Export von dual-use Gütern

Die Europäische Gemeinschaft kontrolliert

von Harald Bauer

Die Frage der Rüstungsexportkontrolle innerhalb der EG ist ein Beispiel für die fehlende Wahrnehmung der europäischen Ebene durch die friedenspolitische Öffentlichkeit. Während die Industrie ihre Vorstellungen im Rahmen von Arbeitsgruppen der Industriellenvereinigung »European Round Table« und des europäischen Unternehmerverbandes UNICE zur Geltung brachte, ist nur wenig über entsprechende Aktivitäten von friedensbewegten oder artverwandten Nichtregierungsorganisationen (NGOs) bekannt. Dabei wäre die Herstellung einer EG-weiten Öffentlichkeit in diesem Fall sicher von Nutzen gewesen und wäre es auch jetzt noch. Denn nur so kann der nötige Druck auf die Regierungen erzeugt werden, um eine halbwegs zufriedenstellende Lösung zu erzielen.

Streng genommen hat die EG laut Art. 223 der Römischen Verträge keine Kompetenz für Rüstungsproduktion und -export. Doch wegen der Einrichtung des Binnenmarktes und des damit verbundenen Wegfalls der Kontrollen an den Binnengrenzen müßte eine Lösung gefunden werden, die das Aufreissen allzu großer Löcher im System der Rüstungsexportkontrollen verhindert. Bis heute ist das nicht gelungen, beim Gipfel in Edinburgh im Dezember 1992 setzte der Europäische Rat eine neue Frist bis Ende März.

Das Problem

Um die gegenwärtige Lage verstehen zu können, ist es erforderlich, den gegenwärtigen Stand des Bezugs der EG auf Rüstungsfragen zu erläutern.

Wie bereits erwähnt, spielt Art. 223 des EWG-Vertrags von 1957 eine wichtige Rolle. Er besagt, daß kein Staat Auskünfte erteilen müsse, die seinen wesentlichen Sicherheitsinteressen widersprechen. Jeder Staat könne seine „wesentlichen Sicherheitsinteressen“ im Bereich der „Erzeugung von Waffen, Munition und Kriegsmaterial oder dem Handel damit“ wahren. Zur Klarstellung der Warengruppen, die somit vom Freihandel innerhalb der Gemeinschaft ausgeschlossen wurden, wurde 1958 eine Liste von Kriegsmaterialien aufgestellt, die seither unverändert blieb.

Artikel 223 überstand auch die Verhandlungen, genannt Regierungskonferenz, die zum Vertrag über die Europäische Politische Union, besser bekannt als Maastrichter Verträge, führten. Zwar schlug die Kommission, unterstützt von der Bundesregierung und weiteren Mitgliedstaaten, die ersatzlose Streichung vor, doch war dies gegen die Staaten mit starken nationalen Vorbehalten, an ihrer Spitze Frankreich und Großbritannien, nicht durchsetzbar.

Während in vielerlei Angelegenheiten eine zentrale Kompetenz der EG-Kommission nicht unbedingt wünschenswert ist, gehört die Kontrolle von Rüstungsexporten und sogenannten dual-use Gütern zu den wenigen Fällen, in denen sie nützlich wäre, vorausgesetzt, bestehende stärkere nationale Regelungen werden nicht ausgehöhlt. Das ist im Prinzip durch die Subsidiarität verhindert. Momentan besteht für die Kontrolle des Exports oben genannter Güter innerhalb der EG ein wahres Wirrwarr. Am einfachsten ist es noch für die auf der 58er Liste stehenden Güter; für sie besteht unzweifelhaft die nationale Kompetenz weiterhin fort. Auf der anderen Seite verwenden fast alle EG-Mitgliedsstaaten CoCom-Listen zur Kontrolle der Ausfuhr sog. strategischer Güter. Diese umfassen Gruppen militärischer wie doppelt verwendbarer oder dual-use Waren. Seit dem Ende des Ost-West Konflikts sind sie zwar stark gekürzt worden, werden aber, in erster Linie von der Bundesrepublik, mittlerweile schon auf südliche Länder umgepolt.

In der Praxis gestalteten sich die Verhandlungen in der EG um das Ausmaß der gemeinsamen Kontrollen daher sehr schwierig. Die Kommission erhob Anspruch auf Zuständigkeit für die Kontrolle der Ausfuhr aller Warengruppen, die nicht auf der 58er Liste aufgeführt waren. Deshalb ihr Interesse, alle nur irgend möglichen Güter für »dual-use« zu erklären, eine Strategie, die auch im Zusammenhang mit der Rüstungsindustrie gefahren wird. Die entgegengesetzte Strategie der »Nationalen« war es, die Liste von 58 zu erweitern, möglichst bis zum CoCom-Umfang. Man einigte sich im Herbst '92 auf eine Zwischenlösung, bei der für einen Übergangszeitraum bestimmte Technologien (siehe folgende Zusammenfassung des Saferworld Bericht) ausgenommen sind. Wenn alle Beteiligten gleiches Vertrauen in die Kontrollmechanismen der restlichen Mitgliedstaaten haben, soll diese Periode auslaufen. Zeitpunkt: unbestimmt. Die Einigung bezieht sich jedoch nur auf die Warenlisten.

Laut FAZ ist die neue deutsche Liste (Ausfuhrliste zum Außenwirtschaftsgesetz, AWG) das Muster der neuen »Euro-Liste«, auf die sich, unter britischem Vorsitz, die Regierungen von Deutschland, Frankreich, Italien und den Niederlanden geeinigt haben sollen. Diese neue Liste ist anders strukturiert und wesentlich länger als die vorigen, weil sie, zu den CoCom-Listen, noch diejenigen der bestehenden Nichtweiterverbreitungsregime für bestimmte Chemikalien (australische Gruppe), Raketen- (MTCR-Regime) und nukleare Technologien (NPT, London supplier group) enthält. Die »Euro-Liste« soll außerdem noch mit den us-amerikanischen und japanischen Listen kompatibel gemacht werden. Was das in der Praxis heißen wird, ist gegenwärtig unklar.

Streitpunkte der EG-Verhandlungen

Bei den Verhandlungen der vom Europäischen Rat eingesetzten ad-hoc Gruppe auf hoher Ebene über die gemeinsame Ausfuhrkontrolle, mit Bezug auf den Kommissionsvorschlag vom August 1992 gibt es noch diverse Meinungsverschiedenheiten, die vor einer Einigung stehen. Es ist umstritten, ob neben Waren und verwandten Technologien (technische oder wissenschaftliche Daten, einschließlich Know-how oder Ingenieurleistungen) auch Dienstleistungen und der Transfer von Know-how ausdrücklich erfaßt werden sollen. Dafür, dies zu tun, wird es allerdings kaum eine Mehrheit geben. Bedeutender ist der Streit um eine catch-all oder reason-to-know Klausel. Damit ist gemeint, Exporte von Waren, die nicht auf den Listen aufgeführt sind, sollen verboten sein, wenn das exportierende Unternehmen Grund zu der Annahme hat, sie sollten für militärische Zwecke verwendet werden. In der EG haben nur Großbritannien und Deutschland solche Klauseln in ihrer Gesetzgebung. Im Rahmen der EG Verhandlungen wird über eine catch-all Klausel für ABC-Waffensysteme verhandelt, Deutschland will sie auch für konventionelle Waffen haben. Doch sind etliche Mitgliedstaaten, an ihrer Spitze Frankreich, kategorisch dagegen. Auch die übergroße Zahl der Unternehmen wehrt sich vehement, mit dem Argument, catch-all Klauseln bürdeten der Industrie die Verantwortung auf und erfordere von ihr beinahe geheimdienstliche Tätigkeiten.

Das potentiell folgenreichste Problem ist mit der Frage der Antragstellung für Ausfuhren verbunden. Wird im Land der Herstellung der Waren oder am Sitz des Exporteurs der Antrag gestellt? Der Kommissionsvorschlag sah letzteres vor, was Umgehungspraktiken, im EG-Jargon »Verkehrsverlagerung« oder licence-shopping genannt, Tür und Tor öffnen würde. Dann könnten etwa Exporteure in Luxemburg, das eine Geschichte als Sitz von zweifelhaften Händlern mit Tätigkeitsbereich Rüstungsgeschäfte hat, den Export von Maschinenteilen bundesdeutscher Provenienz beantragen, die sich unter Umständen etwa in iranischen militärischen Anlagen wiederfinden. Kurz, es wäre für eine wahre Springflut von neuen Skandalen gesorgt und das bundesdeutsche Ausfuhrrecht wäre Makulatur, weil es beliebig zu umgehen wäre. Eine Lösung ist noch nicht in Reichweite. Einige Mitgliedstaaten sehen sie im Rahmen der Übergangslösung bis zur völligen Abschaffung nationaler Kontrollen für den Binnenverkehr innerhalb der EG. Laut Binnenmarktprojekt sollte dies ab 1.1.1993 der Fall sein, was sich als irreal erwiesen hat. Alleine deshalb ist eine Übergangsperiode notwendig. Dazu gibt es noch Bedenken einiger Mitgliedstaaten hinsichtlich der Verläßlichkeit und Effizienz mancher Mitgliedstaaten, wobei oft Griechenland und Portugal genannt werden. In der Praxis war aber auch Belgien in Umgehungsgeschäfte im Rahmen der lizenzfreien Zone des Benelux-Abkommens verwickelt; Beispiele für weitere Staaten wären anführbar.

Von verschiedenen Mitgliedstaaten gewünschte Maßnahmen für den Übergangszeitraum sind die Beibehaltung von Einzelgenehmigungen innerhalb der EG wenn bekannt ist, daß der endgültige Zielort außerhalb der Gemeinschaft liegt. Frankreich will diese Möglichkeit auf Dauer beibehalten, wie auch die Nichtanerkennung von Ausfuhrgenehmigungen anderer Mitgliedstaaten. Weiter wird für die besonders sensitiven Güter auf der Ausschlußliste über mögliche Endverbleibsklauseln auch innerhalb der EG gesprochen. Auch über die Dauer der Gültigkeit der Ausschlußliste, damit verbundener innergemeinschaftlicher Genehmigungen und die Übergangszeit insgesamt besteht Uneinigkeit. Die Kommission will die Übergangsperiode auf ein Jahr einschränken. Die meisten Mitgliedstaaten wollen keine feste Frist akzeptieren, sondern sehen das Erreichen der völligen Gleichwertigkeit der nationalen Kontrollsysteme als Bedingung für das Ende der Periode. Vereinfachend gesagt, stehen sich hier die Auffassungen der Kommission und der Bundesregierung, die einen ungehinderten Handel innerhalb der EG wollen, und Frankreichs gegenüber, das die strikte nationale Kontrolle, die mit der Herstellung und dem Export von Waffen und dual-use Gütern verbunden ist, nicht lockern will. Während eines Seminars in Paris verkündete der Leiter der Exportkontrollabteilung (CIEEMG) beim Premierminister, Frankreich werde seine Gesetze so ändern, daß auch innerhalb des Binnenmarktes die lückenlose nationale Kontrolle gesichert sei.

Grundsätzliche Mängel der EG-Regelung sind bereits jetzt zu konstatieren. So wird es voraussichtlich keine gemeinsamen Kriterien für die Erteilung von Ausfuhrgenehmigungen geben, bzw. diese werden keine Verbindlichkeit haben. Während des Luxemburger Gipfels im Juni 1991 veröffentlichte der Rat eine Liste von Kriterien, die von allen Mitgliedsstaaten angewandt werden. Der Kommissionsentwurf für die dual-use Verordnung enthielt diese ebenfalls, in der Folge wurde ihre Anzahl reduziert und sie in einen Annex verbannt. Der Grad der Verbindlichkeit dürfte gering sein. Bei den Listen der Länder, für die Beschränkungen gelten sollen, ist man nicht voran gekommen. Es sollen lediglich positive Listen, mit den unproblematischen Fällen, für die vereinfachte Verfahren gelten, eingeführt werden. Im Bereich der konventionellen und ABC-Waffen gibt es zwar Arbeitsgruppen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), doch ist auch dort nicht mit weitergehenden Vereinbarungen zu rechnen. Konflikte in der EG um Exporte sind somit wahrscheinlich, wenn es um konträre Interessen geht. Indonesien ist dafür Anschauungsmaterial. Während Großbritannien und die Bundesrepublik nichts dabei fanden, dem dortigen Regime zum Teil umfangreiche Lieferungen von Waffen zukommen zu lassen, hat Portugal dagegen protestiert, weil es die von Indonesien auf Osttimor geschaffenen Zustände, mit rigider Unterdrückung der Bevölkerung, nicht anerkennen will.

Die Eurolücke

Abgesehen von den aktuellen Differenzen über die Ausgestaltung der konkreten Regelung, weist das Gesamtsystem der Exportkontrolle innerhalb der EG einige EG-spezifische Strukturmerkmale auf, die zusammen als Eurolücke bezeichnet werden können.

Merkmal Nummer eins: Das Aushebeln oder Umgehen nationaler Standards oder Regelungen über EG-Verordnungen oder Mitgliedsstaaten. In diese Kategorie gehört das bereits erwähnte Problem des Ortes der Antragstellung für Exporte, aber auch Initiativen der Industrie wie der Brief von Daimler-Chef Reuter vom März 1991 an Kanzler Kohl und Kommissionsvorsitzenden Delors, in dem er ein EG-weites System der Exportkontrolle verlangte. Dies, so das Kalkül, würde notwendigerweise ein Kompromiß und damit weniger strikt als das bundesdeutsche sein müssen, das zum damaligen Zeitpunkt noch dazu unter enormen öffentlichen Druck in Richtung Verschärfung stand, infolge der Rabta-Affäre und weiterer Skandale.

Ein zweites Kennzeichen ist die Vielzahl sich überschneidender Vereinbarungen, Kompetenzen und Geltungsbereiche. Nationale, intergouvernementale und gemeinschaftliche Kreise schneiden und überlappen sich, je nach politischer Opportunität und Ergebnissen der Verhandlungen werden Lösungen angewandt, die für Außenstehende kaum noch durchschaubar sind. Bei der Exportkontrolle wurde der grundsätzliche Trennstrich zwischen Waffen und dual-use Gütern bereits erwähnt. Das ist gleichzeitig die prinzipielle Abgrenzung von nationaler und Gemeinschaftskompetenz. Dazu gibt es jedoch noch einige weitere Regelkreise, die in das System eingreifen. Der Benelux-Raum, innerhalb dessen Kontrollen seit langem abgeschafft sind, das Schengen-Abkommen und das CoCom-Regime sind hierunter zu verbuchen. In Artikel 91 des Schengener Abkommens ist die Zusammenarbeit bei der polizeilichen Überwachung des Handels mit Schußwaffen vereinbart, eine Arbeitsgruppe hat hierfür eigene Waffenlisten aufgestellt. Zudem haben die Schengen-Länder vereinbart, für die Waren der CoCom-Industrieliste die Kontrollen untereinander einzustellen. Das Schengener Abkommen haben aber lediglich neun Mitgliedstaaten (alle außer Dänemark, Großbritannien und Irland) unterzeichnet. Dies ist auch für die Zollkontrolle von Belang.

Für die Außenkontrollen von Exporten wird ein Computersystem eingerichtet. Es war jedoch nicht zu klären, ob dieses System identisch mit dem der Schengen-Gruppe ist. Wäre das der Fall, wären drei Mitgliedstaaten nicht darin eingeschlossen, das System damit mehr als löchrig. Zudem fehlt schon in der Planung die Komponente der Verbindung mit den jeweiligen nationalen Genehmigungsbehörden, die für schnelle Rückfragen unverzichtbar ist. In dieser Situation sollte über das Angebot einer amerikanischen Elektronikfirma, für die Gemeinschaft kostenlos ein EG-weites Computernetz aufzubauen, beinahe schon ernsthaft nachgedacht werden. Denn im Dezember 1992 verpflichteten sich die Mitgliedsstaaten, ab 1.1.1993 bezüglich dual-use Gütern keine Kontrollen mehr an den Binnengrenzen durchzuführen. Laut offiziellen Angaben wird die noch zu findende Lösung für die EG alle anderen Kreise umschließen und rechtlich über diesen stehen. Wie sich dies in der Praxis gestalten wird, bleibt jedoch abzuwarten.

Durchaus der Eurolücke zuzurechnen ist die öffentliche Wahrnehmung. Während jeder größere Skandal auf bundesdeutscher Ebene sofort die Forderung nach schärferen Kontrollen für Rüstungsexporte und dem Stopfen der Schlupflöcher auslöst, ist das mit dem Binnenmarkt verbundene potentielle Scheunentor der Perzeption völlig entgangen. So waren die Regierungsvertreter, Kommissionsmitarbeiter und Industrierepräsentanten unter sich, als es um die Ausgestaltung des Kontrollsystems in der EG ging. Im Frühsommer 1992 war bereits von Industrierepräsentanten zu hören, man wisse nicht, was irgendwelche Initiativen hinsichtlich der Kontrolle von dual-use Gütern noch sollten, das sei doch längst klar und ausgehandelt. Durch Arbeitsgruppen bei der UNICE und dem »European Round Table« waren die Interessen der Industrie an einem möglichst einheitlichen und einfachen Verfahren zusammengefaßt und in Gesprächen mit den Verantwortlichen in ihrem Sinn ausreichend klar gemacht worden.

Friedenspolitische Lobbyarbeit

Auf friedensbewegter Seite ist die Notwendigkeit einer konstanten Präsenz in Brüssel zwar einigermaßen klar. Die bisherigen Versuche, ein Büro einzurichten, scheiterten jedoch am Geldmangel. Die übernationalen Strukturen innerhalb der Bewegung sind noch wesentlich schwächer als diese selbst. Mit der Exportkontrolle der EG als wichtigem Problem beschäftigte sich so nur eine kleine britische Organisation namens Saferworld, die diesen Themenbereich als Kern ihrer Aktivitäten ausgewählt hat. Ihr Konzept, vermittels gezielter Forschung und Lobbyarbeit bei Regierungen, EG-Stellen und Parteien jeglicher Couleur auf eine Veränderung hinzuwirken, ist außerhalb des angelsächsischen Raumes wenig verbreitet und wird von der Bewegung so nicht angewandt. Saferworld hat 1991 einen Bericht mit dem Titel „Controlling Arms Exports: A Program for the European Community“ veröffentlicht, der 1992 eine umfangreiche Studie mit dem Titel „Arms and Dual-use Exports from the EC: A Common Policy for Regulation and Control“ (siehe folgende Zusammenfassung) folgte. Diese wurde auf Konferenzen in europäischen Hauptstädten den Verantwortlichen aus den Ministerien und den Medien präsentiert. Aber auch Saferworld hat den strukturellen Nachteil, keine ständige Vertretung in Brüssel zu haben.

Harald Bauer ist Politikwissenschaftler und arbeitet als Mitarbeiter für die Fraktion Bündnis 90/Grüne im Bundestag.