Gemeinsame Ziele?

Die Europäische Union und ihr Umgang mit China

von Andreas Seifert

Das Wort »Einigkeit« kommt nicht in den Sinn, wenn es in der EU um China geht – selbst die Bezeichnung »unterschiedliche Positionen« wäre schon eine diplomatische Formel. Im Umgang der EU mit der Volksrepublik (VR) China stehen selbst geübte Rhetoriker*innen vor der Herausforderung, die weit auseinander liegenden Ansichten noch geschmeidig auf eine glaubhafte Position zu bringen. Der Artikel betrachtet die Herausforderungen im europäischen Umgang mit China und hält fest: Eine EU, die ihre eigenen Differenzen nicht überwinden kann, wird sowohl an der Gestaltung eines positiven Verhältnisses zu China, wie zum Rest der Welt, scheitern.

China ist auf der Weltbühne zurück, hat sich seit den späten 1970er Jahren zu einem ökonomischen Schwergewicht entwickelt und ist zu einem der größten Handelspartner Europas angewachsen. Die Bewältigung globaler Aufgaben, wie der Umgang mit dem Klimawandel oder die Beseitigung weltweiter Armut sind heute ohne die VR weder denk- noch machbar. In den letzten zehn Jahren spitzten sich dabei Handels- und Ressourcenkonflikte immer öfter zu. Grund genug, danach zu fragen, wie sich die Europäische Union positioniert und welchen Einflüssen sie dabei unterliegt.

In Vielfalt geeint?

Die EU-Parlamentarier*innen haben in verschiedenen Beschlüssen seit der Niederschlagung der Proteste auf dem Tiananmen-Platz 1989 eine kritische Position gegenüber der Regierung in Beijing aufgebaut und gewahrt. Dem Beschluss des EU-Rates von 1989, ein Waffenembargo1 zu verhängen, hat sich das Parlament inhaltlich voll angeschlossen und auch Debatten über dessen Aufhebung immer wieder kritisch begleitet und abgewehrt. Die Besuche des Dalai Lama im Parlament und deutliche Kritik an der Minderheitenpolitik haben dazu beigetragen, das Parlament als einen Ort politischer und moralischer Grundsätze (gegenüber China) zu markieren.

Zuletzt hat sich der Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten des Europäischen Parlaments (EP) im Juni 2021 intensiv mit der VR befasst. Auf dieser Sitzung wurde aber nicht nur eine Vorlage zu China, sondern auch gleich eine zu Taiwan2 und Russland3 parallel diskutiert – ein Zeichen, dass man hier durchaus einen Zusammenhang erblickt, der eine gemeinsame Diskussion erfordert. In ihrem Berichtsentwurf4 versucht die liberale Abgeordnete Hilde Vautmans nichts weniger als den Entwurf einer neuen China-Strategie, die auf sechs Säulen stehen soll: 1) Offener Dialog über globale Herausforderungen; 2) Engagement für Menschenrechte durch wirtschaftlichen Einfluss; 3) Analyse der Bedrohungen und Herausforderungen; 4) Aufbau von Partnerschaften mit gleichgesinnten Partnern; 5) Förderung offener strategischer Autonomie; 6) Verteidigung grundlegender europäischer Interessen und Werte durch Umwandlung der EU in einen geopolitischen Akteur.

Die Ausführungen zu den einzelnen Säulen sind dabei von zwei Ideen durchzogen: (1) China sei eine Herausforderung für die EU und sein Handeln und Auftreten widerspräche den europäischen »Werten« und »Interessen«; zudem bilde (2) die EU keine Einheit gegenüber China und einzelne Staaten seien blauäugig/blind gegenüber der Herausforderung, die China für die Welt und die EU darstelle.

Letztlich wird im Bericht gefordert, sich sicherheitspolitisch in einer Front mit der NATO zu platzieren und eine strategische Autonomie der EU auf allen Ebenen und in allen Feldern aufzubauen, die eine konzertierte Antwort auf die VR ermöglicht. Die Gestaltung der Beziehungen zu China wird somit zum Anlass genommen, die Disziplinierung der Mitgliedstaaten unter eine einheitliche Linie der EU-Kommission zu fordern und die Bildung einer Verteidigungsunion voranzutreiben.

Man könnte argumentieren, dass es diese Tendenz im Parlament schon immer gegeben hat, eine größere Einheitlichkeit in der EU zu fordern und die pathetisch vorgetragene »europäische Idee« mit mehr (auch militärischem) Leben zu füllen – umgekehrt ist der Widerstand gegen genau diese Idee auch im Parlament mit abgebildet und zeigt sich auch in den Änderungsanträgen zu diesem Entwurf.5 So wird hier und da eine Schippe mehr Moral daraufgelegt und die Wortwahl in der Charakterisierung der Zustände in China und auch im Verhältnis Chinas zu einzelnen Staaten ein bisschen verschärft. Zum anderen werden aber auch Grenzen aufgezeigt, wie weit eine »Bevormundung« der EU-Staaten durch die Kommission erfolgen darf und es werden Elemente des Lobes für China eingefügt, die den Grundtenor aufweichen. Und selbstverständlich bleibt auch die Idee der Verteidigungsunion, die die militärischen Fähigkeiten der Mitgliedsstaaten bündeln soll, nicht unwidersprochen bestehen.

Strategische Souveränität

Auf der Ebene der Kommission war man lange vorsichtig, sich selbst zu China zu äußern. China als einer der großen Handelspartner der EU – insbesondere der großen Staaten innerhalb der EU – wurde politisch milde behandelt. Die EU-Kommission war der Ort, wo mithilfe von Regulationen und Vorgaben der »Schutz« der europäischen Industrien organisiert wurde. Die von der Kommission erlassenen Vorschriften und Qualitätsstandards sollten die Marktmacht chinesischer Unternehmen (und die anderer Länder) beschneiden und europäische Anbieter schützen. Gemeinsam mit China erstellte Listen, wie die über den Schutz geografischer Bezeichnungen vom Ende letzten Jahres6, sind dabei eher die Ausnahme. In der Regel waren es in den letzten Jahrzehnten Qualitätsvorgaben und Prüfkriterien, die aufstrebende chinesische Unternehmen vom direkten Einstieg in den europäischen Markt ausgeschlossen hatten. Dass solche Regularien auch Anbieter aus der EU trafen und nur bestimmte Unternehmen in bestimmten Ländern schützten, zeigt das Dilemma einer solchen Politik auf. In China sah man die Kommission und ihren Hohen Vertreter kaum als Teil des diplomatischen Gepräges, vielmehr als bürokratische Verlängerung europäischer Nationalstaaten: der örtliche Vertreter der Kommission war eben kein Botschafter. Dieses geringe Profil in allen Feldern außerhalb des Handels war dabei durchaus auch etwas, was die europäischen Staatschefs so wollten und sich nicht nur gegenüber China zeigte.

Die EU-Kommission begnügte sich lange damit, den kleinsten europäischen Konsens wiederzugeben, oder sich gleich mit den Zielen der großen Staaten der EU und ihrer nationalen Industrieagenden zu identifizieren. Eingespannt zwischen einem auf Menschenrechte pochenden Parlament und pragmatisch auf den eigenen Vorteil bedachten Nationalstaaten festigte sich in der Brüsseler Bürokratie ein funktionales Verhältnis zu Werten und Normen: Sie sind vor allem dann gute Argumente, wenn andere Staaten »auf Linie« gebracht werden sollten, wenn dies aber nicht gelingt oder es sich als wirtschaftlich schädlich erweist, auf ihre Einhaltung zu bestehen, dann können Werte und Normen schnell zu protokollarischen Randnotizen gerinnen. Von Kritiker*innen auch als »das Pflegen doppelter Standards« benannt, reproduzierte die Kommission jedoch vor allem die Einstellungen der Regierungen der Mitgliedsstaaten, die im Europäischen Rat immer noch alle wesentlichen Entscheidungen zusammenbasteln.

Die Wirtschaftskrisen in Europa ab 2008, bzw. ab 2010 verschoben das Gleichgewicht innerhalb der EU weiter und auch das Ausscheiden des Vereinigten Königreiches aus den Strukturen hat die Konsensfindung nur in bestimmten Bereichen der EU-Politik vereinfacht. Mehr denn je tut sich die EU schwer damit, konsensual zu agieren. Vorschläge hierzu vorzutragen und ihre Umsetzung zu orchestrieren, fällt Kommission und EU-Ratspräsidentschaft immer schwerer. Der Idee, mithilfe einer »strategischen Souveränität« den EU-Institutionen mehr Gewicht zu geben und die nationalstaatlichen Einzelgänge zu reduzieren – gerade in der Außen- und Sicherheitspolitik und gegenüber China – sind enge Grenzen gesetzt und sie misslingt immer wieder.

Dennoch hat sich die EU-Kommission 2019 in ihrem strategischen Ausblick zu China7 erstmals über den Minimalkonsens hinaus in der Triade von »Partner, Konkurrent und Systemrivale« geäußert und baut dieses Konzept seither aus. Der Vorstoß der Kommissionspräsidentin von der Leyen, die laut einem internen Bericht8 nur wenig Fortschritte im Verhältnis zu China erblickt und perspektivisch konstatiert, dass sich dies auch in absehbarer Zeit nicht ändern wird, wurde als Ball nur widerwillig aufgegriffen. Denn anstatt weiter die existierenden Unterschiede unter den Teppich zu kehren und an einer »strategischen Partnerschaft« festzuhalten, so ihr Vorschlag, müsse realistisch auf Chinas Entwicklung geblickt werden. Die Kommissionsspitze empfahl daher nun, den Schulterschluss mit den USA zu suchen – eine Festlegung, die bisher in den europäischen Staaten, der Kommission und im EU-­Parla­ment mehrheitlich und deutlich zu vermeiden versucht wurde. Die hieraus resultierende »Blockbildung« hätte weitreichende Folgen auch und gerade auch im Hinblick auf die Sicherheitspolitik.

Die Zuspitzung der Konfrontation zwischen den USA und der Volksrepublik China, die unter der Trump-Administration massiv an Fahrt aufgenommen hatte, wird mehr und mehr auch über Dritte, und so auch über die EU, ausgetragen. Dies alleine birgt schon enorme Risiken einer gegebenenfalls auch militärischen Eskalation. Mit der Sicherheitspartnerschaft zwischen Australien, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten (AUKUS), die im September 2021 ausgerufen wurde, ist auch ein neues Kapitel in den Chinesisch-Europäischen Beziehungen aufgeschlagen.9 Europa gerät immer mehr unter Druck, sich einer US-amerikanischen Eskalationspolitik gegenüber China anzuschließen, oder tatsächlich eigenständige Wege zu gehen – Wege allerdings, für die ein Konsens fehlt.

Viele Wege führen nach Beijing

Lange Zeit waren es die großen Industrienationen und deren industriepolitische Vorstellungen, die den Ton Europas gegenüber China angegeben hatten – eine Domäne insbesondere von Deutschland und Frankreich. Sie machten sich industrielle Interessen, beispielsweise der Auto- und Luftfahrtindustrie, zu eigen und hatten ein Interesse an einer zunehmenden Verregelung des Verhältnisses, um Gewinne und Umsätze abzusichern. Sich trotz viel berechtigter Kritik z.B. an Menschenrechten und Umweltproblemen, dennoch an ein positives Verhältnis zur VR zu klammern, wie es die Exportwirtschaft dieser Industriestaaten forderte, konnte als Synonym für die Politik der EU missverstanden werden.

In den kleineren Ländern der EU gab es demgegenüber andere Interessen am Verhältnis zu China. Einerseits waren die wenigsten Ökonomien so konsequent auf einen Export ausgerichtet, wie z.B. die deutsche, zum anderen waren ihre Industrien von dem selektiven Schutz, den die EU über ihre Normensetzung installierte, weit weniger abgedeckt und konnten nur bedingt davon profitieren. Die Kritik dieser Staaten an der EU-China-Politik ist demnach auch eine an den Mechanismen der EU selbst und den größeren Playern in der EU, von denen sie sich missachtet fühlen. Das beförderte die Tendenz, eigene bilaterale Lösungen mit China zu suchen und neue Formate abseits der EU-Linie zu kreieren, die ihnen die Möglichkeit bot, spezifische Interessen durchzusetzen. Das 2012 ins Leben gerufene Format 16+1 (bzw. 17+1: 11 (12) EU-Staaten + 5 Nicht-EU-Staaten vom Balkan + China) war bereits Ausdruck eines im Kern anderen Interesses an einem ökonomischen Austausch mit China.

Auch China hat ein Interesse an vornehmlich bilateralen Beziehungen zu einzelnen EU-Staaten, da aus seiner Sicht nur so passende Programme der Konnektivität in unterschiedlichen wirtschaftlichen Sektoren zu entwickeln sind. Bestes Beispiel hierfür ist dabei die Belt-and-Road-Initiative, die den engagierten Staaten Investitionen und Einbindung in neue Handelsströme in Aussicht stellt und beispielsweise von den Staaten des östlichen Europas, wie auch von Portugal deutlich enthusiastischer aufgegriffen wurde, als z.B. von Deutschland oder Frankreich. Dabei agiert China Analysen zufolge durchaus nicht nach einem oft unterstellten »Plan«, vielmehr ist es ein Austesten unterschiedlicher Optionen. Die Systematik dahinter, so analysiert Nadine Godehardt von der SWP, besteht in dem Versuch der Ausweitung der eigenen Diskursmacht, um zukünftig in der Gestaltung von Wirtschaftsbeziehungen einen Vorteil zu haben.10 Sie besteht hier darin, die Differenzen innerhalb der EU für eine chinesische Einflussnahme zu nutzen.

Einzelne Staaten sind dabei durchaus empfänglich für den impliziten Druck aus Beijing und passen z.B. ihr Abstimmungsverhalten in internationalen Organisationen und innerhalb der EU an die antizipierten Wünsche aus Beijing an.11 Zugeständnisse dieser Staaten im Bereich chinabezogener Politiken der EU sind damit auch ein Verhandlungspfand in anderen Bereichen der EU-Politik geworden. Das Beharren auf »Regelkonformität« oder einer »regelbasierten Weltwirtschaftsordnung« von Seiten der EU reicht heute scheinbar nicht mehr aus, um alle Staaten der EU auf eine einheitliche Linie gegenüber China zu bringen. Der Verweis auf gemeinsame Werte oder auf Menschenrechte hat als Kitt innerhalb der EU an Kraft verloren.

EU als geostrategischer Akteur

Will die EU als Akteurin überhaupt eine Rolle spielen, so muss sie sich zusammenraufen und sich in den wesentlichen Politikfeldern einigen – und das speziell im Umgang mit der Klimakrise und der Bewältigung ihrer sozialen Folgen weltweit. Nur ein überzeugendes Programm hierzu kann die Grundlage für einen Umgang mit anderen Akteuren weltweit sein. Die bisherigen Konstrukte, die vor allem darauf abzielen, den Wohlstand in Teilen Europas zu erhalten und in anderen vielleicht sogar auszubauen, reichen hier nicht aus. Ein positiver Beitrag wäre auch, militärische Mittel und Drohgebärden zur Durchsetzung partikularer Interessen auszuschließen. Waffenproduktion und Waffenexporte zu unterbinden kann ein wichtiger Bestandteil hiervon sein – der Verzicht auf eigene militärische Kapazitäten würde darüber hinaus Ressourcen sparen und das weltweite Risiko bewaffneter Zusammenstöße reduzieren. Darüber hinaus bleibt aber festzuhalten: Eine EU, die ihre eigenen Differenzen nicht überwinden kann, wird sowohl an der Gestaltung eines positiven Verhältnisses zu China, wie zum Rest der Welt, scheitern.

Anmerkungen

1) Das Embargo gilt noch heute, wird aber in den EU-Staaten durchaus unterschiedlich ausgelegt, da der Beschluss zwar ein Embargo ausspricht, aber die VR nicht zu einem Embargo-Land im weiteren Sinne macht.

2) Entwurf eines Berichts über eine Empfehlung des Europäischen Parlament […] zu den politischen Beziehungen und der Zusammenarbeit der EU und Taiwan, 2021/2041, 23.4.2021.

3) Entwurf eines Berichts über eine Empfehlung des Europäischen Parlament […] zu der Ausrichtung der politischen Beziehungen zwischen der EU und Russland, 2021/2042, 5.5.2021.

4) Entwurf eines Berichts über eine neue China-Strategie der EU, 2021/2037, 30.4.2021.

5) Insgesamt stehen den fünf Seiten des Entwurfs 502 Änderungsanträge auf knapp 240 Seiten gegenüber.

6) EU-Council (2020): EU-China: Rat gibt endgültig grünes Licht für Abkommen über geografische Angaben, Pressemitteilung, 23.11.2020.

7) Gemeinsame Mitteilung an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat und den Rat, EU-China – Strategische Perspektiven, JOIN (2019) 5 final, 12.3.2019.

8) Kolb, M. (2021): Bericht ohne Fortschritte, Süddeutsche Zeitung, 28.4.2021.

9) Siehe auch: Wagner, J. (2021): Die Geopolitik des AUKUS-Paktes, IMI-Analyse 42/2021, 24.9.2021.

10) Ausführlich: Godehardt, N. (2020): Wie China Weltpolitik formt. Die Logik von Pekings Außenpolitik unter Xi Jinping, SWP-Studie 19, 12.10.2020.

11) Bendiek, A.; Lippert, B. (2020): Die Europäische Union im Spannungsfeld der sino-amerikanischen Rivalität. In: Lippert, B.; Perthes, V. (Hrsg.), Strategische Rivalität zwischen USA und China, SWP-Studie 1/2020, S. 50-55, hier: S. 51.

Dr. Andreas Seifert ist Sinologe und Vorstandmitglied der Informationsstelle Militarisierung (IMI) e.V. Tübingen.