Geschäfte mit Haken und Ösen

Der Rüstungsexportbericht 2009 gegen den Strich gelesen

von Bernhard Moltmann

Im politischen Alltag fristen Rüstungsexporte aus Deutschland ein Aschenputtel-Dasein. Sie steigen zwar nahezu unbemerkt seit Jahren kontinuierlich an; doch erst, wenn deutsche Waffen an Orten auftauchen, wohin sie der politischen Logik und des öffentlichen Konsenses zufolge eigentlich nicht hingelangt sein sollten, kommt es zu einem Aufschrei in Politik und Medien. Jüngste Beispiele sind die deutschen Rüstungstransfers nach Ägypten und Libyen. Der Rüstungsexportbericht 2009 der Bundesregierung vom 15. Dezember 2010 gibt ein detailliertes Bild des labilen Zustandes, in dem sich das Rüstungsexportkontrollregime im Vergleich zu den normativen und politischen Vorgaben befindet. Für die Zukunft ist zu erwarten, dass die einstige Politik der Zurückhaltung einer weniger restriktiven Exportpolitik Platz machen wird. Den Zielen von Frieden, Sicherheit und Entwicklung ist damit nicht gedient.

Die Menschen auf hiesigen Wohlstandsinseln reagieren verstört auf Bilder von Soldaten, die Volksaufstände niederkämpfen. Noch irritierender sind Bilder solcher Geschehnisse, wenn der Einsatz von Waffen und Fahrzeugen deutscher Herkunft zu erkennen ist. Das scheint so gar nicht im Einklang mit den normativen und politischen Vorgaben der deutschen Rüstungsexportpolitik zu stehen. Ihnen zufolge dürfen Rüstungsausfuhren nur an Staaten genehmigt werden, die internationale Verträge befolgen, Menschenrechtsstandards achten, keine inneren Gewaltkonflikte haben, die regionale Stabilität nicht gefährden und die Waffen nicht unerlaubt weiter geben. Förderlich ist auch, wenn der Empfänger sich zum Kampf gegen den Terrorismus verpflichtet hat. Schließlich sollen Rüstungskäufe nicht die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung beeinträchtigen. Ihren Niederschlag haben diese Gesichtspunkte in dem Kriterienkatalog gefunden, auf den sich die EU-Staaten in ihrem »Gemeinsamen Standpunkt« vom 8. Dezember 2008 geeinigt hatten.¹

Die Bilder aus Ägypten im Januar 2011 offenbarten jedoch anderes. Zwischen 2002 und 2009 haben wechselnde Bundesregierungen Rüstungsausfuhren an das Land in Höhe von 227 Mio. Euro genehmigt, unter anderem für die Lieferung von gepanzerten Fahrzeugen, Lastwagen, Gewehren und Munition. Die zwischen 2006 und 2009 nach Libyen exportierten deutschen Rüstungsgüter im Wert von 83 Mio. Euro werden die deutschen Fernsehzuschauer jedoch kaum sehen. Hier handelte es sich überwiegend um Kommunikationsausrüstung, also um Infrastruktur für militärische Operationen. Ohnehin stehen im Fall von Libyen die deutschen Transfers im Schatten der Rüstungslieferungen aus Russland (2009: 1,5 Mrd. Euro) und anderen EU-Staaten wie Frankreich (Flugzeuge, Hubschrauber, Panzer), Großbritannien (Polizeiausrüstung mit Panzern und Tränengas) und Italien sowie Belgien (Handfeuerwaffen). Norm und Realität klaffen auseinander.

Prekäre Informationslage

Die widersprüchlichen Befunde, die sich durch zahlreiche Beispiele aus früheren Jahren und für andere Empfängerländer ergänzen ließen, leiten die folgende kritische Durchsicht der offiziellen Informationen über deutsche Rüstungsexporte an. Seit 2000 informiert die Bundesregierung jährlich in ihrem »Bericht der Bundesregierung über ihre Exportpolitik für konventionelle Rüstungsgüter« (Rüstungsexportbericht), der in der Regel erst 12-18 Monate nach dem Berichtszeitraum veröffentlicht wird.² Das führt dazu, dass aktuelle Kontroversen notgedrungen mit Daten über Vorgänge hantieren, die bereits weit zurückliegen.

Eine weitere Schwäche des Berichtswesens liegt darin, dass es nur die Genehmigungswerte beziffert, aber nicht die realen Exporte. Nur für die Untergruppe der Rüstungsgüter, die als »Kriegswaffen« eingestuft sind, erfasst das Statistische Bundesamt den Wert der tatsächlichen Ausfuhren. Sie machen etwa ein Drittel aller genehmigten Transfers aus. Außerdem schlüsselt der Bericht nicht die Warengruppen im Einzelnen auf, sondern nennt nur Gesamtwerte aller erteilten Ausfuhrgenehmigungen für das Empfängerland, ergänzt durch Angaben der Prozentanteile der wichtigsten Güterkategorien. Als Fazit bleibt die Feststellung, dass die Informationslage über die deutschen Rüstungsausfuhren unbefriedigend ist: Niemand weiß genau, wie viele Waffen und Rüstungsgüter wann exportiert werden.

Deutsche Rüstungsausfuhren im Jahr 2009

Nachfolgend werden die Informationen zu den Rüstungsausfuhren im Berichtsjahr genauer beleuchtet.³

Einzelausfuhrgenehmigungen

Im Jahr 2009 erteilte die Bundesregierung insgesamt 16.202 Einzelausfuhrgenehmigungen für Rüstungsgüter im Wert von 5,043 Mrd. Euro. Im Jahr 2008 hatten sie einen Gesamtwert von 5,788 Mrd. Euro erreicht. Die wichtigsten Ausfuhrgüter im Jahr 2009 waren militärische Rad- und Kettenfahrzeuge (1,29 Mrd. Euro), Kriegsschiffe (613,5 Mio. Euro), Munition (460,6 Mio. Euro) und militärische Elektronik (455 Mio. Euro).

Ausfuhr von Kriegswaffen

Im Jahr 2009 wurden Kriegswaffen im Wert von 1,34 Mrd. Euro aus Deutschland exportiert. Im Jahr 2008 hatte der Wert dieser Transfers 1,43 Mrd. Euro erreicht. Diese Summe beziffert kommerzielle Exporte und Lieferungen aus Beständen der Bundeswehr. Letztere hatten im Berichtsjahr einen Wert von 131,1 Mio. Euro (etwa 10% der gesamten Ausfuhren von Kriegswaffen).

Sammelausfuhrgenehmigungen

Im Jahr 2009 wurden 117 Sammelausfuhrgenehmigungen im Wert von knapp 2 Mrd. Euro erteilt. Sammelausfuhrgenehmigungen werden im Blick auf Adressaten, Güter und Einzelumfang nicht weiter aufgeschlüsselt. Grundsätzlich beziehen sie sich auf Rüstungskooperationen zwischen NATO- und EU-Staaten, beschränken sich aber inzwischen nicht mehr auf diese Adressaten. Zwischen 2005 und 2008 ergingen solche Genehmigungen auch für Rüstungstransfers auf die Bermuda-Inseln, nach Chile, Indien, Israel, Kolumbien, Malaysia, Mexiko, Oman, Pakistan, Peru, Saudi-Arabien, Singapur, Südafrika und Tunesien.⁴ Sie galten gemeinsamen Projekten im Flugzeug- und Schiffsbau sowie der Lieferung von Anlagen, um Waffen und Munition herzustellen.

Ausfuhrgenehmigungen für kleine und leichte Waffen

Die deutschen Ausfuhrgenehmigungen für kleine und leichte Waffen bewegten sich im Jahr 2009 auf dem gleichen Niveau wie im Vorjahr.

So wurde im Jahr 2009 die Ausfuhr von 34.401 Kleinwaffen genehmigt. Davon gingen 8.363 Kleinwaffen an Staaten, die nicht der NATO oder EU angehören bzw. diesen gleichgestellt waren (»Drittstaaten«). Die wichtigsten Abnehmerstaaten sind in Tab. 1 aufgelistet.

Für 9.174 leichte Waffen wurden im Jahr 2009 Ausfuhrgenehmigungen erteilt, davon 4.177 an »Drittstaaten«. Die wichtigsten Abnehmerstaaten sind in Tab. 2 aufgeführt.

Abnehmer deutscher Rüstungslieferungen

An Staaten, die der EU bzw. der NATO angehören oder diesen gleichgestellt sind, sind im Jahr 2009 Rüstungsausfuhren im Wert von 2,55 Mrd. Euro genehmigt worden (Einzelgenehmigungen; 2008: 2,65 Mrd. Euro). Das entspricht 51% aller erteilten Einzelgenehmigungen.

An alle übrigen Staaten (»Drittstaaten«) sind Rüstungsausfuhren in Höhe von 2,49 Mrd. Euro genehmigt worden (2008: 3,14 Mrd. Euro). Tab. 3. listet die relevantesten Abnehmer deutscher Rüstungslieferungen an »Drittstaaten« auf.

Im Jahr 2008 waren die größten Abnehmer Südkorea (1,88 Mrd. Euro), Singapur (339 Mio. Euro), Saudi-Arabien (170,4 Mio. Euro) und die Vereinigten Arabischen Emirate (142 Mio. Euro) gewesen.

An Staaten, die offizielle Entwicklungshilfe erhielten, wurden im Jahr 2009 Einzelgenehmigungen für die Ausfuhr von Rüstungsgütern im Wert von 920,33 Mio. Euro erteilt. Das entspricht 18,2% des Wertes aller Einzelgenehmigungen. Im Jahr 2008 waren Einzelausfuhrgenehmigungen an diese Ländergruppe im Wert von 503,5 Mio. Euro ergangen (8,8%). Diese Angaben schließen auch Exporte an NATO-Staaten wie Albanien, Kroatien und die Türkei ein, die die OECD als Entwicklungsländer einstuft. Gleichfalls sind Lieferzusagen an Malaysia, Oman und Südafrika darin eingegangen, die die Bundesregierung in ihrer Berichterstattung nicht als Entwicklungsländer klassifiziert. Auch Lieferungen für Einsätze der Vereinten Nationen und an verbündete Streitkräfte im Afghanistan-Einsatz finden Berücksichtigung.

Insgesamt wurden im Jahr 2009 staatliche Ausfallbürgschaften (»Hermes Kredite«) in Höhe von 1,9 Mrd. Euro gewährt für Rüstungsausfuhren nach Abu Dhabi, Bangladesch, Indien, Irak, Südkorea, Libyen, Pakistan und Saudi-Arabien.⁵

EU-Kriterien für Rüstungsausfuhren

Auch im Jahr 2009 sind deutsche Rüstungsausfuhren an Staaten genehmigt worden, die den Kriterien des »Gemeinsamen Standpunkts« der Europäischen Union von 2008 zum Export von Militärtechnologie und Militärgütern nicht genügen. Nach Erhebungen des Internationalen Konversionszentrums Bonn (BICC) trifft dies für 62 Staaten zu, für die 3.118 Ausfuhrgenehmigungen im Wert von 2,155 Mrd. Euro erteilt wurden.

Der Wert von genehmigten Rüstungslieferungen in Länder, die mindestens vier der Kriterien nicht erfüllen (u. a. Menschenrechtssituation, regionale Stabilität, innere Lage, Verhältnis von Rüstungsausgaben zu Entwicklungsanstrengungen), ist von 106,3 Mio. Euro im Jahr 2008 auf 269,2 Mio. Euro gestiegen. Zu den unter diesen Gesichtspunkten als kritisch zu bewertenden Empfängerländern gehören Saudi Arabien, Ägypten, Angola und Algerien.

Bewertung

Sowohl der Rüstungsexportbericht der Deutschen Bundesregierung als auch die Rüstungsexportpraxis verweisen auf kritische Aspekte im Exportkontrollregime.

Begrenzte Aussagekraft der Zahlen

Der Rückgang deutscher Rüstungstransfers im Jahr 2009, so die um 15% gesunkenen Werte für die Einzelausfuhrgenehmigungen im Jahr 2009 gegenüber 2008, ist noch nicht als Indikator für eine Umkehr des seit Jahren ansteigenden Trends der deutschen Rüstungsausfuhren anzusehen. Vielmehr spiegelt er statistische Schwankungen angesichts des Gewichts, den kostspielige Transfers von Kriegsschiffen in dem jährlichen Zahlenwerk einnehmen. Bleiben sie einmal aus, sinken die Zahlen; werden neue Ausfuhren für dieses Produktsegment genehmigt, steigen sie an. Relativ stabil auf kontinuierlich hohem Niveau bleiben dagegen die Ausfuhren von gepanzerten Fahrzeugen und Panzern sowie von kleinen und leichten Waffen, Munition und Herstellungsanlagen. Insgesamt müssen bei der Bewertung der Rüstungsausfuhren die Sammelausfuhrgenehmigungen ebenso berücksichtigt werden wie der Anteil der Dual-use-Güter und sonstiger militärrelevanter Leistungen. Außerdem ist bei deutschen Zulieferungen an andere europäische Länder und Rüstungsproduzenten davon auszugehen, dass dort mit deutschen Komponenten gefertigte Kriegswaffen und Rüstungsgüter anschließend an andere Länder exportiert werden.

Von der »Zurückhaltung« zu »verantwortungsbewusstem« Handeln

Die im Jahr 2009 genehmigten Rüstungsausfuhren hat überwiegend noch die bis November des Jahres amtierende Bundesregierung der Großen Koalition (CDU/CSU und SPD) auf den Weg gebracht. So erlaubt das vorliegende Datenmaterial keine Schlussfolgerungen, ob sich mit dem Regierungswechsel auch der Kurs in der deutschen Rüstungsexportpolitik geändert hat. Jedoch lässt die jetzige Bundesregierung erkennen, dass sie für das Anliegen von Rüstungsherstellern, die Rüstungsexportbestimmungen lockerer zu handhaben, durchaus ein offenes Ohr hat. Hinweise auf die Rechtslage und die »Politischen Grundsätze«von 2000,⁶ die ihr Zurückhaltung auferlegen, koppelt sie mit einer Formulierung aus dem Koalitionsvertrag vom 26.10.2009, nämlich mit dem Bekenntnis zu einer „verantwortungsbewussten Genehmigungspolitik“. Hier findet sich auch die Zusage, die Flugzeugindustrie und den Marineschiffsbau zu fördern, da beide bei einer anzustrebenden Systemführerschaft in der Waffenproduktion von Bedeutung seien.

Das Postulat der Zurückhaltung gibt dem Regierungshandeln eine eindeutige Richtung vor: Es ist nicht jedes Rüstungsgeschäft zu genehmigen, das möglich wäre. Demgegenüber öffnet der Verweis auf eine „verantwortungsbewusste Genehmigungspolitik“ die Tür, Opportunitätsgesichtspunkte ins Spiel zu bringen. Falls dann noch das Argument nachgeschoben wird, man bewege sich bei der Genehmigung von Rüstungsgeschäften auf legalem Boden, vergrößert sich der Handlungsspielraum weiter. Doch hat die Regierung bei ihrer Befürwortung von Rüstungsgeschäften, die vor allem wirtschaftlichen Interessen dienen, zu beantworten, ob dennoch friedens-, entwicklungs- und sicherheitspolitische Kriterien bei der Entscheidungsfindung angemessen berücksichtig worden sind. Nicht alles, was legal ist, muss auch politisch klug sein. Eine semantische Erweiterung von der »Zurückhaltung« zum »verantwortungsbewussten Handeln« weicht die Standards auf, die jahrzehntelang ein Merkmal deutscher Rüstungsexportpolitik gewesen sind. Sie waren immerhin eine, wenn auch nur brüchige, Barriere gegen aktualistisches und einseitig interessengeleitetes Handeln im Umgang mit Rüstungsgeschäften.

Doch mittlerweile drohen weitere Angriffe auf die einstige Bastion der Zurückhaltung. Mit dem Umbau der Bundeswehr zu einer »Armee im Einsatz« verändern sich auch die Parameter der Rüstungsbeschaffung und -vermarktung. Da die Bundeswehr, wie es die Strukturkommission im Oktober 2010 empfahl, in Zukunft nur Rüstungsgüter erwerben wird, die sie tatsächlich und zeitnah benötigt, erwarten Rüstungshersteller von der Bundesregierung Hilfestellung, um überschüssige Produktionskapazitäten durch erleichterte Exporte auslasten zu können. Außerdem ist absehbar, dass die Bundeswehr weiter darauf dringt, überschüssige Waffen und Rüstungsgüter weiterzuverkaufen. Über die Entwicklung dieser Trends werden kommende Rüstungsexportberichte, wenn auch erst in der Rückschau, Auskunft geben.

Gefährdung von Frieden und Sicherheit

Außerdem decken die offiziellen Daten für 2009 auf, dass aktuelle Gewaltkonflikte und regionale Rüstungsdynamiken in Mittel- und Südasien (Afghanistan, Indien, Pakistan), im Fernen Osten oder auf der arabischen Halbinsel, im Nahen Osten, in Nordafrika und in Südamerika erhebliche Rüstungstransfers nach sich ziehen. Ebenfalls fordert die hohe Zahl an internationalen Friedensmissionen ihren Tribut an Rüstungslieferungen. Der Stellenwert derartiger Exporte ist ein gewichtiges Indiz für den prekären Zustand von Frieden, Sicherheit und Entwicklung für Menschen und Gesellschaften in den betroffenen Ländern.

Rüstungstransfers verweisen schon frühzeitig auf sich anbahnende Gewaltkonflikte oder schon stattfindende regionale Rüstungswettläufe. Ihnen zu begegnen, erfordert anstelle von Waffentransfers Maßnahmen der Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedenskonsolidierung. Lieferungen von Kriegswaffen und Rüstungsgütern erhöhen das Risiko, dass Konflikte gewaltförmig ausgetragen werden. Dieser Widerspruch begleitet die deutsche Rüstungsexportpolitik seit langem. Er stellt dem deutschen Bemühen um Frieden, Sicherheit und Entwicklung für Menschen und Gesellschaften in den betroffenen Ländern ein schlechtes Zeugnis aus.

Anmerkungen

¹⁾ Gemeinsamer Standpunkt 2008/944/GASP des [Europäischen] Rates vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern. Amtsblatt Nr. L 335 vom 13/12/2008, S.0099–0103; http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2008:335:0099:01:DE:HTML.

²⁾ Als letzter Bericht liegt vor: Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie: Bericht der Bundesregierung über ihre Exportpolitik für konventionelle Rüstungsgüter im Jahre 2009. Rüstungsexportbericht 2009. Der Bericht wurde von der Bundesregierung am 15.12.2010 vorgelegt; www.bmwi.de/BMWI/Navigation/Service/suche/html.

³⁾ Die folgenden Daten entstammen dem Rüstungsexportbericht 2009 der Bundesregierung . Die Bewertungen stützen sich auf Arbeitsergebnisse der Fachgruppe Rüstungsexporte der Gemeinsamen Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE) und den jüngsten Rüstungsexportbericht der GKKE vom 13. Dezember 2009; www.gkke.org.

⁴⁾ Bundestagsdrucksache 17/82 vom 15. Dezember 2009, Frage 16 und 17.

⁵⁾ Bundestagsdrucksache 17/2693 vom 3. August 2010, Frage 19.

⁶⁾ Politische Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern. Verabschiedet am 19. Januar 2000.

Dr. Bernhard Moltmann ist Gastforscher an der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Frankfurt am Main und Vorsitzender der Fachgruppe Rüstungsexport der Gemeinsamen Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE).