Frühwarnung und Konfliktprävention

Was haben wir gelernt?

von Susanne Schmeidl

Frühwarnung (early warning) setzt sich aus zwei Wörtern zusammen: früh und Warnung; d.h. es gilt vor einer Gefahr früh zu warnen. Obwohl Frühwarnung also solche nicht unbedingt von allen richtig verstanden – oder angewendet – wird, zählt es doch zum Erfolg der Idee, dass Frühwarnung inzwischen mehr oder weniger ein Allgemeinbegriff geworden ist. Aber was ist Frühwarnung eigentlich und woher kommt die Idee?

Der Ursprung der Frühwarnung liegt nicht im Bereich der Politik, sondern in der Warnung vor Naturkatastrophen (Fluten, Stürme, Erdbeben) – hier ist es schwierig, die Katastrophen zu verhindern so war der Fokus auf einem verringerten Ausmaß der Katastrophe. Humanitäre Frühwarnung hat sich deshalb am Anfang auch sehr an der Linderung von Leid, und nicht so sehr an der Verhinderung von Leid durch ein Aufhalten der Katastrophe orientiert. Humanitäre (um sie von den Naturkatastrophen abzugrenzen) Frühwarnung entsprang dem Bereich der Hungersnöte (famine early warning) und wiederum ging es weniger darum, die Hungersnot zu verhindern, als viel mehr zu vermeiden, dass Tausende von Menschen verhungerten – also um die Bereitstellung von Lebensmittelhilfen. Als nächstes kam die Frühwarnung von der Flüchtlingsforschung mit der einflussreichen Studie von Prinz Sahruddin Aga Khan (Special Rapporteur für die UNO-Kommission für Menschenrechte) und Studien der Refugee Policy Group.¹ Da es sich hier um Opfer im eigentlichen Sinn des Wortes handelt (Flüchtlinge), war Frühwarnung in diesem Bereich, wie bei den Hungersnöten, politisch relativ neutral. Es ging am Anfang auch nicht so sehr um die Konflikte in den Ursprungsländern, sondern um die Richtung und Größe einer Flüchtlingsbewegung, um entsprechende Hilfsmaßnahmen vorbereiten zu können.

Dieser symptomorientierte Ansatz der humanitären Frühwarnung änderte sich allerdings ziemlich schnell. Einerseits wurde realisiert, dass es sich um keine richtige Frühwarnung mehr handelt, wenn ein Flüchtlingsstrom bereits begonnen hat und andererseits, dass weder das Leid der Vertriebenen verhindert noch die Asylländer von der zusätzlichen Belastung geschützt werden konnten. So begann die Entwicklung der humanitären Frühwarnung wie wir sie heute kennen : die Analyse von Konflikten (Ursache, Entwicklung und Dynamik) mit dem Ziel diese zu verhindern.²

Der »Warning-Response Gap«

Allerdings muss nach den Debakeln in Kosovo, Ost-Timor und auch Tschetschenien reflektiert werden, wie ernst die internationale Gemeinschaft und die starken Staaten im Norden es wirklich mit Frühwarnung meinen – oder ob es nur ein erneutes Lippenbekenntnis zu Friedensförderung und Menschenrechten ist. Jedoch muss unterschieden werden, ob Frühwarnung als solche stattgefunden hat oder ob sie nur nicht effizient genug mit präventivem Handeln verbunden wurde. Dies kann auch als Streitpunkt gesehen werden, nämlich ob Frühwarnung unabhängig von »early action« betrachtet werden kann und somit erfolgreich ist, auch wenn kein präventives Handeln erfolgt. Es gibt viele, die Frühwarnung als nutzlos betrachten, wenn sie nicht auch an entsprechende Aktionen gekoppelt ist. Gerade der Genozid in Ruanda hat die Notwendigkeit der Verknüpfung von Frühwarnung und präventiven Maßnahmen noch stärker hervorgehoben. Er bewirkte eine Wandlung in der Debatte der Frühwarnung von der Suche nach dem perfekten Modell (Theorie der Frühwarnung) zu einem Fokus auf die kritische Verknüpfung von Warnung und Handlung (im Englischen auch oft als »warning-response gap« bezeichnet).

Definition der Frühwarnung

Aus diesem Grund ist es wichtig, die Definition der Frühwarnung besser aufzuschlüsseln.³ Frühwarnung als solche beinhaltet:

das Sammeln von Information (oft auch spezifischen Indikatoren);
die Analyse dieser Informationen (das Verständnis der Wichtigkeit der Indikatoren);
das Senden eines Frühwarnsignals und
die Formulierung von Szenarien und adäquaten Handlungsoptionen.

Auch wenn hier die frühe Aktion oder das Handeln als solches nicht unbedingt in der Definition inbegriffen sind, kann die Verknüpfung doch von den letzten beiden Elementen abgeleitet werden. Der springende Punkt ist auf jeden Fall das pro-aktive (frühe) und nicht reaktive (späte) Handeln. In den vielen Fällen, wo letzteres geschah, wird von »missed opportunities«gesprochen. Allerdings sollte zwischen den folgenden Fällen unterschieden werden:

in denen es »early warning«, aber keine »early action« (Iraks Invasion in Kuwait 1990) oder überhaupt keine Handlung gab (Tschetschenien);
in denen es genug Informationen aber zu wenig Analyse gab (Ruanda 1994);
in denen zu langsam oder nicht adäquat gehandelt wurde (Ost Timor 2000);
in denen falsch gehandelt wurde (frühe Anerkennung von Kroatien ohne den negativen Einfluss auf den Rest von Jugoslawien in Betracht zu ziehen, 1995 Friedensvertrag in Bosnien ohne Kosovo einzubeziehen);
in denen die Reaktion inkonsistent war (Jugoslawienkrise);
in denen die Reaktion in einer komplexen Situation nicht zu Ende geführt wurde (Somalia) und
in denen die Reaktion widersprüchlich war (1999 militärischer Eingriff in Kosovo ohne Bodentruppen in Betracht zu ziehen).⁴

So ist es nicht nur wichtig ein Ereignis vorherzusehen, sondern es auch wirklich zu begreifen und akkurat zu antizipieren. Dieser Unterschied sollte in gewisser Weise nicht nur technisch, sondern auch psychologisch verstanden werden, denn eine Warnung ernst zu nehmen hat die Konsequenz des Handlungsentscheides zur Folge (auch wenn entschieden wird »nicht« zu handeln). Sobald die Warnung als solche wahrgenommen und verstanden wurde, besteht keine Entschuldigung mehr, dass man von nichts wusste, auch wenn der Drang des Verleugnens für die involvierten AkteurInnen (im Falle des Nicht-Handeln) fast unwiderstehlich ist. Doch ist es wichtig zu erörtern, warum oft nicht gehandelt wird oder warum Frühwarnungen oft so nicht verstanden werden.

Dilemmata der Frühwarnung

Erstens genügt es nicht eine Menge Wissen über Krisensituationen zu sammeln (Informationen, Indikatoren), es muss auch analysiert werden. Die Analyse der Information ist der erste Schritt zur Erkennung der Gefahr und auch zur Reflexion über adäquate Handlungsoptionen. Allerdings scheint die Analyse als solche noch oft zweitrangig im Vergleich zur Informationsansammlung gesehen zu werden. So wird vor allem bei den Nachrichtendiensten – zumindest in den USA – 90 Prozent des Budgets für Informationsbeschaffung ausgegeben und nur 10 Prozent für die Analyse.⁵ Gerade das Internet hat den Zugang zu einer Unmenge von Informationen ermöglicht, was die Analyse dieser Informationen noch wichtiger macht, um nicht an einem »information overload« zu ersticken.

Zweitens, wie bereits erwähnt, reicht es nicht, wenn die Krisengebiete nur identifiziert werden, was das kleinere der Übel zu sein scheint. Wie gesagt: Der Ausbruch einer Krise muss akkurat antizipiert werden – des öfteren gibt es Übereinstimmung darüber, wo es in der Zukunft zu Konflikten kommen könnte, allerdings nicht unbedingt wann und wie sich das Ausmaß der Krise äußern wird. Diese Information ist allerdings notwendig um zu entscheiden, wann und wo AkteurInnen knappe Ressourcen zur Konfliktprävention frei machen können und wollen. Die größte Angst der AnalystInnen ist auch das »crying wolf syndrom«, das Vorhersagen einer Krise, die dann nicht stattfindet, obwohl das eigentliche Ziel der Frühwarnung das Nichteintreten von Krisen ist (weil sie verhindert wurden). Der Beweis allerdings, dass die Krise durch Prävention – und nicht durch den normalen Lauf der Dinge – nicht eingetreten ist, ist in der Regel schwer.

Drittens, von Laborexperimenten darüber, wie Menschen auf Signale reagieren, weiß man, dass Signale deutlich genug sein müssen um wahrgenommen zu werden. Die Erkennung des Signals ist zusätzlich abhängig von der Umgebung, in der das Signal gesendet wurde, d.h. von der Anzahl und Stärke anderer Hintergrundgeräusche. Das zeigt, dass eine gute Analyse der Informationen ein notwendiger aber nicht ausreichender Bestandteil der Frühwarnung ist. Um das Signal hervorzuheben sollte die Analyse mit Szenarien der Weiterentwicklung (Einschätzung des Risikos) und Handlungsoptionen ergänzt werden.

Viertens, verknüpft mit drittens: Zuviel »Hintergrundgeräusch« kann auch ablenken; d.h. es gibt ja nicht nur einen Krisenherd, sondern viele Krisenherde. Die Auswahl, welchem Krisenherd sich eine politische Akteurin/ein politischer Akteur am besten zuwenden soll, ist oft schwierig. Hier gilt es eine Prioritätensetzung für die Verteilung knapper Ressourcen (welche Konflikte sind schlimmer oder wichtiger) und eine Abwägung zwischen humanitären Hilfs- oder präventiven Maßnahmen anzustellen. Auch bekommen politische AkteurInnen mehr Bonuspunkte, wenn sie humanitäre Hilfe leisten, als wenn ein Konflikt irgendwo verhindert wurde. Hilfsmaßnahmen sind sichtbar (daher messbar). Konfliktprävention in dem Sinne ist eher unsichtbar und daher nicht direkt messbar; es könnte auch purer Zufall sein, dass es nicht zur Konflikteskalation kam.

Fünftens, auch wenn eine politische Akteurin/ein politischer Akteur eine Frühwarnung ernst genommen hat, steht sie/er vor der Frage, ob eine Einmischung die Lage evtl. noch verschlimmert. Das gilt vor allem für Konflikte, die schon länger bestehen oder wieder aufgeflammt sind. Erschwerend kommt dann Versagen (failures) hinzu, wie z.B. in Somalia. Darum hüten sich politische AkteurInnen oft vor einer Einmischung, um Blamage oder Versagen zu vermeiden. Ein Verhalten nach dem Motto: Besser nichts tun, als das Falsche zu tun.

Sechstens, für viele politische AkteurInnen der wichtigste der Punkt: Frühwarnung bezieht sich im Grunde genommen nicht auf den Eigenschutz des Staates (im Vergleich zu Nachrichtendiensten), sondern auf den Schutz von anderen. Sie muss in diesem Sinne also strikt humanitär gesehen werden. Das ist wohl auch der ausschlaggebende Punkt, warum präventives Handeln in Verknüpfung mit Frühwarnung oft sehr schwer ist. Wenn es uns selber betrifft, dann ist Handeln oft selbstverständlich. Wenn es andere betrifft, dann kann Handeln abgewogen oder verzögert werden. Nicht zuletzt können sich politische AkteurInnen hinter der Maske der Unantastbarkeit der Staatssouveränität verstecken, da ein Einmischen in die Affären anderer Staaten oft noch ein Tabu ist. Zumindest ist es eine gute Ausrede für das Nicht-Handeln, obwohl es doch oft genug passiert, dass sich politische Akteure, wenn es zu ihren Gunsten ist, über Staatssouveränität hinwegsetzten (siehe vor allem Irak und Kosovo).

Das Beispiel Ruanda

Der Genozid in Ruanda kann als gutes Beispiel für das Problem der Frühwarnung oder besser das Problem der Verknüpfung zwischen Frühwarnung und präventivem Handeln genommen werden, denn es gab genug Frühwarnung von außen, nicht zuletzt die berühmte Faxmitteilung von UNAMIR-General Dallaire.⁶ Doch erstens war die UNO damals – und das gilt auch sicher heute noch – nicht gut genug ausgerüstet, um notwendige Informationen zu sammeln und vor allem in den richtigen Kontext (Analyse) zu setzten. Letzteres gilt auch für andere Staaten, die die Informationen von Menschenrechtsverletzungen nicht erfolgreich mit einem möglichen Konflikt in Zusammenhang gebracht haben. Zweitens wollten viele Staaten und die UNO die Möglichkeit eines Genozides nicht in Betracht ziehen, denn eine Akzeptanz dieser Möglichkeit hätte bedeutet, dass ein schnelles Eingreifen notwendig und moralisch unabdingbar geworden wäre. Im Falle eines ethnischen Konfliktes war der Handlungsdruck nicht so groß, da im Vergleich zu einem Genozid kein Massenmord geplant und ausgeführt wird. Drittens gab es gleichzeitig andere Konflikte, die die Aufmerksamkeit auf sich gezogen hatten. Zum Beispiel war Europa mit dem Krieg in Bosnien in Beschlag genommen und die Möglichkeit einer Eskalation des Konflikts im Nachbarland Burundi sah größer aus. Viertens hatte die internationale Gemeinschaft große Hoffnung in das Arusha-Friedensabkommen gesetzt und wollte aus diesen Grund einen neuen Konflikt nicht wahrnehmen (hatte sozusagen Scheuklappen auf). Fünftens lastete das Versagen (falsches Handeln) in Somalia noch schwer auf bestimmten politischen Akteurinnen, vor allem den USA, und man war nicht auf eine Reprise aus. Sechstens hatten sich viele politische AkteurInnen an den gewaltsamen Alltag in Afrika gewöhnt. So war eine notwendige Sensibilität bezüglich der zunehmenden Ausschreitungen in Ruanda einfach nicht vorhanden. Der letzte und evtl. schwerwiegendste Grund allerdings lag darin, dass das Ausmaß der Katastrophe sicher auch unterschätzt wurde. Warum sollte ein politischer Konflikt in einem kleinem afrikanischen Land schon von Interesse sein? Es wurde nicht an den Genozid geglaubt und es wurde nicht bedacht, dass dieser Konflikt so weitgreifende und lang andauernde Ausschreitungen wie der jetzige Konflikt in der DR Kongo haben würde.

Selektierte Vorschläge zur Verbesserung der Frühwarnung

Nach all diesen Kritiken an der Frühwarnung sollte ein Artikel doch mit einigen Vorschlägen enden, die einen Erfolg (auch in kleinen Schritten) möglich machen können. Obwohl jeder Punkt in sich noch weiter erörtert werden müsste, können die folgenden Vorschläge trotzdem zur einer vertieften Reflexion Anlass geben:

Es ist wichtig, alle Elemente der Definition (siehe oben) in einem Frühwarnmodell zu vereinigen; d.h. weder die Analyse noch die Handlungsoptionen sollten weggelassen werden, um den Einfluss zu maximieren. Dies sollte allerdings nicht das Sammeln der angemessenen, rechtzeitigen und relevanten Informationen ersetzten (letzteres ist nach wie vor unabkömmlich).
Frühwarnung darf nicht »ad hoc«, sondern muss kontinuierlich praktiziert werden. Krisen können aus dem Nichts plötzlich auftreten, wenn nur alle sechs bis zwölf Monate eine Aufarbeitung der Informationen und Analyse betrieben wird.
Es sollte ein Dialog mit politischen AkteurInnen gesucht werden um die Frühwarnanalysen zu verfeinern und auf den Geschmack der »Klienten« abzustimmen. Ein solcher Dialog erhöht auch die Wahrscheinlichkeit des Zugzwangs zum politischen Handeln (für diesen und den vorhergehenden Punkt ist das Projekt FAST der Schweizerischen Friedensstiftung ein gutes Beispiel).⁷
Da Frühwarnung im Moment von »außen« betrieben wird, sollte in Betracht gezogen werden, dass die Warnung nicht nur an interessierte Drittländer gerichtet wird, sondern auch an die Länder, die es direkt betrifft. So kann der betreffende Staat versuchen selber zu handeln oder zumindest kann die zivile Bevölkerung gewarnt werden, um Druck von unten zu erzielen (letzteres kann auch auf die zivile Bevölkerung von Drittstaaten ausgeweitet werden, nach dem Motto »Je mehr die Information nach außen dringt, desto stärker der Handlungsdruck auf politische AkteurInnen«).
Konsequentes politisches Handeln ist wichtig, vor allem wenn präventive Handlung ernst genommen werden soll. So kann die internationale Gemeinschaft nicht in Kosovo eingreifen, es aber in Tschetschenien unterlassen. Solch inkonsequentes Handeln unterbindet den Effekt einer ausgesprochenen Drohung in der Zukunft.
Frühwarnung sollte, im Vergleich zu Nachrichtendiensten, transparent und kollaborativ ausgestaltet werden; d.h. der Erfolg wird erhöht, wenn Informationen und Analysen geteilt, Handlungsoptionen miteinander besprochen und das Handeln kollektiv ausgetragen wird.

Anmerkungen

¹⁾ S. Aga Khan: Study on Human Rights and Massive Exodus. Question of the Violation of Human Rights and Fundamental Freedoms in any Part of the World, with Particular Reference to Colonial and Other Dependent Countries and Territories. Special Report to the Commission on Human Rights, 38th session. United Nations Economic and Social Council (GE.82-10252), 1981. L. Clark. Early Warning of Refugee Flows. Washington, D.C.: Refugee Policy Group, 1989.

²⁾ Hier muss man kurz Konflikte definieren, da nicht alle Konflikte negative Auswirkungen haben. Manche Konflikte (soziale K.) sind für eine politische Weiterentwicklung und Umstrukturierung notwendig und sollten daher nicht verhindert werden. Konflikte allerdings (vor allem bewaffnete Konflikte) mit erheblichen Menschenrechtsverletzungen (vor allem bezüglich der Zivilbevölkerung), die ein großes Zerstörungspotenzial haben, bilden diejenigen Konflikte, mit denen sich die humanitäre Frühwarnung beschäftigt.

³⁾ Es wird hier keine spezifische Quelle angegeben, da die meisten Definitionen der Frühwarnung letztendlich ähnliche Elemente beinhalten.

⁴⁾ A.L. George und J.E. Holl: The Warning-Response Problems and Missed Opportunities in Preventive Diplomacy, in B.W. Jentlseon. Opportunities Missed, Opportunities Seized.Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2000, 21-39., S.34.

⁵⁾ Ibid

⁶⁾ Für eine genaue Analyse, siehe H. Adelman und A. Suhrke.: The International Response to Conflict and Genocide. Lessons from the Rwanda Experience. Part 2: Early Warning and Conflict Management: Genocide in Rwanda. Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda, 1996.

⁷⁾ Für mehr Information siehe H. Krummenacher, G. Baechler und S. Schmeidl: Beitrag der Frühwarnung zur Krisenprävention: Möglichkeiten in Theorie und Praxis. In: Friedensbericht 1999. Verlag Rüegger, 1999, S.77-99 oder .swisspeace.ch

Susanne Schmeidl, Ph.D., Senior Research Analyst, Swiss Peace Foundation, Institute for Conflict Resolution

erschienen in: Wissenschaft & Frieden 2000/4 Frieden als Beruf, Seite