetzes verstoße und der Bundestag dadurch in seinen Rechten und Pflichten verletzt sei. Mit Beschluss vom 25. März 1999 verwarf das Bundesverfassungsgericht den Antrag als unzulässig.¹⁰ Es verwies darauf, dass der Bundestag in seiner Sitzung am 16. Oktober 1998 die Zustimmung zur Beteiligung der Bundeswehr an dem Kriegseinsatz gegen Jugoslawien ja schon vorab erteilt hatte, verfassungsmäßige Rechte des Parlaments in diesem Fall also nicht verletzt worden seien.

Schon wenige Monate später, im Herbst 1999, unternahm die PDS-Bundestagsfraktion einen neuen Anlauf beim Bundesverfassungsgericht. Beantragt wurde diesmal die Feststellung, dass die Bundesregierung mit ihrer Zustimmung zum neuen »Strategischen Konzept« der NATO (in dessen Konsequenz schließlich auch der Angriff auf Jugoslawien lag) das Zustimmungsrecht des Bundestages gemäß Art. 59 Abs. 2 Grundgesetz verletzt habe.

Am 22. November 2001 – sicher nicht unbeeinflusst von der politischen Stimmungslage nach den Terroranschlägen vom 11. September – wies dann der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts den Antrag als unbegründet zurück.¹¹ Die Bundesregierung habe mit ihrer Zustimmung zum neuen Strategischen Konzept der NATO nicht das Mitwirkungsrecht des Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 Grundgesetz verletzt. Die bloße „Fortentwicklung“ des NATO-Systems, die keine Vertragsänderung darstelle, bedürfe keiner gesonderten Zustimmung des Bundestages. Aus dem Inhalt des 1999 beschlossenen neuen Strategischen Konzepts der NATO, so hieß es weiter, gehe nicht hervor, dass das nordatlantische Bündnis seine Bindung an die Ziele der Vereinten Nationen und die Beachtung ihrer Satzung aufgeben will.¹²

Immerhin wird die reichlich wohlwollende Interpretation des NATO-Beschlusses durch das Gericht ergänzt durch eine deutliche Ermahnung an die Grenzen, die das Grundgesetz der Beteiligung Deutschlands an internationalen Bündnissystemen setzt: „Schon die tatbestandliche Formulierung des Art. 24 Abs. 2 Grundgesetz schließt aber auch aus, dass die Bundesrepublik Deutschland sich in ein gegenseitiges kollektives System militärischer Sicherheit einordnet, welches nicht der Wahrung des Friedens dient. Auch die Umwandlung eines ursprünglich den Anforderungen des Art. 24 Abs. 2 Grundgesetz entsprechenden Systems in eines, das nicht mehr der Wahrung des Friedens dient oder sogar Angriffskriege vorbereitet, ist verfassungsrechtlich untersagt und kann deshalb nicht vom Inhalt des auf der Grundlage des nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 Abs. 2 Grundgesetz ergangenen Zustimmungsgesetzes zum NATO-Vertrag gedeckt sein“.¹³

Aber wo genau endet die »Wahrung des Friedens« und beginnt eine Militärpolitik von NATO-Mitgliedern, deren Ziel stattdessen in der Durchsetzung von politischen und ökonomischen Interessen rund um den Erdball besteht? Auch die »Verteidigungspolitischen Richtlinien« des Bundesministers der Verteidigung vom 27. Mai 2011 lassen schließlich die kaum verhüllte Intention erkennen, die deutschen Streitkräfte künftig auch zur Sicherung wirtschaftlicher Interessen einzusetzen. Nach diesen Richtlinien gehört zu den »deutschen Sicherheitsinteressen« auch, „einen freien und ungehinderten Welthandel sowie den freien Zugang zur Hohen See und zu natürlichen Ressourcen zu ermöglichen“. Soll danach die Bundeswehr gegen einen Staat eingesetzt werden dürfen, der z.B. Bergwerke als wichtige Rohstofflieferanten sozialisiert oder seine einheimischen Produzenten durch hohe Einfuhrzölle vor dem angeblich freien Weltmarkt schützt?

Tornados vor dem Bundesverfassungsgericht

Auch stellt sich die Frage nach der verfassungs- und völkerrechtlichen Beurteilung des Bundeswehreinsatzes in Afghanistan. Immerhin spricht einiges für die Vermutung, dass es »vor Ort« keineswegs eine klare Trennung gibt zwischen der von den USA angeführten Operation Enduring Freedom und dem vom UN-Sicherheitsrat mandatierten ISAF-Einsatz, an dem Deutschland beteiligt ist. In seinem »Tornado-Urteil« vom 3. Juli 2007 mochte das Bundesverfassungsgericht diese Bedenken nicht teilen.

Die Verletzung des Völkerrechts durch einzelne militärische Einsätze der NATO, so das Gericht, könne zwar ein Indikator dafür sein, dass sich die NATO von ihrer friedenswahrenden Ausrichtung strukturell entfernt. Die Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht im Organstreitverfahren eröffne allerdings keine allgemeine Prüfung der Völkerrechtskonformität von militärischen Einsätzen der NATO.¹⁴ Angesichts dieses Verzichts auf eine verfassungsrichterliche Kontrolle der Einsatzpraxis erstaunt das Ergebnis im Hinblick auf die NATO umso mehr: An „Anhaltspunkten für eine strukturelle Entfernung der NATO von ihrer friedenswahrenden Ausrichtung fehlt es. Die angegriffenen Maßnahmen lassen keinen Wandel der NATO hin zu einem Bündnis erkennen, das dem Frieden nicht mehr dient und an dem sich die Bundesrepublik Deutschland von Verfassungswegen daher nicht mehr beteiligen dürfte.“ ¹⁵

Man würde den Mitgliedern des Gerichts sicher Unrecht tun, wenn man eine solche Einschätzung der NATO-Militäreinsätze als Ausdruck professionell bedingter Naivität wertet. Das Ergebnis dürfte eher dem Bestreben des Gerichts geschuldet sein, bei Entscheidungen von so grundsätzlicher Bedeutung wie dem Engagement in der NATO der Regierung nicht in den Arm zu fallen. Immerhin wird niemand Richter oder Richterin am Bundesverfassungsgericht, der nicht das Vertrauen der beiden großen Bundestagsparteien genießt – dafür sorgt der Wahlmodus.¹⁶ Insgesamt ist jedenfalls die Einschätzung zutreffend, dass die Entscheidungen des höchsten deutschen Gerichts „stets um die reale gesellschaftliche und politische Macht oszillieren“.¹⁷

Mit Recht zieht der Lübecker Politikwissenschaftler Robert Chr. van Ooyen denn auch ein ernüchterndes Fazit der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr: Das Gericht gäbe der Regierung „so weit wie möglich »Carte blanche«, indem es die Verfassung durch dynamische Grenzverschiebungen Stück für Stück flexibilisiert hat: vom verfassungspolitischen Grundkonsens einer Ablehnung zur Grundentscheidung der Zulässigkeit der »Out-of-Area-Einsätze«, von der engen, klassischen »kollektiven Sicherheit« (UN) zum weiten Begriff unter Einschluss insbesondere der NATO, vom bloßen Auftrag kollektiver Selbstverteidigung der NATO zum erweiterten Sicherheitsbegriff des neuen Strategiekonzepts, schließlich, als aktuell letzter Schritt in der Tornado-Entscheidung, vom räumlich begrenzten euro-atlantischen Bezug der Sicherheit zur globalisierten Sicherheit. Damit sind Auslandseinsätze der Bundeswehr in räumlicher und inhaltlicher Hinsicht (»Frieden«) mit einfacher Parlamentszustimmung nahezu unbegrenzt möglich.“ ¹⁸

Die – angesichts bitterer Erfahrungen mit dem deutschen Militarismus recht eindeutigen – Grenzziehungen unserer Verfassung für den Streitkräfteeinsatz, so wäre hinzuzufügen, haben sich durch diese Rechtsprechung nahezu völlig verwischt. An ihre Stelle ist eine sprichwörtlich grenzenlose Einladung getreten, die nur noch vom politischen Wohlwollen der Parlamentsmehrheit abhängt.

Anmerkungen

¹⁾ So Kloepfer, M. (2003): Vom Zustand des Verfassungsrechts. Juristenzeitung 10/2003, S.481 (482).

²⁾ Vgl. im Einzelnen Kutscha, M. (2009): Zähmung der Big Brothers? Blätter für deutsche und internationale Politik 10/2009, S.75 ff.

³⁾ Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) Bd. 90, S.286 (357).

⁴⁾ BVerfGE 90, S.286 (Leitsatz 3a).

⁵⁾ BVerfGE 121, S.135 u. BVerfGE 123, S.267.

⁶⁾ Dazu im Einzelnen Kutscha, M. (2009): Das Parlament als Friedenswächter? Wissenschaft und Frieden 4/2009, S.51 ff.

⁷⁾ BVerfGE 90, S.286 (Leitsatz 1) und S.345.

⁸⁾ Vgl. z.B. Paech, N./Stuby, G. (2001): Völkerrecht und Machtpolitik in den internationalen Beziehungen. Hamburg: VSA, S.557 f. Vgl. auch die unterschiedlichen Positionen in: Lutz, D.S. (Hrsg.) (2000): Der Kosovo-Krieg. Baden-Baden: Nomos.

⁹⁾ Vgl. z.B. Deiseroth, D. (1999): »Humanitäre Intervention« und Völkerrecht. Neue Juristische Wochenschrift 42/1999, S.3084 ff.

¹⁰⁾ BVerfGE 100, S.266.

¹¹⁾ BVerfGE 104, S.151.

¹²⁾ BVerfGE 104, S.151 (211).

¹³⁾ BVerfGE 104, S.151 (213).

¹⁴⁾ BVerfGE 118, S.244 (271).

¹⁵⁾ BVerfGE 118, S.244 (272).

¹⁶⁾ Nach den §§6 u. 7 Bundesverfassungsgerichtsgesetz werden die Verfassungsrichter und -richterinnen mit Zweidrittelmehrheit von einem Wahlausschuss des Bundestages sowie vom Bundesrat gewählt.

¹⁷⁾ So Preuß, U.K. (1987): Politik aus dem Geiste des Konsenses. Zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Merkur 1/1987, S.1 (12).

¹⁸⁾ Van Ooyen, R.C. (2008): Das Bundesverfassungsgericht als außenpolitischer Akteur: von der »Out-of-Area-Entscheidung« zum »Tornado-Einsatz«. Recht und Politik 2/2008, S.75 (83).

Dr. Martin Kutscha ist Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin und Vorstandsmitglied der deutschen Sektion der International Association of Lawyers Against Nuclear Arms (IALANA).